鹿传霖保川图藏举措考析，本文主要内容关键词为：举措论文,鹿传霖保川图藏论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K281.14 [文献标识码]A [文章编号]1000-0003(2012)05-0016-13
19世纪末，英、俄两国交相觊觎我国西藏，致使西藏上层贵族之间及其与英、俄的关系出现了错综复杂的局面。与此同时，在清王朝于同治年间赏赐给达赖的位于川西地区的瞻对(今四川新龙县)地方，由于商上所派藏官的横征暴敛，造成川康中部地区民变不断，道路梗阻，不仅直接妨碍了当地土司及其土民的日常生活，而且还影响了朝廷与西藏之间的交通。1895年担任四川总督的鹿传霖①，一面以武力平息当时的“藏瞻之争”，一面以封疆大吏的责任感，试图“保川图藏”，实现清王朝在川藏地区的有效控制。
鹿传霖及其保川图藏举措，尤其是他推行改土归流及失败的经过，在《清史稿·鹿传霖传》中有详细记载。[1]《续修四库全书总目提要》更是对鹿传霖保川的措施及其历史意义给予较高评价，甚至慨叹曰：“设当时能观厥成，则川康改行省，早实行于三十年前，而印藏条约不致如后来之丧失权利。”[2]本文认为，鹿传霖保川安藏的政治蓝图，虽受当时历史背景的局限最终以失败而告终，但其针对川康的战略位置，以长远的政治家眼光根据国家战略意图提出具体举措，对今天的边疆稳定和区域规划与治理仍具有一定的借鉴意义。故拟在前贤研究的基础上，就鹿传霖在川期间，为实现其战略目标所付诸的努力、遇到的困难、改土归流规划及其局部战略布局、政治蓝图最终未能成功的主客观原因等略作探讨。
一、鹿传霖主川前后的川藏局势
1888年，英国侵略军攻占我国西藏亚东等地，强迫清政府与之签订不平等的《藏印条约》，随后即在此不平等基础上进行勘界，此事对西藏地方与中央政府的关系产生了重要影响。而此时的清王朝内忧外患，在外交上频频受挫，面对多方势力对藏务的觊觎，当时的达赖喇嘛与商上政权无法完全依赖清廷，于是达赖喇嘛欲借助俄人的力量制约英国，而与达赖不睦的班禅却欲借亲英而制衡达赖，使清廷在处理西藏政务时往往多有掣肘。
鹿传霖任四川总督的时间尽管不长，但凭借其政治素养，通观当时各种势力围绕西藏的图谋，明确指出：“英、俄交窥西藏，藏番恃俄为援，梗英画界……而英忌俄者益急图藏”[3]，深感关系重大，“窃见西藏隐忧，关系甚大，既有所闻，不敢安与缄默。”[4]并在《密陈西藏情形可虑》折中，将当时涉藏诸势力及西藏形势做了清晰的分析[5]：
自英人窥伺藏地，早存吞并蚕食之心，势岌岌可危。而藏番素嫉英人，年来定议勘界藏番，以我为左袒英人，心怀不忿。俄人从而生心，暗勾藏番，许以有事救护，藏番遂恃俄为外援……
自驻藏大臣奎焕到后，因其行止不检，商上更为藐视……
久为藏所轻，竟至威令不行……
近则达赖喇嘛下山管理藏事，而又有三大寺为之蛊惑，且恃俄为外援，公然恣肆……
目下勘界之期日迫，英人催促愈急，而藏番坚持不从，不惟不派番官会勘，并不办夫马，而且禁止番民不准私行应雇，经奎焕再三开导，该商上置若罔闻。
从疏文看，鹿传霖已经发现了问题的严重性：一，驻藏大臣虽然仍保有旧日的地位，但在对英关系上显得乏术，故西藏地方政府在英国的干预下，对清廷的旨意已出现轻慢的态度，存在着削弱中央政府对西藏控制的隐患；二，清朝政府对外交涉的犹疑不决，使达赖无所依从，遂出现欲借俄国势力以制英的倾向，而俄国在西藏的影响力反过来使中央政府对西藏的控制受到抑制。
除了英俄势力的渗透，廓尔喀与西藏之间的矛盾也是迫在眉睫的问题。廓尔喀人曾于清乾隆年间两度入侵西藏，企图抢掠遍布各地的寺院中的财富。乾隆五十三年(1788年)，廓尔喀以税重、食盐掺土等为由，派兵2000余人入侵西藏，占领了聂拉木、宗喀、济咙等地。清廷派理藩院侍郎巴忠与西藏地方噶伦丹津班珠尔与之议和，以每年300个重32两的银元宝作为封赏，约使其撤回。然第二年廓尔喀又更以大规模入侵，大肆抢掠。当地藏兵在清朝大将福康安同参赞大臣海兰察所率清兵的支援下将之击退，并迫使廓尔喀向清朝五年朝贡一次，形成了相对稳定的从属关系。这种关系一直持续到1908年英国完全控制廓尔喀为止，廓尔喀也因此被称为中国最后一个藩属国。在大国势力夹缝之间求生存的小国往往会借助几大势力之间的博弈以捞取利益，故常具有两面性。廓尔喀亦复如此，一方面对藏起衅，给清廷制造祸端；另一方面，当英国殖民者小股部队入侵廓尔喀被廓尔喀人打败后，廓尔喀人又将缴获的英军军备上缴北京，向清廷邀功。甚至到民国初年，廓尔喀仍沿用清廷赐给的红顶双眼花翎，向中央政府表明其并非一面倒向英印，鼠首两端。
