谁从增加的财政转移支付中受益——基于中国县级数据的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,县级论文,中国论文,转移支付论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：1002—8102(2012)04—0024—09
一、引言
图1 中国县市人均GDP与人均财政支出变动示意图
资料来源：作者根据相关资料计算整理而得。下同。
中国式财政分权框架造成了严重的区域间基本公共服务非均等，也促使中央政府逐年加大转移支付力度(林江等，2011)。图1表明中国县(市)间人均公共服务供给水平存在巨大差异，经济发展水平高的地区公共服务供给水平越高。不依靠上级政府进行财政转移支付，贫困地区可能受限于政府自有财政收入不足，而无法有效满足辖区居民的公共服务需求。为了促进基本公共服务的大致均等化供给，1996—2009年间，中央对地方的转移支付增长了近10倍，年均环比增长超过20％，上级政府的财政转移支付日益成为基层政府的主要收入来源。因此，评估省以下财政转移支付资金的分配效应，对于缓解贫困县(市)的财力困难以及推进基本公共服务大致均等化有积极的意义。本文关注的是：中国省以下的财政转移支付分配是否遵循了大致公平的原则，即贫困地区是否更多地从财政转移支付资金中受益?
既有研究多侧重于分析转移支付对均衡地区间财政收入以及财力缺口的平均效应(曹俊文等，2006；尹恒等，2007)，而在中国渐进式改革思路下，分析增量财政转移支付的边际受益状况可能具有更强的现实意义。本文在中国分权体制框架内，采用边际受益归宿法分析技术(Marginal Benefit Incidence，MBI)，较为系统地评估了2003—2007年中国省以下财政转移支付增量资金的边际受益分配状况。研究发现，中国省以下财政转移支付增量资金的边际受益分布存在较为显著的差异：一般性财力转移支付中，贫困县市从一般性转移支付补助中的边际受益最大，调整工资补助以及农村税费改革补助更为“亲富”；专项转移支付的边际受益分配与公平的分配目标间存在一定的偏失。以上结论在跨时区间内保持了高度的稳健。研究结论为调整省以下财政转移支付结构，完善分税制框架下的财政转移支付制度设计提供了新的政策思路。
二、文献综述
财政分权体制框架下，由于在经济发展水平、生产要素和地理环境等方面存在差异，财政分权将导致地区间在财政收入上的差距(Yin，2008)，进而影响地区间公共服务的供给水平，导致区域间基本公共服务非均等化。财政转移支付制度的基本功能是实现基本公共服务均等化，其主要目标是使发挥了同样税收努力、但财政收入低于一般水平的地方政府，在获得转移支付后，拥有大致相同提供全国平均水平公共服务的财政能力(Smart，2005；Smart，2007)。转移支付制度的内在公平性要求上级政府履行向贫困地区增加转移支付力度的责任(Bayoumi等，1995)。
在转型期的中国，上级政府在转移支付分配过程中存在保护既得利益的倾向(尹恒、朱虹，2011)，财政转移支付的均等化效应并不显著。相关研究主要集中在两个方面：一是测度转移支付对地区间财政收入以及财政支出的均等化效应。Tsui(2005)利用通熵指数和shorrocks指数对县级财力不均等的影响因素进行了分解；曾军平(2000)，曹俊文等(2006)等通过比较转移支付前后，人均财政收入和人均财政支出变异系数来衡量财政转移支付的均等化效果。他们研究发现财政转移支付没有有效起到均等化的作用。尹恒等(2007)运用收入来源不平等分解法，对中国政府间财力均等化效应进行了评估。研究发现专项转移支付和税收返还是造成中国县市间财力差异最重要的因素；同时，定位在缩小地区间财力差异的因素法转移支付项目也没有达到预期的效果。二是评估财政转移支付对地区间财力缺口的均衡效应。伏润民等(2008)通过因子分析和熵值法测度了中国公共事业发展成本的变异系数，为测算基层财力缺口提供了成本信息因素。尹恒等(2009)采用替代因素回归的分析方法，通过拟合的人均标准财力缺口，评估了中国省以下财政转移支付的均等化作用，研究发现调整工资补助与农村税费改革补助等项目具有较强的财力缺口均等化效应，但转移支付的整体均等性并不合意。
