西方发达国家教育行政职能的发展趋势，本文主要内容关键词为：教育行政论文,发展趋势论文,发达国家论文,职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
影响一个国家教育行政职能的现实变量是多种多样的。其中，政治和经济体制、经济发展水平、地理环境、宗教信仰和民族传统等因素的影响较为重要。近30年来，由于西方各国“政府失灵”问题的凸现和财政危机的困扰，新自由主义思潮所掀起的公共管理改革要求国家重新调整其在社会各个领域的作用范围、程度和方式，教育的国家干预行为和观念也受此影响。美国著名经济学家弗里德曼(Milton Friedman)早在1955年就撰写了《政府在教育中的作用》，其所倡导的政府不可过度介入教育、公立学校系统要改革，以及其他经济学家和政治学家类似的思想在实践中得以尝试。其中美国的Charter School、英国的Local-Management Schools和澳大利亚的Scool-Based Management等改革都是所谓的“教育市场化”观念的具体实践回应，这些改革直接或间接地改变着国家在教育中的作用，也影响到教育行政职能的发挥。在这种背景下，西方发达国家教育行政职能所呈现的发展趋势有哪些呢？本文试作探讨。
一、教育行政职能的重心转向提高教育质量
虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，“从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。日本初中毕业生升入高中的比例已高于95%”[1]。因而，教育效能（主要表现为教育质量）的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位；英国破例统一掌管往昔分散于学校之中的教育课程事务、制定全国性标准测验，以望“通过全国统一课程计划和全国统一考试，力求保证教学质量的提高”，《1993年教育法案》正是围绕着如何提高教育质量这一核心问题对教育管理体制、教育资源配置、学校内部管理等方面作出了新的规定。[2]日本也是如此，在1984年～1987年的关于面向21世纪教育改革的四次报告中，始终强调了教育质量的重要性；“二战后法国教育经历了一个民主化、大众化的发展历程，50年代初至70年代末，法国教育的发展主要表现为数量的发展。在这一时期，各级各类教育的机会成倍地增长，教育民主化、教育大众化的步伐迈得很大。与此同时，对于教育的质量问题，则有所忽视。80年代，针对日益恶化的教育质量问题，‘与学业失败作斗争’成为教育改革的一大目标。”[3]
二、强调教育行政职能的有限性
教育行政职能的存在和实现是相对而有限的。这是因为一方面，在国家、学校、社会及个人的相互关系中，必然会客观地规定它们在教育领域的职能即各自承担责任和拥有权利应有的界限；另一方面，国家自身所具有的客观限制（主要是财力）也使得它在教育领域的职能不是无所不包的，否则，任何管理主体的“越位”或“缺位”都会对教育的发展造成不利影响。另外，由于在西方发达国家，其经济经历了自由放任的市场经济模式到凯恩斯的国家干预模式，再到当今的混合经济模式三个阶段，其中由国家与市场关系的不断调整所决定的国家在经济乃至整个社会领域中作用的范围、程度和方式的不断改变也影响着国家在教育中的作用。在亚当·斯密所主张的“个人理性最大化”时期，教育责任较多地落在私人或宗教团体手中；在福利国家阶段，几乎所有西方发达国家都规定了提供免费的初等教育，有些甚至包办了部分高等教育；而在当代新自由主义理念和国家财力紧缩的情况下，教育市场化或私有化的主张自然会使市场在教育中的作用有所增强。因此，这里教育行政职能的有限性主要是从西方发达国家的政府、学校和社会及个人在教育领域中角色分工或职能的替代、转换关系来分析的。
首先，国家、学校和社会及个人在不同时期和不同国家的教育发展中所承担的责任是不同的。具体来说，西欧和北美国家，由于教会统治和个人自由主义传统的影响，教育最初完全由个人和教会团体举办，国家的作用领域和强度较小，学校的事务则大部分由举办者（如教会）掌管，这可以说是“教育管理以社会或个人职能为主”的时期。随着资本主义经济的发展和国家的形成，尤其是在30年代经济大危机之后，国家在整个社会领域的作用不断增强、地位得到承认，从而以教育的世俗化和国家化为特征，教育的主管权力和职能从教会和个人手中收纳入王权统治下，这一时期各国相继建立公立学校、推行强迫教育、实行专门化管理，都表面化了“国家主导教育”的态势。但是，从20世纪80年代以来，一方面由于新自由主义鼓吹的“教育市场化”思潮的影响，另一方面由于公立学校教育自身存在的效率低下和质量滑坡问题的暴露，许多国家又都表明要把教育责任适当地交给学校，以此突出和肯定身处教育“第一线”的学校在教育事务中应有的作用，这种改革被称为走向“以校为本”的管理。