廓尔喀与西藏地方的关系亦较微妙。廓尔喀不仅与西藏地方因摩擦而生隙，而且常受英人左右以制约西藏。这一局面又会给俄人的介入提供机会，故为清廷所担忧。光绪二十二年(1896年)，军机处在给鹿传霖的电文中，即对廓尔喀一事向边臣要求应对之策：“近闻廓尔喀与西藏失和，意欲决战。廓悍而附英，藏愚而奉佛，势必不敌。廓若得志，全藏将不可问。著鹿传霖速即拣派熟悉藏务之员驰往，设法解散，勿令起事。藏既恃俄为援，则廓之动兵必系英所主使。该督留心边事，应如何措置之处，著筹议具奏。”[6]廓尔喀与西藏地方之间的失和，起因于边贸摩擦，而廓尔喀意欲从西藏获得更多财富，此企图早已昭然若揭。英人遂乘其所便，借势以求获取更多的贸易资源。这些直接影响到清廷与西藏地方的关系，西藏地方需要中央力量抵御廓兵的侵扰，而清廷欲不战而屈人之兵，在多方势力鱼龙混杂的状况下，妥善处理西藏地方事务难度极大，而问题的根本又在于清廷与西藏地方政府之间的统属关系稳定与否。
正值西藏政局需要中央政府花大气力妥善处理之时，沟通中原与西藏地方的川边地区却发生了“民变”，对中央政府之治藏极为不利。致变之根源，当与自康熙年间延续不断、至同治朝处理不当遗留下来的瞻对问题息息相关。
瞻对，在今四川省甘孜藏族自治州新龙县，藏名“呷绒”，东接道孚、炉霍，西临白玉，南连理塘，北达甘孜。雅砻江上游河段自西北向东南纵贯甘孜藏族地区，瞻对就在这一地区中部的雅砻河畔，川藏之间南、北两条大道交汇于此。鹿传霖在《奏统筹川藏全局增移镇道并瞻对等处改流疏》中言：“窃惟三瞻之地，南接里塘，为入藏通衢；北界德格土司，为茶商入藏北路，居众土司之中，形势险要。”[7]光绪二十九年(1903年)，四川总督锡良更是坦言：“惟缴外措处，全视三瞻，盖其人雄长于诸番之中，其地错处于川边之内，番情向背，随之转移，而我之沿革损益，莫不因之为轻重，以此计其得失。”[8]
康熙三十九年(1700年)，四川提督康希顺平定了打箭炉因营官杀死明正土司而引发的暴乱之后，相继在川西藏区设立土司，至雍正年有大小土司128员。土司每年向清廷交纳少许具有象征性意义的“夷赋银”，以表明臣属关系。后来土司之间兼并不断，至乾隆中期只存上、中、下瞻对三个土司，称为“三瞻对”。瞻民向以强悍而著称，以善战、劫掠为荣，他们不但抢劫过往商旅，甚至清军及其台站也成为他们劫掠的目标，而这种活动常常就是当地土司所为。为了保障通藏道路的畅通，清政府自乾隆十年(1745年)至道光二十九年(1849年)百余年间，先后四度用兵瞻对，都未能彻底解决乱局。至咸丰、同治年间，以中瞻对土司工布郎吉为首的反对清王朝和西藏地方政府的斗争，又使清政府在川藏地区的统治秩序陷入困境。于是，在同治二年(1863年)初，清廷决定用兵川、藏，会剿瞻对。会剿取得胜利，但是参与会剿的藏兵不愿退兵，清廷便行“以夷制夷”之策，将瞻对三处地方赏给达赖喇嘛。[9]从此，瞻对三土司辖地成为达赖喇嘛在川康地区中部的一块飞地。
瞻对地方的藏属关系，使得中央王朝、西藏地方政府、当地众土司之间的关系更加错综复杂。加之西藏地方政府派驻瞻对的番官贪婪苛暴，激起当地瞻民的怨愤，民变不断，致生接连不断的战祸。
二、鹿传霖保川图藏措施的提出与实施
成都经打箭炉通往西藏有南北二线，南线起打箭炉，经由巴、里两塘进藏，北线经孔撒、章谷、麻书、白利、德尔格忒境直入藏。瞻对是两线必经之地，地位重要。瞻地动荡，势必使两线常被梗阻，不仅妨碍与西藏联系的通畅，且不利于控制川边局势。因此，中央王朝务须对西藏地方进行切实而有效的社会控制，保证中原与西藏的川边地区不能掣肘。是故，图藏必先固川，而固川的首要问题在于瞻对地区的稳定。
(一)筹瞻固川