我们认为既有研究集中评估了转移支付的均等化效应，但大多是从平均效应的角度切入，对增量转移支付的边际受益分配关注不够，而边际受益分析更能甄别公共政策的真正受益归宿者。边际受益归宿分析(MBI)被广泛应用于测度公共支出归宿问题，即谁是增加公共支出的最终受益者，以及公共支出在多大程度上惠及了目标人群(Kruse等，2009；Ajwad和Wodon，2007，2000；Lanjouw等，1999)。边际受益归宿分析的技术特征是：一是边际受益归宿分析需要在目标辖区内进行群组划分，测度的是地方水平上公共服务的边际受益分配问题。二是边际受益归宿分析是一种通过与本辖区内其他群组比较，对社会福利分配的相对测度方式(Ajward和Wodon，2000)。虽然边际受益归宿分析方法在全国性政策评估时存在一定的局限，但在中国既有的财政分权框架下，由于省级政府在配置本辖区财政转移支付资金拥有较大的自由裁量权，在分税模式下利用边际受益归宿分析法，探讨省以下财政转移支付资金的分配状况仍有积极意义。
三、分析框架与实证技术
边际受益归宿分析(MBI)是专门针对单独抽样样本设计的一种受益归宿测算方式，能够克服截面数据或者时间跨度不长的面板数据样本的缺陷，利用样本间地理位置间的差异，测度新增资金的边际受益配比情况。①其基本思路是：对省辖区内的县市按照一定的标准进行群组划分，测度省级财政转移支付资金增加时，各个群组从新增财政转移支付资金中的边际受益率。如果省级财政转移支付的一般增加，导致某群组获得的财政转移支付以更大的比例递增(边际受益率大于1)，说明该群组的边际受益率较高；反之亦然。
群组划分是边际受益归宿分析的基础，反映了公共支出政策受益归宿的价值判断标尺。统计分析中我们发现地区公共服务水平与其经济发展水平显著正相关，因此本文按照县(市)经济水平划分群组，并认为财政转移支付如能更多地惠及贫困地区，财政转移支付的分配方式是公平有效的；反之，则认为财政转移支付的分配方式非公平有效。
依照本文的研究思路，我们采用人均GDP作为群组划分标准，人均GDP不仅能够反映辖区的综合经济实力，并能间接反映该地区财政收入状况。②根据样本容量，我们将每个省份的县市按照人均GDP划分为五组，分析步骤具体如下：首先我们将r[，i，q，j]定义为归入第i省第q组第j个县获得的财政转移支付补贴，第i省第q组的获得的财政转移支付补贴的平均值为：
式(9)即为第q个群组的财政转移支付的边际受益率。该式大于1，表明第q个群组从增加的财政转移支付中获益更多；反之，则表明第q个群组从增加的财政转移支付中获益更少。
本文采取联立方程组似不相关技术(Seemingly Unrelated Regression，SUR)对(10)式进行估计。我们采用该技术的理由是，每个群组所获得的财政转移支付资金与上级政府增加的财政转移支付资金相关，上级政府的财政转移支付资金同时又包含了其他群组所获得财政转移支付资金的信息，因此(10)式所包含的5个方程，其方程以及方程干扰项是相互关联的。似不相关回归通过将随机误差项的协方差矩阵行列式最小化，对系统内各方程的系数进行更有效的求解。
四、数据选取与经验结果
由于中国在2002年前后实施并推行了“所得税分享改革”、“省直管县”以及“农村税费改革”等一系列对转移支付制度产生较大影响的制度改革，为了保持政策效应分析的连续性，本文采用了2003—2007年中国县(市)一级财政转移支付的分项统计数据，数据来源于历年《全国地市县财政统计资料》。
需要说明两点：第一，省以下转移性支出包括税收返还与财政转移支付，后者又包括一般性财力转移支付和专项转移支付。税收返还是在分税制改革时，为保证县市的既得利益并争取地方政府的支持，调动各地增收节支而保留的平衡收入项目。省级财政对税收返还没有分配权，因此对税收返还进行边际受益分配分析意义不大。根据数据的可得性，并保证样本分析的连续性，我们选取了财政转移支付中的一般转移支付补助、调整工资转移补助、农村税费改革补助以及专项转移支付等项目进行边际受益分析。第二，北京、天津和上海的县市数目不足，无法达到群组划分的要求；此外，西藏自治区财政转移支付的数据质量较差，故对上述地区予以省略。我们要回答的问题是在财政分权的体制框架下，上级政府增加的财政转移支付资金是否有效地使得辖区内的贫困县市更加受益。