其中美国的特许学校改革，以政府和学校之间的合同为担保，学校以高质量的教育成果换取政府更多的教育资金，并吸引充足的生源，学校由此获得了更多的权利和责任；英国于1988年公布《教育改革法》后，虽然地方教育主管机构仍根据学校在籍学生数分配教育经费，但学校预算的使用决定权及教职员人事权转让给学校理事会，“这种变化不仅意味着地方教育当局与学校之间在权限与责任方面的转移和重新分配，而且意味着学校内部权限与责任的更广泛的重新分配”，[4]法国自从1989年公布《教育指导法》以来，也表示削减国家的权限，即国家限于“决定全国教育方针、教育课程、标准”等方面，并把承担学校运营的“学校共同体”改组成由教职员、家长、学生和校外其他有关人士广泛参与的“教育共同体”。同时，“60年代以来，在西方主要市场经济国家的教育运行机制中，社会参与从范围、人数、深度、影响等各个方面看，都有了很大的变化，并对教育发展与改革发挥越来越大的作用，成为这一机制中十分庞大的一个组成部分，无论在广度还是深度上，大大拓宽了教育与外部的联系，增强了教育的适应性”。[5]在此，这种社会参与也是对国家教育行政职能有限性的必要补充。如英国的在大学与政府间发挥“缓冲”作用的高等教育基金委员会（即原大学拨款委员会）的组成人员中增加了经济、商业和金融界的代表人数；在日本，80年代中期成立的临教审委员会的组成人员中，经济界代表占1/5；再如“法国1984年《高等教育法》规定，综合性大学校务委员会由30至60名委员组成。其中，教师——研究员的代表占40%-50%；校外知名人士占20%-30%；学生代表占20%-25%；行政、技术、工人和服务人员代表占10%-15%。”[6]
其次，教育行政职能内部的纵向分工方面，从经济学的角度讲，公共品按外溢范围的大小分为全国性公共品、准全国性公共品和地方性公共品三类，一般来说，全国性公共品由中央政府承担提供之责，地方性公共品则由地方政府负责，准全国性公共品相应地由中央和地方共同承担；从管理学的角度讲，任何管理主体都受管理跨度的限制，只能承担相应的管理职能。因而在教育行政职能的承担上，中央与地方之间的合理分工是教育行政职能有限性的内在要求和具体表现。虽从特征上看，各国中央与地方的教育行政职能分工与教育管理体制之间有一定的相适应性，即有中央集权制、地方分权制以及中央与地方合作制三种，但从改革趋势看，实行中央集权制的国家强调了职能和权力向地方和学校下放。如法国在1999年6月拟定的“现代化多年计划”中深入改革其庞大的中央集权行政系统，从而对中央教育部的基本职能给予重新规定，以改变原来无所不包式的管理；在地方分权制国家，如美国、英国和加拿大等国则是全国步调一致的走向，因此，中央政府的教育职能有所扩展和加强。英国“加强中央政府调控能力早在《1988年教育法案》中已明确显示出来，《1993年教育法案》可以说对此进行了强化。强化的主要表现是通过推出‘直接拨款学校’方案削弱地方教育当局的权限；加强课程管理的中央调控……”对不合格学校的认定和处理也在很大程度上加强了中央政府的调控能力，“可见，削弱地方教育当局权力的倾向已很明显，《法案》之中赋予中央政府的权力多达50多项，也使得集权化管理略见端倪”。[7]美国虽有“教育权力保留给州”的传统，但近些年联邦政府以法律和经费为后盾对全美教育的领导不断增强。日本自从1956年《地方教育行政组织及其运营法》颁布和实施后，中央政府的职能和权力有所增强，从而成为中央与地方合作的典型。
三、注重教育行政职能的法制化
在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力（利）划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价作出，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据（包括法定的内容和程序），职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《内阁法》、《教育法》中，还是在专门的《教育部组织法》、《文部省设置法》、《文部省组织令》、《地方教育行政组织及其运营法》、《国立学校设置法》和《私立学校设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律（包括基于法律的命令）。[8]
虽然西方发达国家由于政治制度、经济水平和教育发展程度的相似性使得它们在教育行政职能的某些方面（如重心转向提高教育质量）显出一定的共同趋势。但是，各国原有的文化背景、宗教传统的不同又影响着教育行政职能的另一些方面（如教育事务在中央与地方分工的变动情况），使之存在差异。这里探讨的结论既有从发达国家同现代化起步较晚国家的比较，亦有这些发达国家之间的相互比较。就我国而言，不仅处于现代化的过程中，经历着“转轨”的变革时期，同时特有的政治制度和文化传统又使我们不得不在世界性的改革互动中“实事求是”。在转变教育行政职能方面亦是如此，既要合理借鉴别国的做法，又要考虑到自己的特殊问题。