鹿传霖将瞻对比作四川之门户[10]，从战略意义上讲毫不为过。瞻对地处雅砻江上游，辖地广袤，南北界接入藏道路，辖区内沟谷纵横，易守难攻，素有“康藏脐带”之称，得之则边防无忧。然而“三瞻对”的藏属，改变了行政区划的政治属性及其长期形成的地方社会归属认同，特别是藏官在当地的苛虐暴政，引发了川边一系列社会动乱。由于藏官“历年恃其地广人强，蚕食土司部落……以致附近土司，畏其势力，亦阴附之……而土司等遇有争袭寻衅之事，往往附势滋闹。”[11]由于土司“畏其势力”，藏官越发地有恃无恐而侵夺土司。而地方土司“以附从瞻对，挟制滋事……免致勾结瞻对为患”[12]者，致使一些土司饱受藏官的压迫。因此，将瞻对地方重归清廷治下，一可打消内属土司借此滋事的念头，又可使土司免于相互争斗劫掠，进而稳定地方，巩固川防，保证入藏道路的畅通。尤有进者，此举可给达赖喇嘛以震慑。当时置身复杂国际环境的达赖喇嘛，又常常对清廷“置若罔闻”、“公然恣肆”，[13]而毕竟“达赖外甚狡抗，而中情实怯。”[14]职是之故，鹿传霖对瞻对的处置，势必对达赖势力也有所制约。
将瞻对地方由藏属改为川属可以说是鹿传霖实现保川安藏的首要条件，但如何处置，并非易事，必须做好充分准备，既出师有名，又需得到清廷与地方势力的支持。
首先是罗列收瞻理由。在地方政治形势上，由于“近年各土司弱肉强食，不无蛮触相争之事，然必其有罪可讨，有隙可乘。”[15]如光绪十八年(1892年)，“打箭炉所属之霍尔章谷土司汪青瞻登……病故无子……其女即将其印信号纸案卷携回朱窝收藏。经打箭炉文武屡次催交守提，朱窝土司不特不肯交出，且敢声称往投瞻对番官理论……本年(1896年)二月朱窝土司又复调集土兵，并称勾结瞻番添兵相助，将攻打章谷土司地方……而土司原系内属，乃敢附从瞻对，挟制滋事。”[16]光绪二十年(1894年)六月，“瞻对番官藉清查明正所属瓦述三村为名，派令头目统帅番土各官，屡次越境滋事，扰明正部落，焚杀抢掳，以致瓦述夷民逃窜无踪。”[17]光绪二十一年(1895年)，“瞻番头目，现有领兵在明正所属坞道等处地方盘踞……大肆蹂躏，明正亦即调兵抵御，互有杀伤……经查办委员派委汛弁持谕往调，辄敢扰违不遵。”[18]凡此种种，都成为鹿传霖收瞻的理由。他说：“严责达赖庇纵抗延之罪，应即收回瞻地，谕以前有功则赏之，今有罪则夺之。”[19]
易言之，瞻对地方动乱，削弱了中央政府在当地的控制力。因此驱逐藏官，将瞻对收归川属是极为必要的。
在地理位置上，“瞻对距藏甚远，插入内属土司之中”，而且又夹在两条入藏道路中间，也就是说，一旦西藏政府在外来侵略力量干涉下出现变故，瞻对将成为西藏扼守清廷进军西藏的前沿阵地和藏军进攻清廷的前线。如果清廷失去瞻对，其后果将不仅仅如鹿传霖所言的“川省已无门户可守，危亡可立而待”这么简单，还会对清廷的对外交涉带来严重的后果；换言之，收回瞻对，不仅可巩固川西，保持入藏道路畅通无阻，且可进一步掌控西藏上层，缓解朝廷的边患之忧，便于有效维护中央对西藏地方的社会控制。
在经济上，瞻对地产黄金，收归中央则有利可图。达赖不肯放弃瞻对，与其对资源之诉求不无关系。收瞻成为当务之急，也是中央政府经略川藏所必须清除的障碍。
其次，需为收瞻做好各种准备。作为深谙当时国内外政治局势的封疆大吏，鹿传霖向朝廷奏明收瞻的可能性与重要性，同时鹿传霖也在寻求地方力量的支持，以扫除收瞻障碍。
先是对四川一省各种力量的协调。鹿传霖身为四川总督，在地方上用关防而不用印，职责以军政为主，督管两个省。而四川又较为特殊，与直隶一样，总督还兼巡抚，故四川总督统军政与民政于一身，有节制为一省最高指挥官提督的权力。清朝还有将军一职，按乾隆四十一年定制：“成都将军兼辖文武，除内地州县营汛不涉番情者毋庸干预外，其管内番地文武各员，亦并听将军统辖。”[20]成都将军还统一负责管理川边康、藏沿途驿站的建设及守护事务，负责出入川西和康巴藏区的军政、民政事宜。成都将军一般由满族亲信任职，以对边疆要员形成节制。到清朝末年，由于满族官僚的日益腐败，成都将军也多为庸碌之辈，他们既不愿意、也无能力管理川边藏区的地方事务，同时成都将军与四川总督之间出现诸多矛盾，相互攻讦，对于清政府管理川边藏区造成了诸多障碍。故而，将其民政职权逐渐归于四川总督。[21]尽管如此，对发生的问题，四川总督仍需在形式上与成都将军会衔上奏。因此，鹿传霖筹瞻过程中，在处理藏区问题时仍要与之商议。