图2汇报了中国县级政府获得财政转移支付的年度变化趋势。可以看出，县级政府对上级政府转移支付的依赖程度很高，平均达到了60％以上，并且逐年上升。财政转移支付结构中，专项转移支付占到较大的比重，其占比不断提高，至2007年已经超过了30％。调整工资补助在财政转移支付中的比重也较高，平均达到14％左右，占比有逐渐下降的趋势。一般转移支付补助占比由2002年的6％上升到2007年的13％，支出比重不断加大。农村税费改革补助在财政转移支付中占比较小，平均为5％左右。
表1汇报了县一级地方政府获得财政转移支付资金的平均受益状况。我们发现对于任何一项财政转移支付项目，县(市)获得的转移资金与其经济水平呈负向关系。也就是说，贫穷地区相对富裕地区获得了更多的财政转移支付。其中，一般性转移支付补助的群组差距最大，2003年最穷组获得的转移支付资金比最富组高出1871万元，而2007年达到6825万元。农村税费改革补助的群组差距最小，最穷组比最富组分别只高出337万元、592万元和54万元。
虽然表1提供了财政转移支付资金的平均受益分布状况，但是由于平均受益分布同时涵盖了前期存量和当期增量的信息，并不能进一步反映省级财政转移支付资金增加时，增量财政转移支付资金边际受益分配的变动。进一步地，根据边际受益率之和的平均值为1的约束条件，采用联立方程组SUR估计方法，估计群组间财政转移支付资金的边际受益系数，模型结果见表2。④
系数
—系数
分别是对群组一至群组四线性方程的估计系数，
是根据非线性约束条件计算得出的系数值。所有的系数为正，并且都在1％的水平下保持显著；同时的系数检验Wald值显著不为0。以上结论说明省级财政转移支付增加时，各个群组获得的财政转移支付资金都会显著增加；另一方面说明利用该系数对财政转移支付资金的边际受益率进行测度是可靠的。
表3汇报了2007年中国省级财政转移支付资金在不同群组间的边际受益状况，通过比较群组间的边际受益系数发现：
1.一般转移支付补助的分配方式是有效的，贫困地区不仅获得平均量上更多的财政转移支付，并且是增量转移支付资金的最大受益者。省级财政转移支付资金增加一个单位，最贫困组的边际受益率最大(扩张系数为1.2679)；而最富裕的地区仅为0.8320，从新增财政转移支付的分配中受益最小，比最穷组减少了0.4395。其它分位组随着地区人均经济水平的提高，从一般转移支付补助中的边际受益率依次降低。
2.调整工资转移补助和农村税费改革补助的分配方式是非有效的，虽然贫困地区获得的平均资金较多，但并非增量财政转移支付的最大受益者。从表3中我们看到，对调整工资转移支付补助来说，经济实力越强的县市边际受益率越高；中位群组和最富群组的边际收益率比最穷组分别高出0.1218和0.4469。农村税费改革补助，中位县市的边际收益率最高，最穷组与最富组的边际收益率大致相当，分别为0.99和0.94。
3.专项转移支付大体符合“贫困地区受益更多”的原则，但与公平的分配目标仍存在一定的偏差。最贫困的县市从增加的专项转移支付资金中的边际受益最大，边际收益率系数达到了1.1541，比最富县市组的边际收益率高出了0.3103。但是40～60分位组和最富县市组，其边际受益率都高于前一个分位组，没有完全体现出倾向贫困地区的分配模式。
分析发现一般转移支付补助的边际分配具有明显的“亲穷”特征，而调整工资补助和农村税费改革补助则更为“亲富”。根据财政转移支付的制度规定，对于一般性转移支付补助，县级财政能够自由决定其用途；调整工资转移补助和农村税费改革补助资金则服务于特定的政策目标，实行专户管理，不得挪为他用。⑤在这种转移支付制度安排下，对于调整工资转移补助和农村税费改革补助而言，其主要目标是缓解因提高机关和事业单位人员工资、减免农村税费而带来的地方财政负担，从而使财政供养人口较多、经济较发达的政府处于优势地位，而忽视了基本公共服务均等化目标下，财政转移支付应该保障贫困地区提供大致均等化基本公共服务的财政收入的要求。
分析结论进一步佐证了尹恒等(2009)的研究结果，他们发现调整工资补助和农村税费改革补助具有较强的财力均等化效应。我们统计分析发现：平均来看，经济发达地区的人均自有财力缺口相对更大。⑥换句话说，调整工资补助和农村税费改革补助的“亲富”倾向所揭示的分配模式是：转移支付资金的边际分配更多流向了财力缺口较大、财政支出责任更高的经济发达地区，贫困地区实现财政支出责任的财政收入没有得到相应的保障。
