完善国债建设项目管理的思考，本文主要内容关键词为：国债论文,项目管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1998年开始，党中央和国务院决定实施积极的财政政策，中央政府连续四年发行了长期建设国债5100亿元，安排国债项目8600余项，投资总规模2.6万亿元人民币。今年还将继续发行1500亿元。如何用好国债资金、管好国债项目，受到全社会的关心和瞩目。国家发展计划委员会主任曾培炎指出，国务院领导同志非常重视国债投资的使用和管理工作，多次听取有关方面的汇报，及时研究国债投资中的重大问题。为了用好国债，国务院专门成立了加快基础设施建设领导小组，下设农林水利、交通等7个专业小组。这些小组采取联合办公形式，集中评审项目，提高了国债投资安排和项目选择的科学性和透明度。有关部门和各省（区、市）也成立了国债项目领导小组，具体负责国债项目的实施工作。在国务院的领导下，经过各方面的共同努力，国债投资的安排、使用和管理是好的，国债项目的工程质量也明显好于其他建设项目。
但是在长期建设国债的具体使用和管理中也存在一些问题，影响了资金的使用效果。长期建设国债具体实施可分为选、用、管、还四个环节，下面分别按这四个环节阐述。
一、长期建设国债项目的选择
长期建设国债年度发行总盘子基本在年初确定，然后根据当年的投资重点切块分割到各部门，春节前后这些部门将投资额细化到所分管的各个领域，这些领域的项目主管部门再根据其投资重点和方向要求地方上报有关项目材料，经项目主管部门初审、核定总的投资估算后报各部门汇总，然后上报国家计委，计委对项目的主要建设内容和投资估算进行审核后把计划下达到各部门。这是建设国债选择项目的大致程序。
目前项目选择中存在如下一些问题。
1、每年确定项目的时间紧张，项目众多，难以进行周密充分的评估、考察和审查。每年从国家确定是否发行国债、发行总额，到基本落实具体项目，仅仅两个多月时间，而项目多达几千个，靠各主管部门有限的人手，很难作出完全正确、理性的选择。个别地区甚至出现虚报项目，套取国债资金的现象。
2、项目的推荐，确定有待规范化，透明化、科学化。国债项目数量众多，情况千差万别，项目选择必须考虑地区、利益集团、各种关系的平衡。由于国债投资天生的政府投资的特性，缺乏客观、明确的选择标准，在很多情况下，投资与否、投多少、什么时间投，人为因素、灵活性较强。资金总是稀缺的，僧多粥少，各方为争取项目资金必然八仙过海，各显神通。这几年由于国债的发行，“跑部钱进”的现象明显增多加重，客观上迟缓了投融资体制改革。多方博弈的结果，可能造成所选项目不符合国债投资的初衷。
3、国债资金投向存在所有制歧视倾向，基本投向国有企事业单位。一方面由于基础设施方面的国有企业的垄断和投融资体制上的障碍，一些国有公司不按规定实施招投标，而是获取项目后层层转包，从中牟利，不仅投资效率很差，而且出现了一些“豆腐渣”工程。另一方面，在我国目前的决策体系和机制未进行改革的条件下，如果允许国债投资于民营企业，鉴于其灵活性和强烈的逐利动机，寻租行为和“跑部钱进”的现象可能会进一步增加。
4、建设国债的很大部分投向了基础设施。但由于个别地区和部门脱离现实盲目贪大求新，基础设施建设超前比较严重，边际效益大大降低，甚至出现很大程度的闲置与浪费，由此带来有效性不足的问题，难以在短期内形成对经济增长的支持。
针对这些问题，我们可以通过相应措施加以改进、完善。
其一，提前进行项目的储备工作和预评价。行业主管部门可以建立备选项目库，经过考察评估将符合行业发展方向和国债投资要求的项目有关资料纳入库内，一旦投资额确定后，就可以从库内挑选项目，既保证了上报的及时性，又加强了项目选择的充分性和科学性。
其二，国债资金数量巨大，影响广泛、深远，有必要建立长期建设国债项目选择、确定的社会化评价和决策体系及程序。项目选择过程不是简单地由相关部门决定，而是通过经济、技术、管理、工程等各方面的专家、学者及相关政府官员民主审议，通过一系列量化指标来评定，项目选择、确定的最终权力属于专家委员会。这方面可以借鉴证监会组织各方面专家、官员组成的发审委。这样，既保证了选择过程的客观、公正和透明，又有效保证了项目选择的质量。
其三，国债项目确定也可以采用市场化运作的方式，不以所有制形式作为唯一标准，而是以对国民经济具有重要价值，能增加社会总福利，有利于提升相关行业整体素质作为关键标准，选择投资的对象。这要求对投融资体制做相应改革。例如，由政府部门向符合条件的所有相关企业（包括民营企业）公开发标，加强竞争，扩大选择面，大家平等地竞标以赢得研究经费、采购合同、财政贴息或补贴等。应鼓励民营企业参与国债项目包括基础设施领域的投标，建立权威的项目投资信息网络和经常性的投资信息发布制度，开展项目推荐，使其可以较为方便、平等地获得投资政策、项目规划等方面的信息，鼓励和帮助其拓宽投资领域，承担或参与基础设施和社会发展项目的建设。