除四川地方当局外，鹿传霖的筹瞻措施还与驻藏办事大臣和驻藏帮办大臣密切相关。驻藏办事大臣的主要职责是“安戢藏地、监督藏地。”[22]他们随时随地向中央报告西藏的最新动态。鹿传霖如果得到了这两位大臣的支持，清廷所获得的任何信息将是有利于收瞻的，那么鹿传霖的整个收瞻行动就可能获得成功；如若不能，两位大臣也会对鹿传霖的保川举措构成掣肘。
鹿传霖筹瞻之时，驻藏办事大臣奎焕已经在前任四川总督刘秉璋的参奏下被召回北京，新任驻藏办事大臣还没有擢拔出来。此时清廷派驻西藏的长官为驻藏帮办大臣讷钦。讷钦于1895年上任时途次四川，曾经和鹿传霖讨论过藏务，且对当时形势有基本一致的认识。然而讷钦“又属帮办，殊觉一筹莫展”，[23]能否决心助鹿筹瞻尚属未知。鹿传霖于是以“讷钦甫经到藏，人生地疏”[24]为由向中央表达了对藏务处理的疑虑，致使朝廷也认为“讷钦到任未久，一切操纵机宜”，[25]并“著鹿传霖驰函商酌，或拣派熟悉藏务公正明干之员随同讷钦办理”，[26]鹿传霖终于通过中央授权的形式，得到参与处理藏务的直接权力，为其安藏蓝图做了必要的准备。
另外，鹿传霖重参奎焕“行止不检，商上更为藐视……为藏所轻，竟至威令不行”，其目的是给还未选出的驻藏办事大臣树立一个榜样，警示新任驻藏办事大臣务必恪尽职守。很快，新任驻藏大臣文海②就经川赴藏，鹿传霖希望新任藏使文海能够“四月初由黔起行，俟其到川……于面商妥筹一切，即可驰赴藏任，相机妥办”，[27]为其收瞻做必要的准备。
最后是武力收瞻。对于瞻对事件，清廷一直认为“瞻对之事干涉达赖，恐制挚动藏中全局”，[28]因为不想得罪达赖，一味本着“由藏各派明干之员，调集两造，秉公查办，以杜争端”[29]的宗旨，期望和平处理瞻对问题。鹿传霖非常了解清廷的顾虑所在，于是，他一面禀告已经派“知府罗以礼俟藏中委员到境，同赴明瞻交界适中之地，调集两造，妥为开导，秉公处断”，[30]以示和平解决也是他所想；一面又说“如其情形狂悖……臣等亦知时艰饷绌，未敢轻启兵端，而边务匪轻，亦未敢因循玩误”。[31]让朝廷明晰地方情势，准许其“如再违抗，应如何妥办之处，著该督审度机宜”，[32]以此向朝廷传递要做武力平定瞻对地方之乱的心理准备。
嗣后，鹿传霖便开始筹划武力收瞻。“刻下乘严防回窜之便，添募得力营勇驰赴打箭炉驻扎，拣派明慎通达之大员前往，不动声色，相机妥办，不至激生事端。如瞻对再有内叛之事，即可乘机抚土民，收回该地……则瞻地应为我有，庶得布置筹防以固疆围……则不独川省之幸，实大局之幸也。”[33]由瞻对番官介入当地土司内部事务而引发的土司间矛盾不断升级，兼以兵威已不可避免。特别是鹿传霖接到罗以礼的最新报告“迨经……切实开导，仍敢玩不遵从，添兵抗拒”。[34]他将此事与达赖联系起来，继续向朝廷陈以利害，“[瞻对]上年与明正土司越界构兵，经臣与奎焕先后奏请，将驻瞻僧俗番官撤参，钦奉谕旨，当即恭录咨明藏中译行遵照，乃并不遵照撤换，助之哓哓置辩，以致瞻番益复不知敛迹，现敢带兵越界滋事，干预章谷土司案件，勒令书立投瞻字据。”[35]鹿传霖将前后发生的看似孤立的事件联系起来，使清廷认识到必用武力方能解决问题。清廷答复鹿传霖“添兵抗拒，藐法梗顽，形同叛逆，自应慑以兵威……倘仍执迷不悟，即厚集兵力，妥筹进剿。”[36]至此，鹿传霖获得动武授权，掌握了处理瞻对问题的主动，同时也使地方的支持更加稳固。
(二)改土归流
光绪二十二年(1896年)五月二十六日，知府罗以礼带兵至章谷办理章谷之案，本意震慑促和平解决，却遭瞻对、朱窝番兵偷袭，造成两名营勇死亡，八人受伤，瞻对之争由此拉开序幕。六月六日得到朝廷允许后，鹿传霖于六月八日命提督周万顺带防边四营前往剿灭。周万顺等于六月二十六日抵三瞻咽喉麦科，六月二十七日抵墨科，七月十一日正式与据守中瞻的番兵交战，九月二十六日将守寨藏官拿获。至此，“用兵仅三月有余，三瞻地面全行收复。”[37]
