英国职工代表大会政治参与的方式、特点及启示_政治论文

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[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2009)05-0067-05

政治参与的制度化水平是检验国家政治现代化的标尺之一。一般而言,在实现了法治宪政的现代化国家,公民和社会团体的政治参与途径比较通畅,政治参与制度化水平较高。

关于“政治参与”一词,不同的学者有不同的界定。亨廷顿在其著作《难以抉择》中将政治参与定义为“平民试图影响政府决策的活动”。借用这一界定,本文主要研究英国职工大会力图影响本国议会和政府决策的活动。

一、英国职工大会政治参与的历史轨迹

英国是世界上最早成立工会的国家,英国职工大会也是世界上最古老的工会联合组织。18世纪60年代至19世纪末期,英国工人阶级意识到了共同利益的存在,在实践中以联合的方式自觉主动地维护和追求其共同利益,行业工会和职工工会应运而生。尽管工会在长期的劳资纠纷和斗争中逐步发展,但是这一时期工会的活动从未获得国家法律的认可,其传播影响的范围也很有限。工会的政治参与行为主要表现为争取法律地位,使其政治参与活动合法化;通过成立工会联合机构提高政治参与的绩效;通过建立议会委员会游说议员,打开通往政治系统的利益表达渠道。

1900-1945年是英国工党成立发展、工会力量壮大的时期。这一时期,英国职工大会下属工会和会员的数量大幅度提升。1899年,英国职工大会下属工会181个,共有会员120万;1919年下属工会266个,1920年会员人数达650余万;虽然几经波折,到1944年,其下属工会仍然达到190个,会员人数660余万。①

丰富的组织资源提升了英国职工大会的政治筹码,其政治影响力的扩大也吸引了更多会员。这一时期英国职工大会通过支持工党而更直接、更有效地进行了政治参与。1916年至1926年,英国职工大会和雇主协会第一次与政府形成密切关系,开始分享国家权力,扮演“中介人”、“治理组织”的角色。这一时期,其政治参与渠道多样化,并逐渐形成了一套完整的参与机制,包括有旗帜鲜明的政治代言人,与政府和雇主形成了关系密切的交流机构,建立了高层定期磋商、部门直接谈判、向公共机构派驻代表等机制。

1945-1979年,英国职工大会的影响力从经济领域扩张到政治领域,向政治系统输入能力强、输入量大,有时甚至发展到输入过量而导致政治参与失衡的状态。这一时期,它与政府的关系形成了法团主义的模式,工会和企业直接参与政府的政策制定,三方谈判机制的实力重心向工会一方倾斜;工会影响政府议程的能力大大提高,政府的政策如果得不到工会的配合就很难实施下去,工会甚至通过罢工迫使政府下台。在政治上,工会不再仅靠工党,当工党无法满足其要求时,工会便会将其抛弃。

1979-1997年是英国工会力量衰减的时期。其主要原因在于保守党领袖撒切尔夫人上台后对工会采取了二战后以来最强硬的立法限制。来自政府的种种限制使政府、企业和工会三方谈判机制渐渐失去原有效力,罢工的权力遭到限制,工会可号召的队伍萎缩,工会与政府高层的关系疏远、与工党分歧重重,几乎所有的政治参与途径都不再通畅。工会会员减少,政治参与的组织资源减少,力量基础弱化,对政治系统的影响力下降。这种情况促使工会重新考虑如何通过更温和、有效的途径关注劳动者的利益需求。1997年,英国工党在野18年后重返执政之位,揭开了英国职工大会政治参与新的一幕。

二、1997年以来英国职工大会的政治参与途径

自1868年成立以来,英国职工大会不断进行争取工人权益的斗争而发展壮大。作为一个重要的利益集团,它是英国政治过程中一支不可忽视的力量。尤其是自1997年工党上台执政以来,英国职工大会通过影响选举、游说、公共舆论和集体行动等途径进行政治参与,在政治过程中扮演了“监督咨询的社会伙伴”角色,发挥了专业领域的政策咨询作用。

