农村金融退化问题研究，本文主要内容关键词为：农村金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村金融退化问题由来
正规性金融机构是受央行和银监会监管的那部分金融组织，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等。非(准)正规金融组织是指处于央行或者银监会监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构。非(准)正规金融也就是民间金融，主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。
正规性金融组织的发展大抵经历了以下两个阶段：第一阶段：(1979—1996年)围绕服务“三农”，改革农村金融体制，形成了包括商业性、政策性、合作性金融组织在内的正规金融组织为主导的农村金融机构体系。这一时期农村金融组织得以恢复。以工商企业为主要服务对象的中国农业银行于1979年恢复，其后随着改革的进程，市场化步伐的加快，开始全面推行经营目标责任制，集中管理贷款的审批权限等也随之展开。在农村金融体制改革中，实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施之一，是1994年成立中国农业发展银行。作为政策性银行，中国农业发展银行的业务已不直接涉及农业农户，主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，包括为农副产品收购，农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，对支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农业政策的贯彻实施等为其主要职责。1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成立了农村信用社的县级联社。其后进行农村信用社商业化改革，根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社实行领导管理，金融监管由中国人民银行承担。农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中惟一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构。第二个阶段：1997年至今的四大商业银行逐渐退出农村金融市场，形成空白，即所谓退出多少地方就有多少地方是空白。亚洲金融危机后，在金融体制改革深化的过程中，各国有商业银行进行了以业务流程为核心的调整和重组，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求。作为政策性金融机构的中国农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，发挥其政策性金融机构的职能。同时作为合作性金融机构的农村信用合作社也缺乏合作性，愈具有浓厚的“官办”色彩，也越来越远离农民，资金向城市转流。在其他农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有2001年底由原来的农村信用社改造而成，目前存数较少。而目前农村邮政储蓄机构，是数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，在活跃农村经济发展上起到一定作用。与此同时，我国农业保险业务始终未能发展起来，整体上处于滞后状态。中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，商业保险机构的农业保险业务已是萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业产业化。无论在量和数的规模上均较少。
非(准)正规金融即民间金融演化过程和初期的表现形式主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。其金融组织或活动是处于央行或者银监会监管之外从事金融交易，包括历史贷款和存款行为的农村金融机构。
非(准)正规性金融组织的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性化的重要表现。改革开放以来，我国农村民间金融一直受到打击和排挤。在农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，非正规金融组织对扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面也起了积极作用。农村合作基金会自1984年在少数地区试办以来，得到政府的大力支持，在全国发展也较快。从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾有一定的积极作用。从上世纪90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐向对正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非(准)正规金融组织和活动的管制力度。为了消除对农村信用合作社竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭；随后1998—1999年，被彻底解散。除农村合作基金会外，非正规性金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规性金融组织或者活动均属于非法，从而结束了非(准)正规金融的有组织状态。