收复瞻对后，要维持稳定的地方管理并以此形成驰援西藏的基地，最可行的办法就是将瞻对地方划归川属，改设流官。改土归流是鹿传霖保川图藏蓝图之核心内容，但难度很大。难点在于“瞻对之事干涉达赖”。清廷为此而惴惴不安，不断向前方传递左右为难的不明朗态度，如一度命令暂停打箭炉的驻藏大臣“文海速驰赴前藏，会同讷钦察看情形，如瞻对收回是否输服，有无后患，详细驰奏，以凭办理。”[38]朝廷对此有所顾虑，担心武力收瞻会激怒达赖喇嘛，不仅会失去固川安藏的初衷，而且会致使西藏“外向”。③
朝廷还未等到文海到藏回奏的藏中情形，便又收到了达赖方面不想废弃瞻对的表白，达赖同时还委任新的藏官驻瞻对。图藏之策尚且发轫便陷入两难。朝廷因过分担心改土归流会增加商上的反感，从达赖手中收回瞻对会令其不满而与俄帝走得更近，由此而激化中央王朝与西藏地方政权之间的矛盾[39]，于是，朝廷急欲实现西藏的安全，以稳定达赖喇嘛与商上，最终还是选择了抛弃鹿传霖的策略。光绪二十二年(1896年)十月十三日，鹿氏得悉朝廷的基本态度：
保川固要，保藏尤要。筹善后设流官，此保川之计，非保藏之计也。叛则诛之，服则抚之。已给之地，不索还；已授之官，不更易。隐示达赖，以兵威而不使藉口生衅，此咻藏而并保川之计也。
清廷对瞻对设置流官划归川属的态度是消极的，同时也终止了鹿传霖对其他诸地改土归流的筹划。鹿传霖在光绪二十二年(1896年)十月二十二日申请“筹办川边设官各事，如章谷、朱窝、巴里两塘，皆川省自办之事，与达赖无涉，自可先行筹办，以免贻误事机。”[40]仅四天时间，京师即著令：“朱窝、章谷、巴、里塘布置，原与藏中无涉，然若因朱窝等先设流官，遽将瞻对一体改设，则前此简放番官之旨必须撤回，难保藏番不从此生衅。”[41]
朝廷内部意见不一，犹豫不决，特别是在始终没能看出任何达到“安藏”实际效果的情况下，很快终止了鹿传霖的改土归流步骤，告知鹿传霖还是要等达赖答应收钱宁事之后再定改流之事，并派雅州知府裕刚入藏探查。朝廷对达赖的态度始终是瞻前顾后的，助长了达赖在左右时局中的砝码，使自己在内政外交上都陷于被动，也使鹿传霖设计的长远区域控制目标最终化为乌有。
(三)移镇道以建立戍卫体系
在鹿传霖的固川图藏蓝图上，土司辖域改土归流之后，清军在川边地区的防戍体系也要做出相应的调整，以巩固有效的区域稳定。鹿氏在其上《复奏统筹川藏全局增移镇道并瞻对等处改流疏》中明析：
窃惟三瞻之地……今既收复其地，拟改设直隶同知一员，更名曰定瞻。直隶厅隶于建昌道，而移建昌道于打箭炉，勿庸添设道员，以归节省并，将打箭炉厅亦改为直隶厅，径归道辖。同城之阜和协请仍其旧。其章谷、朱窝两土司，则改土归流，仿金川五屯之制，设立屯官，作为差缺，并将麻书、孔撒、白利三土司分隶于两屯官兼辖而统隶于瞻对同知，并添设游击一员，与同知同城使汉土官民联为一气。[42]
鹿传霖的这一布局，无疑是以稳固地方区划管理为主旨的。首先，章谷、朱窝、麻书、孔撒、白利王土司所辖，均为道孚至德格大道上的重要交通据点，这条交通线与打箭炉-理塘-巴塘一线遥相呼应，中间以瞻对的戍防力量为核心，可南北沟通，形成有效的区域交通控制；其次，以这几个点形成的军事布防，与德格、打箭炉、巴塘三点形成稳定的战略结构，可实现对川康北部地区(即今甘孜州)的有效控御，是保川并进一步安藏的重要环节，在这个结构中，瞻对处于关键地理位置，战略地位重要，故最受鹿传霖所关注。
清朝的道，沿袭于明代，为布政、按察两司辖区中部分府州县的分理机构，清代的道又称分守道、分巡道，并多兼兵备衔，管辖府、州、县。《清史稿·职官志》列有道员一职，但在《地理志》中却无道这一级区划，由此可知，道并非正式行政区。但作为派出机构，道发挥了行政区的作用，并有一定的辖区和治所，实际上成为高层政区与基层政区之间的一级准行政区。[43]鹿传霖奏章中提出将三瞻更名定瞻之后，设直隶厅，并取代原建昌道，实际上地位虽在道之下，却可凭借地理优势而行更高一级的管理职能，同时，直隶厅的级别设置高下适中，为朝廷与地方均无不当之感，不失为深谋远虑之举。
与定瞻直隶厅相呼应，将原来围绕瞻对地方的诸土司辖地设立屯官，统隶于瞻对同知，形成围点设圆的布局，即可实现对入藏南北两道的控制，又利于汉土官民的联动，这正是鹿传霖近可固川、远可图藏的战略目标所在。