(一)影响选举

政府创造什么样的政治参与体系,很大程度上影响到利益集团政治参与作用的发挥。在西方国家,利益集团总是希望施政方针偏向本集团的政党赢得大选;同时也希望与本集团利益相关的问题能够在大选中成为候选人和选民关注的议题。英国职工大会同样如此,他们竭力通过影响选举来输入其利益要求。其影响选举的做法主要是支持工党竞选和影响选举过程。

英国职工大会与工党关系渊源已久,虽然在历史上曾经有过分道扬镳的时候,但在经历了1979年保守党政府带给工会的冰封期之后,工会更渴望一个公平的环境和重建影响力的机会。20世纪90年代初,英国职工大会表示不会仅仅支持某一党派,但由于传统的联系和政策倾向的相似性,它在政党支持上明显地偏向工党。

英国职工大会与工党保持着密切的联系和顺畅的沟通机制,使它能够敦促工党在拟定施政纲领时充分考虑工会和劳动者的权益。英国职工大会的主要领导人每年都出席工党的年会,工党的主要领导人也被邀请参加英国职工大会的年会。在年会上,他们认真听取对方的政策建议,在演讲中表达各自的态度和要求。

在议会选举中,英国职工大会并不直接要求工会成员选择某一政党,而是鼓励工会成员支持那些关注工人利益的政党。因此,在实际行动中表现为引导选民关注工党,要求工党候选人重视工会的议题并表明立场和态度。

英国职工大会影响选举过程的具体做法包括发起集体行动、运用传播媒介进行舆论造势等。在1997年、2001年和2005年英国议会大选过程中,它把影响政党竞选纲领的焦点分别集中于劳工权利、公共服务和养老金等问题上。②

在1997年大选中,英国职工大会将劳工权利的议题引入选举辩论,发起了选举运动,提出“将十字架放在错误的地方,你就可以与劳工权利吻别”等口号。整个运动从当年2月持续到5月1日大选结束,耗费近100万英镑。运动伊始,英国职工大会的总书记就告知媒体这一运动有两重目的:第一是告诉所有选民,劳工权利这一重要议题取决于下届政府,希望选民注意候选人在这些议题上的立场并在投票时加以考虑;第二是告诉候选人及其政党,在政治领域中,劳工权利是受选民们关注的议题,一大部分支持保守党的选民都支持劳工权利。为此,英国职工大会制作了电影广告、大型宣传牌,并在报纸杂志上广泛宣传。电影广告播放了四个星期,观众超过220万,英国职工大会在电影院门厅摆放的近25万张免费明信片被取走;近1000个宣传牌放置了四个星期;在全国和地区的新闻报刊上刊登广告,各地电视和广播都进行了报道。另外,英国职工大会还制作了运动资料包、传单和海报,开通了24小时电话热线。宣传资料包括五个主题:小企业中的劳工权利,低收入、长时间工作和缺少休假权,父母假期,兼职劳动者的平等待遇权利。在三个月的时间里散发了85万份传单、7万份海报、2万个资料包,回应了1200个电话。拿到这些资料的有个人、组织、政治团体和工会会员。关于选举运动的所有信息都上传到英国职工大会网站并定期更新。另外,职工代表大会还开通了选举热线,为候选人提供劳动关系等议题的信息咨询。它所作的一项民意调查显示,这一运动使72%的选民希望政治家更多地谈论劳工权利;涉及就业问题时,这一百分比上升到75%。③可见,英国职工大会的政治参与活动成功地影响了议会大选过程。其政治参与行为是对政党政治的补充。

总之,在影响选举方面,英国职工大会通过将其关心的议题引入选举辩论等方式影响选举过程。尽管英国职工大会偏爱工党的施政纲领,支持工党候选人,但不再一味地支持工党,而是与所有党派广泛接触,从而影响它们的工会政策。

(二)游说

游说是指利益集团为实现其政策目标,与国会议员、行政官员及政府工作人员就利益集团的立场、信息和政策进行交流,向政治系统输入利益集团的要求或支持,促使议员在议会中提出有利于本集团目标的提案,敦促和监督政府政策的执行。游说是英国职工大会影响政府决策和立法议程的最直接和最重要的途径。主要方式包括与政府官员直接接触、设法参加相关议题会议、提供政治信息和咨询、组织社交活动等。