二、问题与症结
20多年来，我国农村金融体制改革工作虽然有了较大变化和进展，但是问题和矛盾也比较突出。
(1)中国农业银行，在农村金融市场中居四大国有商业银行的主导地位。随着四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，中国农业银行的农村金融主导地位开始弱化，存在的主要问题是：①产权主体业务虚化，其代理成本过高、效益低下，迫使农业银行不愿意在经济条件薄弱的农村开展业务。②1996年以后农业银行开始走商业化道路，商业银行的“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性”相悖；农业银行将农业资金从以农业为主转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足够的资金来源及高额回报，使得农村金融市场本来就很少的国有资本变为稀缺。
(2)中国农业发展银行，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用日渐有限，存在的主要问题是：①作为政策性银行，其资金来源于财政拨款，长期以来资金拨付有限，且资金不能按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制约了农业发展银行的发展。②对农业发展银行实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理”与农业发展银行承担的农村政策性银行的职能存在一定的矛盾。③业务单一，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用。
(3)农村信用合作社，1996年按国务院的规定，农村信用合作社与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质，全部基层信用社为一级法人，但目前并没有实质的进展，存在的主要问题是：①绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是由国家、农业银行、老社员还是新社员，很难界定清楚。②合作社缺乏合作性质。随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，“官办”色彩较浓厚，农民缺乏入社的积极性，农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设。③信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益的最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。农村信用社使得城市资金不但不能有效地流入农村，实现工业反哺农业，反而农村资金却流向城市，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后。
(4)农村商业银行，全国数量较少，存在的主要问题是：①它尚处于初始发展阶段，人们对它的认识尚不全面，具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范。②农村商业银行的资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性，发展空间很大，但愿意投入的主体很少，对从事农业的资金投入缺乏政策、法律上的倾斜保护。
(5)农村邮政储蓄机构，客观上活跃了农村经济，但存在着严重的制度缺陷：①在业务上它只吸收存款，把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求。②它通过吸收存款，存于央行赚取利润，将农村仅有的资金“倒流”城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化，影响了农村经济的发展。③性质不明，监管不力。邮政储蓄局属于邮政部门的内设机构，而邮政储蓄网点又属于金融机构，央行的监管很难实施。
(6)农业保险机构，目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。农业保险组织存在的主要问题是：①灾害救济的手续繁杂、面窄、水平低，且难以监管。②农业保险的承保率低下、高赔付率、经营亏损严重、业务量较少。
以上是正规金融组织的变化和存在的问题。相对于正规金融机构(组织)而言，非(准)正规金融组织和融资活动一般来说规模较小，比较隐匿、分散，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲，存在的主要问题是：
(1)农村合作基金会，1997年整个农村合作基金会开始被解散并清算。目前依然有一些地区存在农村合作基金会，问题表现在：①由于现在禁止它的存在，私下它照常经营且存在严重的高利贷问题。②农村合作基金会的资金明显来源不足、不明，筹措资金的能力较差。③由于法人主体严重缺失，责任承担上难以保证。④农村合作基金会游离于央行和银监会的监管之外，金融风险巨大。