(四)保障通商
商路的畅通，是维系西藏地方民生的重要途径，也是阻止达赖喇嘛滋生“外向”之心的有效手段。鹿传霖以其睿智对此有着清晰的把握，故在其奏折中每每谈到保障通商的重要性，并积极为朝廷出谋划策，以实现这一目标。
鹿传霖等《会奏请调棍噶札拉参呼图克图赴藏开喻番众疏》曰：
窃维西藏番性顽梗，见小利而昧远图，自印藏通商，靖西已开关，而番众怀疑莫释，动辄桀骜不遵。臣等先后抵川接晤，筹商以冀保全和局……如棍噶札拉参呼图克图者助，臣讷钦竭诚开喻，不惟语言相通，抑且声气相感其商上及番众人等，必能听从该呼图克呼之化导，尽泯猜嫌，不致再与英人牴牾，则通商和局庶可长久相安。[44]
“通商和局”，在鹿传霖看来是防止达赖及商上“不再与英人牴牾”的先决条件，遗憾的是，瞻对的藏属关系，无法实现对通商道路的保障与维系。
(五)请调藏族爱国活佛入藏通达番情
上文引述鹿传霖以为棍噶札拉参呼图克图在光绪九年(1883年)奉旨入藏熬茶的二年期间，使“番众极为悦服”，可担当入藏通达番情与“开喻番众”、“尽泯猜嫌”的效果。
棍噶札拉参呼图克图(1835-1895年)，又译棍噶札勒参，藏语意为“皆喜胜幢”，是晚清时期甘肃省著名转世喇嘛，出生于甘肃省巩昌府洮州厅卓尼杨氏土司辖地的相康村(今甘肃省甘南藏族自治州卓尼县刀告乡石康村)，“自幼披剃为僧，性多智慧”。同治元年(1862年)，他应新疆库尔喀拉乌苏乌讷恩素珠克图旧土尔扈特东部落右旗札萨克多罗毕锡埒尔图郡王盟长巴图的延请，“传习经典出关”[45]，备受尊崇，被新疆蒙古族人民尊呼之“日察罕格根”，藏族人民尊称他为“喇嘛噶饶”(一译“喇嘛尕若”)，均意为“白佛爷”或“白色上师”。在新疆、阿尔泰(由科布多参赞大臣管理，隶属乌里雅苏台将军节制)的20多年间，他在绥靖西北边陲、安插各族难民、抵御沙俄侵略等方面，均发挥了当地驻防将军、大臣难以起到的重要作用。[46]
棍噶札拉参呼图克图到藏协调，统一商上与朝廷的认识，无疑可起到驻藏大臣们所不可替代的作用。不巧的是，棍噶札拉参呼图克图正欲起程，不幸病殁，鹿氏为此深憾不已。
(六)通讯设施建设
“川藏相距绝远，驿递万难迅速，消息不灵。”[47]有鉴于此，鹿传霖在设计收瞻归川属的同时，已经开始了下一步的打算与安排，即为安藏做切实可行的工作，实现朝廷通过川边与西藏腹地之间交通与通讯的有效保障，这就是在保障入藏道路畅通的基础上，“赶修电线……接展入藏以速边报。”[48]因为“电线既通，边防就绪，声息灵通，达赖自必震慑天威，不敢仍前违抗，政令仍操纵之驻藏大臣，则……藏巩固。”[49]他不但有具体计划，经费的筹集也做了考虑：“拟请修电线，先由成都至打箭炉，再拟接展入藏，以速边报。川本有款十万，存盛宣怀处，可拨用。”[50]
鹿传霖之所以迫切地实施架设电线之事，也是因为当时情势下要求迅速有效解决廓尔喀与西藏地方事务所致。前文已述，当时廓藏之间失和，已引起英、俄两国介入并诱使西藏贵族对中央政府的离心，已为清廷洞悉，在光绪二十二年(1896年)三月九日北京给鹿传霖的电文中即言：“廓之附英，非自今始。廓藏近事，难保非英所嗾！”[51]故中央政府方面对藏务的处理常出现燃眉之急，迫使朝廷在川康多事的情况下，不得不选择海道前往廓藏边界。《光绪二十二年三月十七日寄京署电》文：
伏查海道，系由上海、香港经新加坡至印度、孟加纳，再乘轮车，一昼夜达印藏交界之独脊岭，至藏。自成都行，两月余可到。廓藏失和事甚紧迫，航海较速……[52]
可见，图藏的当务之急，首先是对时局全面的掌握和迅速地应对，其次是政令的迅速下达与实施。当时的入藏通道，走海道可比由成都出发早日到达，④而海道的弊端也是明显的：其一，政府官员赴藏本乃国内事务，“究系华境，并非奉使他国”；其二，海道需绕行他国，照函繁琐，耗费巨大。正因为此，当朝廷获悉廓藏可能避免战事后，立即为“免耗费”而叫停派往西藏的官员经由海上赴藏；其三，即使海道能快些，但仍需二月余，对于急务而言，所提之速并不能解决实质问题。基于此，鹿传霖果断提出架设电线一事，并在财匮饷乏的情况下，积极设法解决架线费用问题，以促成朝廷决断。