英国职工大会总书记和其他高级官员与政府保持了广泛的政治接触。譬如,与首相定期会晤,讨论议题,通过电话和信件的方式向政府部门表达要求。

组织各类会议、论坛、研讨小组等,就议题相关的领域发表政策建议,交流政治见解,参加政界社交活动,是英国职工大会的日常工作。他们常常组织各种招待会,创造工会高级官员与政府官员及各党派政治家交流的机会。譬如,每年举办夏日招待会,为工会常务委员会成员和资深会员提供接触各个党派政治家和两院议员的机会。英国职工大会总书记每年出席各主要党派会议,与各党派政治领袖就相关问题交换意见;英国职工大会有时还安排一些研讨会,向议员宣讲自己的政策纲领;定期与政府公共服务部门(如卫生、教育、就业以及养老金等)的负责人召开会议,讨论公共政策并提出政策建议;邀请内阁大臣在英国职工大会年会上演讲;建立内阁各部工作咨询组。1997年,职工大会在工会大楼为刚刚当选的议员举办了招待会,建立起新的政治关系网络。职工大会的政治参与活动得到工党政府的首肯。2003年,英国首相布莱尔与夫人在唐宁街10号为离任的职工大会总书记举行宴会,显示了首相对总工会的重视。

英国议会下院有一个议员团体叫做“工党议员中的工会团体”(Trade Union Group of Labour MPS),该团体主要关注工会问题。英国职工大会与它保持着密切往来,并为这一团体的通讯季刊撰稿。英国职工大会总书记还定期为英国议会的威斯敏斯特杂志撰稿。

英国职工大会在劳工问题和经济领域有着丰富的经验和研究成果,作为劳工问题研究的权威来源被英国所有政党认可。职工大会每年都对政府预算案提出详尽的建议,与财政大臣磋商讨论,使政府的最终年度预算报告体现了与工会等利益集团协商的结果。

2005年,英国职工大会建立了一个新的资料库,为议会特别委员会提供书面或口头材料,向议员和政府部门提供研究报告、民意调查结果、情况通讯和建议。

确定法定最低工资水平是英国工党竞选纲领的主要内容。职工大会每年都通过递交情况报告、议会游说、发起集体行动等渠道敦促政府履行承诺,不断提高最低工资水平。在职工大会的积极督促下,1997年英国工党竞选宣言的内容之一是制订法定的最低工资水平,提出最低工资不应根据僵化的公式厘定,而应按照当时的经济状况及独立的低薪委员会所提供的意见决定。在此思想指导下,低薪委员会于当年7月成立,负责向政府就最低工资制度的涵盖范围及最初的最低工资额提供意见。最初的低薪委员会由三名英国工业联合会代表、三名英国职工大会代表、两名学者和一名主席组成。在这一政策制定过程中,政府既是启动者,也是裁判者,工会则发挥了咨询监督的作用。

1998年,英国职工大会在低薪委员会中的代表向委员会提供了口头或书面证据,促使低薪委员会向政府提交的报告更有利于自己的目标。经过努力,自1999年至2006年,英国最低工资水平提高了48.6%。④由此可见,英国职工大会对政府的某些社会政策产生了决定性的影响,促使政府重视社会公平。

(三)影响公共舆论

影响公共舆论是英国职工大会政治参与的重要途径。在影响选举和游说中,职工大会往往辅之以舆论造势,形成舆论压力。如果政府的政策有利于本利益集团,就通过宣传和声援表示支持;如果政府的政策不利于本利益集团,则通过舆论压力向政治系统输入自己的要求。