(2)除农村合作基金会外，其他非正规金融机构如经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等与正规性金融相比，在组织方式、运作机制、对当事人的约束等方面具有许多不规范的特征：①组织制度不规范。②内部经营管理混乱，没有建立严格的内控制度、财务管理制度、贷款程序的一系列制度，不提取存款准备金及呆账准备金。③相当一部分信用活动不规范，一些民间组织从一开始就有先天的痼疾，高息揽存，盲目贷款，逃避金融监管。
总之，现阶段我国农村金融组织体系的现状与存在问题是正规性农村金融组织严重不足，中国农业发展银行未能承担其扶持农村经济和推动农村经济结构调整的重任，国有商业银行结构性市场退出和农村民营金融的市场进入不相匹配，农村合作金融名不副实。非(准)正规金融组织在发展中也出现严重问题，私人借贷在农村相当活跃但弱点也相当突出，发展下去也会造成社会不稳定，增加宏观调控的难度。
从农村金融组织结构发生变化看，农村金融退化已形成非常严重之势。从农村金融量变化上分析，更能说明问题。
据不完全统计，在1995—1999年中，中国农业银行县以下农村金融机构已经撤并了30%。从1998年至2002年，四大商业银行撤并了3.1万个县级机构及网点。农业发展银行只负责粮棉收购，最后只剩下农村信用合作社孤军作战。打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑，从1999年开始全国上千家农村合作基金会或被关闭，或被当地农村信用社兼并。在正规金融撤离的真空下，非正规金融虽得到迅猛发展，但游离于正规金融体制之外无法获取正规金融制度所提供的服务，因而融资能力有限，风险较大。从理论上讲，农村金融的职能是通过信用手段筹集农村货币资金，优化配置农村金融资源，实现农村资金良性循环。然而目前农村金融机构主体功能异化，一方面大量资金从农村流入了城市，另一方面农民又很难从银行和信用社获得贷款；导致农村资金循环链条出现裂缝。按可比价格计算，1978—2000年通过各种渠道外流的农村资金达284000亿元，其中通过金融系统流出的资金占农村外流资金总额的40.4％，是农村资金外流的主要渠道。而1994—2000年期间通过金融体系流出的农村资金占同期农村外流资金总额的49％，占1978—2000年间通过金融系统外流资金总额的79％。农村仅存的金融网点邮政储蓄成为农村存款的抽血机，每年农民的储蓄外流达4000亿元之巨。另一方面，改革开放前，金融部门的农业贷款占所有贷款的比重一直维持在13％左右，而1978年后一直维持在两位数以下，1998年以来徘徊在5％左右，对乡镇企业的贷款也一直保持在6％左右。2000年，全国金融机构各项贷款余额达99371亿元，而用于农业和乡镇企业的贷款余额仅占10％左右与之相对照，来自农村基层的存款却在以较大的速度增加，如目前全国邮政储蓄存款余额已超过6000亿元，其中70％以上来自农村基层。由此造成农村金融体系的“系统性负投资”现象，严重程度逐渐加深。仅以农村信用社为例，我国农村信用社在1978年的负投资量为120.91亿元，在1992年超过1000亿元，达到1025.66亿元，1997年达到3851.29亿元，到2003年则升至6731.51亿元。为此，全国人大财经委委员、国家统计局原局长刘洪在高层论坛指出：当前中国农业和农村的金融资源短缺、涉农贷款总量不足，农村贷款需求满足率低，已很不适应农村经济的发展需要。
在中国1.2亿有贷款需求的农户中，只有50％的农户从金融机构取得贷款，大部分农户是通过民间渠道获取资金的，这与农业的基础地位、农业对国民经济的贡献不相称。主要有三方面问题：
一是农村金融体系不完善。农村信用社没有发挥应有的支农作用；农业发展银行的业务范围又过窄，而且随着粮食购销体制改革的完成，贷款业务又进一步萎缩；商业银行出于自身经济效益考虑，将部分分支机构从县乡退出；农业的保险制度落后，农业商业保险规模小，险种单一。
二是农村资金流失严重。农业银行及一些商业银行的分支机构，在农村吸储能力很强，对农户和农村中小企业的贷款却较少；城市信用社下乡揽储挖走部分资金，转向城市。
三是缺乏农村特点的贷款担保制度。在现行信贷政策下，农户和农村中小企业自身不能提供有效的贷款抵押担保，难以得到需要的贷款。
事实上，中央对发展农村经济的方针和政策历来是很明确的。这不仅是因为农村经济相对落后和2/3农村弱势人口，更主要的是，城乡之间差距发展下去将会严重影响我国经济总体进程。我国特殊国情决定了，发展农村经济是我国经济发展的长期战略。农业经济发展，必然会促进工业化，推动城镇化，加速我国经济健康和可持续发展。反之，则会有不同结果。目前农村金融弱化、退化已经严重影响到了农村经济的正常发展。
三、对策和建议
针对上述我国农村金融组织体系的现状及存在的问题，中央和负责金融工作的主要领导温家宝总理和周小川行长给予了高度重视，《政府工作报告》和《江西农村考察讲话》充分强调要把农业和农村工作摆在首位，并相继有过重要指示。国家发展改革委在《“十一五”中国金融改革总体目标方案》中也提出：“要健全金融调控机制，提高宏观调控水平，充分发挥金融在宏观调控中的重要作用”；特别指出，“要对我国现有的农村金融组织体系进行重建”。在现阶段，除了要继续贯彻和落实中央有关农村经济工作精神之外。还应坚持“五农原则”——务农、支农、助农、促农和富农的原则，建立以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融服务组织体系。具体包括以下方面：