电线在当时是新兴事物，让当地以土司为首的藏民接受有相当的困难，“每护惜之以宝山，决不许人开采”。[53]面对土司们的抵触情绪，鹿传霖考虑先选择相对便宜的地方架设电线。
时入藏道路有两条，一条是经巴、里两塘进藏大路。该路沿线“原有粮员营弁管辑镇抚”，[54]且“各土司世守之地，非十分苛虐，土民怨愤，急思内附，断难无故更张，致令群相惊疑，辗转勾结，翻开衅端。”[55]另一条，经孔撒、章谷、麻书、白利、德尔格忒境直入藏北三十九族地方，这条路比前条道路相对适合，沿线地方经此次收瞻或将设汉官或直接管辖，对周围的小土司也有震慑作用，可作为突破口。
还有一个难点是德尔格忒土司。该土司为川西土司之中较大者，“南北五百余里，壤接西宁，东西约两千里，界连三十九族。”[56]如果选择北线架线，则要贯穿德尔格忒土司所辖全境，要顺利架线，最好的前提条件恐怕也是将这里改土归流，纳入中央政府的统一管理之下。
德尔格忒土司地方之改流，按鹿传霖的构想，应从旧账着手，“近年各土司弱肉强食，不无蛮触相争之事，然必其有罪可讨，有隙可乘，然后慑以兵威。”[57]鹿传霖很快找到了对德尔格忒土司进行改造的机会。“此年(1896年)瞻酋霸其土妇，废其土司，全境依附于藏。”[58]鹿传霖认为可以利用“大军克复三瞻，其土司具呈控诉，其头人正怀疑惧”[59]的机会，“宜及时设法牢笼其头人，复其土司之位，使之畏威怀德，乐为我用”，[60]然后“设屯官一员、都司一员以镇抚之，并隶于瞻对。”[61]
诚如鹿传霖最初设想的那样，德尔格忒土司迭次遣人去瞻对弹压委员张继处陈冤苦，而且所部头目人等也纷纷来请兵办理，张继将此等情形转告了鹿传霖，鹿传霖令张继带兵前往解决德尔格忒之事。事情似乎正朝着鹿传霖所设想的方向发展。张继很快报告说，四月十一日抵土寨，将土妇及其少子一并拿获，老土司自揣年老体弱多病，且德尔格忒地方多年控制于其少子之手已投靠了异域，今日幸有大兵前来救他于水火，因此情愿献地请改流。[62]鹿传霖将此报告朝廷后，获准对德格土司行地改土归流。
三、鹿传霖安藏举措的失败及其原因
鹿传霖此时获得中央政府对筹瞻工作的支持，但未必就一定能转化成有利局面。正因为鹿传霖获得了独立处理机宜的圣谕，在后来处理涉藏事务的过程中，有时与成都将军恭寿商议，有时就只在奏折中签一个将军的虚衔而独自处理了。这些为日后的筹瞻举措埋下不利的种子。
成都将军恭寿本就为一个饱食终日、无所用心的官员，对西藏地区形势一无所知，却妒贤嫉能，不愿别人有所作为。后因鹿传霖在德格改流一案中未与之商议，以鹿氏“何以事前关不商知，竟将奴才衔名列入折内，事后始行移知，从来无此办法……各路土司闻之，难免不颖虑生心，潜萌异志，利未必得而害恐滋甚。”[63]显示出其报复鹿传霖的居心。
正当德尔格忒地方改土归流筹划进行时，恭寿抓住机会，在《土司改土归流督臣并未商办径行列衔具实奏闻》折中状告鹿传霖，称“德格忒土司献地改土归流一案并未知照恭寿，竟将该将军衔名列入，与历来办法不符……该督不擦虚实，即饬委员张继率师往取其地，张继急于邀功，遂将该土司全家诱获……现闻张继在德格忒被围，边民之未必心服。”[64]这一纸奏报，将鹿传霖前报完全推翻。为了确定事实，朝廷向文海询问具体情况，文海对筹瞻之要务亦无积极反应，其所报大约如恭寿所奏：“鹿传霖饬令将该土司父子夫妇解往省审办，道路传闻，莫不骇异，以致各土司皆有不安之象。”[65]这些误报与消极态度，促使朝廷选择将川西事态压下去，急令鹿传霖将德尔格忒土司放回。恰逢其时，达赖喇嘛特使仔仲罗桑培到京控告鹿传霖推行改土归流。[66]这一系列变故最终让朝廷向达赖喇嘛屈服，并召传鹿传霖回京，将四川之事全权交给恭寿办理。至此鹿传霖保川安藏全部筹划一并戛然而止，川西又恢复到了往日“战国时代”。
鹿传霖所一手策划的保川安藏大计从筹谋到实施再到失败，历时甚短，个中原因可略作如下分析。
从客观上讲，第一，在朝廷方面，由于内外交困的大背景，在西藏问题上始终瞻前顾后，没有定策，因此失去了将川边建设成中原地区与西藏地区之间稳固的驰援地带之机会。事实证明，寄希望于满足达赖的私欲而实现西藏的安全，最终不但使国家陷于被动，也使朝廷威信大受影响；