英国职工大会在参与政府决策、影响政策进程时,常常利用媒体的力量。职工大会领导人主动与记者保持密切联系,召开记者招待会,发表谈话和演说,向新闻界发布消息、评论和新闻解说,为权威杂志撰稿,为全国性报刊及专业杂志撰稿,对政府和其他组织的公告作出及时反应。职工大会还在大众媒介刊登广告,宣传其立场和政策主张,呼吁公众和议会支持或反对某项立法建议,促使公众对某项公共政策产生意向,争取公众的理解和支持,从而对政府决策形成舆论压力。

随着英国职工大会社会政治活动的广泛展开,越来越多的新闻记者意识到英国职工大会是研究劳资关系及相关议题的成果和信息的重要来源。职工大会在工业领域、消费者权益、个人金融、健康、教育及妇女问题等方面的观点被广泛报道。媒体的广泛报道不仅扩大了英国职工大会的影响力,也对舆论产生了导向作用,对政府决策形成了影响。

1998年英国职工大会发布了一项关于主管和雇员收入差距不断扩大的报告,4个全国性电视新闻节目和3个地区性电视节目,2个全国性广播新闻节目和50多个地区性广播新闻节目,7家全国性报纸和40多家地区性报纸都播发了这一报告,在社会上产生了很大影响。在敦促反种族歧视立法的运动中,职工大会主动与地方通讯社和广播电台发展关系,借助媒体宣传该项集体行动,形成舆论压力。

英国职工大会定期举办对政府官员进行宣传、游说的培训班,使工会成员在宣传方面更富技巧,更有效果。职工大会每年还出版百余种书籍和刊物,包括年会报告、各种研究成果、各项活动或行动的资料汇编等。这些文献资料不仅增加了总工会的组织透明度,也为公众及时了解其政策提供了方便。

1997年以后,在一些集体行动中,英国职工大会开设了热线电话,提供公众咨询,为公众及时向他们反映问题和提出要求提供方便。职工大会综合公众的反映形成调查报告,向政府有关部门和委员会提出建议。例如,1998年职工大会专门开设了一条关于妇女和养老金问题的热线电话,五天之内接到十万多个反映意见的电话。根据热线电话反映的要求,职工大会向政府养老金教育工作组提交了报告,其建议得到了采纳。

充分利用网络是英国职工大会影响舆论的新手段之一。职工大会建立了自己的网站,通过网站发布消息,表明立场和态度,影响公共舆论。在1997年之后的集体行动中,职工大会利用网络覆盖面广、信息量大、方便快捷等特点,采取了发邮件、网上发布详细资料、建立专门网站等做法宣传自己的纲领和主张。

(四)集体行动

集体行动是指利益集团在维护其利益或达成其政策目标时,就某一项具体议题,发动集团成员和其他支持者采取集体行为,向政府输入要求。其目的在于引起大众媒体和社会公众的关注,吸引公众的支持和舆论的同情,形成浩大的社会声势,制造强大的压力,以敦促政府尽快将某一议题提上议事日程或改变政府的某项决策。

根据形成压力从低到高的次序,英国职工大会的集体行动分为组织大型会议、大规模舆论宣传活动、和平示威及抗议、政治罢工等。1997年以来,英国工会的罢工行动以经济性罢工为主,很少有政治罢工,而且主要由各行业和地区工会发起的,职工大会对待罢工的态度主要是声援并呼吁政府对罢工提出的要求给予重视和尽快采取措施。职工大会采取集体行动时大多选择温和方式,如举办和参加全国性论坛,加强与其他组织的联合行动,一部分集体行动主要是配合游说和影响公共舆论的参与途径。

英国职工大会集体行动涉及的议题领域和具体做法如表1所示。

三、1997年以来英国职工大会政治参与的特点

1997年以来,英国职工大会有效利用工党政府制定的相对公平的政治体系,扩大了政治参与,在社会政治生活中扮演的角色既有别于1945年至1979年“共识政治”时期的法团主义参与模式,又不同于1979年至1996年间多元中的一元角色。1997年至2007年间,英国职工大会在政治参与过程中主要扮演了“监督咨询的社会伙伴”角色,“监督”和“咨询”是其核心的角色特征。