1.重新界定中国农业发展银行的政策性金融业务范围，增加资金投入，充分发挥其政策性金融机构的职能。“三农”问题至关重要，政府的责任重大，在农村金融问题上更应首当其冲。首先针对农业发展银行业务单一、难以发挥政策性金融的职能的局面，应重新界定它的业务范围；要根据国家农业政策在做好收购资金封闭管理的同时，积极开展以下业务：一是支持农田水利基本建设，技术改造、改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量、提高农村社会化、现代化建设水平；三是支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业项目进行支持，加快农业产业化进程；四是全面支持贫困地区人口尽快脱贫解困。积极稳妥地解决农村剩余劳动力就业问题，稳定地增加农民收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和农副产品为原料的加工业。其次，加大财政投入规模和考虑准财政投入方式，进一步充足农业发展银行的资本金。
2.中国农业银行要加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，农行应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。
3.合作金融应作为我国农村金融组织的主要形式。目前虽尚无统一可行的办法，但不宜“一刀切”。应视具体情况，根据我国农村经济发展不平衡的国情现实，建立多种形式的农村合作金融组织。(1)恢复农村合作社的合作金融的本来面目。坚持在自愿互利的基础上，按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正体现自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。(2)农村合作金融机构的业务范围应界定为：为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。(3)在经济基础条件较好、资金吞吐量大的东部地区，可将原有的农村信用社按照公司法的要求改组为具有法人资格的农村合作银行，满足该地区对金融服务的高层次的需求，弥补国有商业银行退出该地区农村金融市场的空缺。(4)在其他地区建立具有法人资格的县级信用社，在乡镇建立信用分社，在村级建立信用合作所，实行自上而下的管理；由同级的人民银行对其进行监管。(5)对现存的农村基金会予以取缔，按属地原则并入县级信用社。(6)制定“合作金融法”对农村合作金融加强监管，目前的时机已经成熟。只有这样，才能使合作金融回归本来面目，真正走进农村、走近农民；才能成为农民需要的金融。通过农村金融改革的逐步推进，把农村信用合作社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的地方金融机构，能够更好地支持农村经济构调整，增加农民收入。
4.增设新型农业保险组织，提高农业抗风险能力。(1)建立县一级的具有法人地位的农业保险股份合作公司；将合作社制度与公司制度融为一体，合作制以体现互助共济性，公司制保证其制度的先进性与责任的有限性；该公司由农户、其他小生产者、乡镇企业等入股及部分国家财政投入，国家的投入不能超过30％，即不占控股地位，否则有承担绝对责任之嫌。(2)在省一级建立农业保险股份公司；由各县级的农业保险股份合作公司按其总资本的8守。投资入股，省级财政也投入拟设公司约30％的资本。同时农业保险股份公司按8％对各县级农业保险股份合作公司承担再保险责任。
5.改造现有邮政储蓄制度，堵截农村资金“倒流”，为农村金融市场“造血”。针对农村资金“倒流”城市问题，要从根本上解决，必须对现有邮政储蓄制度进行改造，可以做到：(1)对于经济发达、邮政储蓄业务量大的地区，在管理规范的基础上，将原有的邮政储蓄部门改组为邮政储蓄银行；它以从事储蓄、汇兑、代理等业务，所揽资金一律不再转存人民银行收取率差，并且，必要时国家财政可以给予邮政储蓄银行适当的补贴。(2)对于经济不发达、邮政储蓄业务量较小的地区，在县一级将邮政储蓄部门并入信用社统一管理，或成为信用社的分支机构。只有这样，才能为农村金融市场“造血”，将大量的闲散的储蓄资金“存”于农村金融市场。
6.建立中小农业担保公司。为促进农业的生产，满足农村资金需求者贷款担保的需要，现阶段应采取多种形式鼓励农民、农户、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司，可以做到：(1)允许农民以自留山和自有的林木经评估后投资入股设立农业担保公司。(2)立法上设立专门条款，降低设立中小农业担保公司的最低注册资本金的要求，定为5万元人民币；工商登记机关应对该类农村的中小农业担保公司发放有明显标志的企业法人营业执照，给交易人以明显提示。(3)对于中小农业担保公司可以给予一定时期适当的税收优惠政策。(4)完善对担保机构的监管机制，急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。
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