结论同时显示专项转移支付的边际分配与公平目标也出现了一定的偏差。专项转移资金是上级政府为实现特定的宏观政策目标，委托下级政府提供特定公共事务的补偿资金。一方面由于专项转移支付分配制度不规范，富裕地区在上下级政府的财政博弈中具备更强的竞争力(江孝感等，1999)。另一方面，专项转移支付要求下级政府予以一定的配套资金投入，在很大程度上存在有利于富裕地区的“筛选效应”(Nava Ashraf等，2010)，专项转移支付的增量分配可能会偏离公平的分配目标。
从动态的角度观察中国省以下财政转移支付资金边际受益分配的变化趋势，并考虑数据的可及性和连续性，我们通过隔年抽样的方式评估了2003年和2005年中国省以下财政转移支付资金的边际分配，据此检验结论的稳健性。
2003年和2005年，中国省以下财政转移支付增量受益分布与2007年保持了高度的一致性和稳健性。一般转移支付补助中，最贫困县(市)是新增财政转移支付资金中最大的边际受益者，其边际受益率比最富组高出了4倍之多。而对于农村税费改革和调整工资转移补助，富裕县(市)从新增财政转移支付资金中受益更多。专项转移支付大体符合“贫困地区受益更多”的原则，但在部分群组间，与公平的分配目标仍出现了一定偏差。
五、结论及政策建议
现阶段中国的一个经济现象是，经济发达地区的居民比经济落后地区的居民享受了更好的公共服务。在渐进式改革的思路下，财政转移支付的增量分配应该更多惠及贫困地区，保障贫困地区提供大致均等化基本公共服务的财政收入。本文利用边际受益归宿分析方法，实证评估了2003—2007年中国县(市)一级财政转移支付的边际受益率。经验结果显示：一般转移支付补助更多惠及了贫困地区，贫困县(市)从增加的转移支付资金中受益最高；对调整工资补助和农村税费改革补助而言，富裕地区从财政转移支付中的边际受益更大；专项转移支付大体上符合“贫困地区更加受益”的分配目标，但在部分群组间的分配与公平目标存在一定偏差。研究结论反映了现行财政转移支付的制度缺陷：即倾向于优先保障经济发达地区的财政支出责任，而忽视保障贫困地区提供大致均等化基本公共服务的财政收入。
我们认为：基于一般转移支付补助更利于贫困地区的边际受益分配效应，上级政府可适当加大一般转移支付补助在一般性财力转移支付中的支出比重。完善调整工资补助与农村税费改革补助的分配机制，加大对贫困地区的边际资金供给力度。规范专项转移支付的制度设计，减少专项转移支付配置过程中的随意性。
本文曾先后在上海财经大学“2011中国经济学年会”、中南财经政法大学：“2011年全国财政学专业博士生学术论坛——‘十二五’时期我国财税政策选择”、东北财经大学2011年“第二届比较研究工作坊：比较视野下的公共财政问题”以及北京大学“2011中国公共财政论坛：中国税制改革与可持续发展”上汇报交流，作者感谢各位与会老师、同学的有益讨论及对本文提出的宝贵意见。
注释：
①在这里我们综合了Lanjouw和Ravallion(1999)，Ajwad和Wodon(2007)对边际受益率的技术改进方法。
②我们对选择样本的人均GDP指标和人均财政收入指标进行了回归，结果发现两变量之间存在高度显著的线性正相关性，模型拟合度达到了90％以上。
③我们以辽宁省的一般转移支付补助项目为例，其所辖县市为44个，每个群组之中包含的县市个数分别为9，9，9，9，8。按照前式计算得到的群组均值分别是4358.44万元、4772.38万元、5373.99万元、5923.80万元以及6402.82万元。近似平均数辅助法下得到的群组均值分别是4330.31万元、4756.09万元、5374.89万元、5940.4万元以及6285.03万元，其均值差异没有超过0.5％。
④由于篇幅限制，2005年和2003年的回归结果不在此列出。需要说明的是，所有估计的边际受益系数都十分显著，有需要的读者可以向作者索取。
⑤调整工资转移支付根据调资幅度和调资人员情况测算实施；农村税费改革转移支付补助是为保证农村税费改革的顺利进行，上级财政统筹考虑各地区提高农业税率增收因素和取消乡镇统筹、降低农业特产税税率等因素，通过转移支付对地方净减收部分给予适当补助。
⑥就全国水平而言，最富组和中位组的人均自有财力缺口比最穷组高出了108.1元和57.31元，并且这一现象在东、中、西部都十分显著。其中，自有财力缺口=(实际财政支出-实际财政收入)/辖区人口。
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