“监督”这一角色特征使英国职工大会作为政党政治的补充推动了英国多元社会和民主政治的发展,优化了政策环境。一方面,作为代表劳工利益和关注社会公平的组织,职工大会通过影响选举、游说、影响公共舆论和集体行动等途径将民意传达给政府,为政府立法和决策提供了广泛的民意基础;由于职工大会对社会公平问题的关注,一些处于下层和边缘地带的社会群体的利益得以整合并输入政治系统。另一方面,职工大会利用政治参与机制对政府行为构成了监督和制约,形成了对政治系统的制衡。

英国职工大会在政治参与中提供的“咨询”弥补了政府能力的不足,促进了公共政策制定过程的透明化和民主化,提高了公共政策的适用性及合理性。政府对信息和资源的占有很难遍及社会的方方面面,所以在制定政策的过程中,政府需要广泛倾听民众意见,体现各方的利益要求,兼顾公共利益,从而获得广泛的支持和认同。英国职工大会在劳动关系及经济领域的研究成果以及为政府提供的咨询,扩大了政府政策制定的信息源和信息覆盖面,使议员和行政官员能够听到更多的不同声音,从而在立法和政策制定过程中对所获信息进行综合分析,作出更符合民众要求的决策。

四、启示

虽然我国与英国政治制度不同、国情不同,但是,扩大公民和社会团体的有序政治参与是我国政治现代化必不可少的内容之一。英国职工大会在政治参与过程中所发挥的“监督咨询的社会伙伴”作用给予我们以下启示:

第一,政府为社会团体提供良好的制度环境和交流机制,是形成国家与社会良性互动的关键。通畅的政治参与机制、开放的决策过程以及法律对公民及社会团体参与权的保护,都需要民主与法治的制度环境来提供和创造。如果将政治系统比作一个有输入和输出两端开口的袋子,那么适度松开输入一端的开口,对政府决策的合理性及政治系统的良性运转有着极为重要的积极意义。

第二,在社会阶层结构和劳动关系发生变化的新时期,完善工会组织机构、提高其自身行动力和效能是工会进行政治参与的前提。英国职工大会通过影响选举、游说、公共舆论和集体行动等途径进行政治参与,在政治过程中扮演了“监督咨询的社会伙伴”角色,不仅使工会更具有合法性和权威性,而且还有效地发挥了对政府的监督、制约和咨询作用。

第三,提高对广大劳动者利益的聚合能力,充分发挥工会在劳动者与政府之间的中介作用,及时向政府输入劳动者的要求和支持,调节和缓解社会矛盾。在市场经济条件下,不同行业和地区劳动者的利益差别导致各行各业工会的利益要求有所不同。如果不经整合,盲目向政治系统输入要求,就可能造成政治输入过量,给政府带来困扰。英国职工大会发挥了整合劳动阶层各方利益,调和各方分歧,聚合广大劳动者共同利益,有效地进行政治输入的作用,对政府决策发挥了积极的影响。这些经验值得我们研究。

第四,发挥工会专业领域的政策咨询作用。工会聚合劳动者利益的功能使其能够掌握劳动关系领域的第一手信息和资料,组织专家进行专项研究并提出可行性报告和建议,这在一定程度上能够弥补政府决策信息源的不足,促使政府及其职能部门形成更加切合实际的政策。

第五,拓宽政治参与渠道,充分调动所有可用资源,实现均衡性政治参与。英国职工大会政治参与的历史表明,利益集团或社会团体向政治系统输入量过多或过少都不利于政治系统的稳定,也不利于国家与社会良性关系的发展。所以,利益集团或社会团体适度地、均衡地向政治系统输入要求或支持不仅有利于在体制内解决矛盾和冲突,还能促进国家与社会的良性互动。

总之,在法律和制度范围内,扩大工会和社会团体的政治参与途径,发挥其对执政党和政府的监督、制约和咨询作用,是现代民主政治的基本要求之一。英国职工大会在这方面的经验值得我们思考和借鉴。

注释:

①参见英国职工大会网站http://www.tuc.org.uk。

②③TUC General Council Report 1997.

④TUC General Council Report 2006.

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