其四，在国债投资项目的选择上既要高瞻远瞩，又要立足现实。发展不是盲目进行的，而要与结构调整有机地结合起来，在发展中调整结构，在结构调整的基础上促进发展。前几年的项目比较侧重实体基础设施的建设，将来可能要更多关注软性的基础设施建设，如教育建设、信用建设，法制建设等。
二、长期建设国债的投入使用
项目确定后，国债资金就要投入进行项目的建设。长期建设国债是通过国家负债筹集的公共投资资金，其运用有特定的程序。这一环节存在的主要问题及相应建议有：
1、目前的基本建设程序造成国债资金到位不及时，影响项目实施进度和积极财政政策的效果。国债资金从确定至到位时滞较长，经过各种批复和资金的划拨，当年计划中的资金到达投资项目时往往已到年底，当年的投资计划难以完成。要改变这种状况，必须对基本建设体制和程序进行改革，优化程序，提高效率。
2、国债项目建设招投标中问题较多，有欠公开、公正和规范。这一环节没有严格实行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。工程建设、招投标和监理过程中的不规范运作，也使大量财政资金流入个人和小集团的腰包，工程质量难以保证，形成“豆腐渣”工程。招投标是公共投资环节中的一个软肋，需要大力完善和加强。完善的办法一是引入更多的投标者参与竞争，给予所有投标者平等地位，二是加强监督包括舆论监督。
3、西部个别地区在使用国债资金时观念和行为出现了偏差。我们应关注国债资金在西部地区的使用效率。国债资金不是转移支付，政府也不是简单地充当国债资金分配主体的角色，对西部的国债资金使用也要按规定和要求进行管理和监督。
三、长期建设国债项目的监督管理
从经济学角度看，国债使用中产生道德风险问题根本原因在于权利和责任没有真正界定清楚，约束监督机制有待健全。各地、各部门如此热衷于争取国债项目，一方面是为了争取更多资金，发展当地经济，另一方面也可能因为国债资金来之容易，使用偿还责任不明。
因此，清晰界定国债使用的权利责任，建立投资约束机制、风险承担责任制，是用好管好国债的关键所在。同时，健全和巩固项目法入责任制、招标投标制、工程监理制，合同管理制和基础设施工程质量终身责任制，为用好管好国债提供全面的制度框架也非常重要。另外，全国人大应对国债使用情况组织有关人员进行专题检查。最后，鼓励社会和舆论对国债项目进行监督，及时发现问题。对监督检查中发现的问题，必须进行及时、严肃的处理。该整改的，就要求其限期整改；该暂停拨付该地区、该项目的国债资金和中央财政预算内资金的，就应暂停拨付；该暂停审批该地区项目的，就坚决暂停。对有关责任人员，该撤职的撤职，该处分的处分，该法办的法办，对挪用国债资金、忽视工程质量等违纪行为起到震慑作用。
四、长期建设国债项目的偿还
国债资金的有偿使用性，决定了国债资金投资不同于预算内财政直接投资。长期建设国债都转借给了各具体项目单位使用，国家并未直接用国债资金投资。国债的偿还责任要按国债的不同投向来分类加以界定。总的来说，应该坚持谁使用，谁受益，谁偿债的原则，分清责任，按责任的大小比例还钱。对于难以界定受益者的公共物品如基础设施，教育等的投资，中央和地方之间要分担责任。该中央负担的，中央就该承担，该地方负担的，地方也必须要承担。
国债项目通常在中央国债资金投入的同时，要求地方资金和银行信贷配套。我国目前投资增长的基本模式还是国债资金带动银行信贷扩张。近几年的国债项目直接带动地方，部门、企业投入配套资金和银行安排贷款上万亿元。国债项目大多是基础设施，收益性不强，这给银行、地方和企业带来还款困难的隐患。未来国债资金偿还可以通过发新还旧解决，但是，银行贷款则必须通过项目自身的盈利来偿还，项目不能盈利也会给地方财政增加还款压力。这就给银行信贷带来了潜在巨大的坏账风险。
要解决这个问题，需要数管齐下。
第一，对于投向盈利性的国债资金，在选择时要坚持经济效益原则，尽可能安排投资于有较好经济效益的项目，同时采取有效的管理措施，项目建成后的营运，主要采取公司方式盈利运作，其形成的资产就能具有偿债能力。
第二，对于投向非盈利性公共物品的国债资金，在选择时坚持经济效益和社会效益结合的标准。在保证工程建设和实施质量的前提下，尽量降低成本，尽可能大地发挥公共物品的效益，创造更多的社会价值。这种国债的偿还应该由中央和地方政府按责任分担。
第三，商业银行改革的目标是使银行成为独立的经营主体，贷款市场化，不受政府的影响，银行会越来越缺乏动力为难以保证收益的国债项目配套资金。西部和落后地区的地方政府财力较弱，也难以保证高额国债配套资金。对于这种投向的国债项目，应减少或不要求地方配套资金，作为中央对这些地方发展的支持。但对这种项目，要严格把关和强化监督管理。
最后，地方政府筹集建设资金的渠道比较少，目前我国只允许中央政府发债，不允许地方政府发债。为了解决地方使用债款问题，往往采取由中央统一发债，再从中拿出一部分转贷给地方使用，这实质上是中央政府替地方政府发债。这种方式人为地造成举债责任和权利的分离，不利于地方统筹安排投资和加强项目的可行性研究，还可能引起地方推卸还款责任。因此，在条件允许的条件下应该审慎地允许地方政府根据需要发行专项建设债券，责权统一，加强监督，专款专用。