第二，在地方上，深沟峻岭的自然环境异常艰苦，使这里生产生活水平不易提高，又介于中原朝廷与西藏地方之间，常视利益关系而因势左右摇摆，在唐代这里的部族就常被称作“两面羌”。面对这种既剽悍又生活艰辛的地方民众，以及土司制度与国家正式区划管理之间的矛盾，中央派员缺乏对地方土司在监督和管理上的力度，无法形成经略川边地区的有效制度与统一认识；
第三，当地土司由于藏属与川属的不同关系，矛盾错综复杂，加之朝廷势弱和一些官员缺乏政治谋略，鹿传霖所面对的不仅是治理川藏的实务，还有平衡朝廷与其他大臣之间的认识与关系，多重矛盾交织在一起，使鹿传霖与治边将士的努力难以维系；
第四，诸如架线通讯这样较为先进的手段和措施，要求由政府统一部署建设，但在川边土司各自为政的松散羁縻式管理下，加之藏属区域与之成犬牙交错之势，使之难以实现，更无从转换为政府加大对川藏管理效率的工具。
从主观上讲，一方面，朝廷对川藏问题自始便未能给出原则性方向，一味见机行事，反复不定，有些良机亦被错过；另一方面，前方官员或各自对边疆问题持不同观点，或各怀心思，所提供的奏报无法供朝廷做出一致性判断。所有这些，都是自上至下均没有统一的认识，因此朝廷的决策越发保守。
就鹿传霖自身而言，虽有谋远之虑，[67]但却忽略了两点。一是改革涉及面过大，上及中央、达赖，下至地方官员、土司，在这种复杂的关系中，他过高估计了武装收瞻对达赖、川西众土司的震慑作用和对中央的导向作用，对如何应对来自达赖、土司的反抗和中央的迟疑没有准备；二是为了实现他的战略，忽视了地方官员之间的官场流弊。他于川西改土归流，表现得果敢而强权，致使原本支持他的地方力量站在他的对立面。当时的成都将军恭寿本就无心参与川西军政事务，仅仅是因为鹿氏的才干与专断，恭寿便站到了他的对立面；文海本有和鹿传霖协商处理藏务的权力，鹿传霖通过中央授权的形式在处理藏务的问题上获得了主导性的地位，他撇开文海处理藏务的做法也导致其失去支持。
尽管鹿传霖的收瞻图藏计划无果而终，但其举措的远见性与必要性很快还是彰显出来。光绪三十二年(1906年)，赵尔丰被任命为川滇边务大臣，在巴塘、理塘实现改土归流；光绪三十四年(1908年)，赵尔丰在川边大规模改土归流，新设二道、四府、一州、二厅、二十五县，同时再请收瞻对为川属；1911年，赵尔丰饬驻瞻藏官巴登朗加交出瞻对户口粮册，5月28日，赵尔丰继续奏请将瞻对改为怀柔县，结束了历时48年的瞻对之争，也完成了川边的大规模改土归流。
注释：
①鹿传霖(1836-1910年)，字滋轩，又字芝轩、润万，号迂叟，直隶(今河北)定兴人，同治元年(1862年)进士，选翰林院庶吉士，初入清军胜保部，对抗捻军。历任广西兴安知县、桂林知府(1874年)，广东惠潮嘉道道员、福建按察使、四川布政使。光绪九年(1883年)晋升巡抚后，先后赴河南、陕西就任，特别在陕西任上，注重水利设施的维修和建设。光绪二十年(1894年)甲午战争爆发，清廷命鹿传霖兼摄西安将军。次年又升任四川总督，却因川西改土归流事去职。光绪二十四年(1898年)戊戌政变后由荣禄推荐任广东巡抚，次年调任江苏巡抚，兼署两江总督。光绪二十六年(1900年)，八国联军攻占北京，鹿传霖募兵三营赴山西随护慈禧、光绪帝到西安，被授两广总督，不久升军机大臣。光绪二十七年(1901年)回京后兼督办政务大臣。宣统嗣立，其与摄政醇亲王同受遗诏，加太子少保，晋太子太保，历任体仁阁、东阁大学士，兼经筵讲官、德宗实录总纂。宣统二年(1910年)病逝，赠太保，谥文端。
②文海，姓费莫氏，满洲镶红旗人。光绪二十二年诏加副都统衔擢为驻藏办事大臣。
③光绪二十二年(1896年)九月初五日京署在给鹿传霖的电文中，就此事表达了朝廷对鹿氏的不满：“该都督之意为藉此收回(瞻对)，使达赖慑伏。朝廷之意正恐达赖不能慑伏，转致激动，藏番驱以外向。此事消息，毫厘千里，该督亦当深思。”文载《筹瞻奏稿》卷上，第7页。
④“由川陆路入藏，台站节节险阻，更换夫马，非数月不能达，再由前藏至后藏赴廓尔喀，又须月余，计需半年之久。”文载吴丰培《清代藏事辑要续编》，第96页。