“十二五”时期中国财税若干问题研究——“十二五”时期的财政体制改革，本文主要内容关键词为：二五论文,时期论文,财税论文,体制改革论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●事权和支出责任划分的确定性，比具体的划分更为重要。
●地方政府较多地依靠自身收入会增强其自身的责任感。
●应取消税收返还，地方所减财力通过重构一般性转移支付和专项转移支付制度而加以统筹解决。
●一般性转移支付与专项转移支付的决策，应更加公开透明。
●应当稳步推进“省直管县”财政体制改革。
●实现地方债务融资的规范化，需要正式启动地方债。
一、“十一五”时期财政体制改革的基本状况
“十一五”时期的财政体制基本上维持了1994年财政体制改革以来的格局，只是在一些方面做了微调。
（一）中央和地方事权及支出的划分。
根据中央政府和地方政府事权的划分，中央财政主要负责国家安全、外交、中央国家机关的运转，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展等事务所需支出；地方财政主要负责本地区政权机关运转及本地区经济及事业发展所需支出。
按照事权的划分，相应地，中央政府支出包括国防费、武警经费、外交和援外支出，中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费、由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方政府的支出为地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制费、支农支出、城市维护和建设经费、地方文化、教育、卫生等各项事业费、价格补贴支出以及其他支出。
（二）中央和地方收入的划分。
分税制财政体制改革方案将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。
中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上缴的利润等。
地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业上缴利润，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税（已停征），城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船税，印花税（不包括证券交易印花税），烟叶税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税（尚未开征），土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央、地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易印花税、企业所得税、个人所得税。其中，增值税中央分享75％，地方分享25％；纳入共享范围的企业所得税和个人所得税① 中央分享60％，地方分享40％；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97％，地方（上海、深圳）分享3％。
1994年开始分设中央与地方两套税务机构，中央税、共享税及地方税的立法权集中在中央。税收实行分级管理，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。
（三）财政转移支付体系。
1994年开始形成的财政转移支付体系是由体制补助与体制上解、中央对地方的税收返还、中央对地方财政的专项补助以及中央与地方财政年终结算补助、其他补助等几种形式构成的。
实行分税制后，财政包干制下实行的体制补助、体制上解、专项补助、专项上解、结算补助及其他补助得到基本保留。同时，增加了中央对地方的税收返还。
税收返还是为了保证地方的既得利益，中央把在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。分税制后对原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项也作出了相应的规定。实行分税制以后，原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同类型执行：实行递增上解的地区，按规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方1993年承担的20％部分出口退税及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。
1994年的转移支付办法承认了既得利益，显得不够规范。1995年过渡期转移支付办法出台。这个办法是在不触动地方既得利益的条件下，由中央财政安排一部分资金，按照相对规范的办法，解决地方财政运行中的主要矛盾，并体现向民族地区倾斜的政策。它是按照影响财政支出的因素，核定各地的标准支出数额，并考虑财力水平与收入努力程度，计算各地的财力缺口，作为确定转移支付的依据。标准支出的核定，主要采用分类因素计算的方法，将财政支出分为人员经费、公用经费、专项支出和其他支出四个部分，根据不同类别财政支出的特点、影响因素和相关制度状况，分别采用不同的办法。凡是国家明确规定支出标准和开支范围的，一律按国家制度的有关规定核定各地的标准支出；对国家没有颁布支出标准的项目，运用多元回归方法，建立标准支出模型。为了既贯彻公正、规范的原则，同时又能将有限的财力首先用于解决最紧迫的问题，还针对民族地区的财力状况，建立了对民族地区的政策性转移支付。
1996年和1997年，“过渡期转移支付办法”进一步规范化。改进了客观性转移支付的计算办法，以“标准收入”替代“财力”因素。标准收入的测算方法尽可能向“经济税基×平均有效税率”的规范做法靠近。
1998年，在保持过渡期转移支付办法总体框架的情况下，标准化收支的测算面进一步扩大，并针对财政数据口径的变化，对部分项目的测算方法进行了改进。标准收支测算结构日趋合理（项怀诚，1999）。但必须指出的是，转移支付办法的改进所起的作用是有限的，因为它是在不放弃基本的“基数法”前提下进行的。
2002年开始，原来的过渡期转移支付概念不再沿用，而代之以一般性转移支付。
2009年，中央对地方的财政转移支付形式作了新的调整和归并。中央对地方的财政转移支付包括税收返还、一般性转移支付（由原财力性转移支付更名而来，原一般性转移支付更名为均衡性转移支付，作为一般性转移支付的一个种类）和专项转移支付。近年来，中央财政常将因制度调整的新增收入用于补助中西部地区和财政困难地区，促进了地区间公共服务的均等化。但是，转移支付的基本格局尚未发生重大改变。
二、困扰财政体制改革的重要问题
“十一五”时期的财政体制基本上保证了财政体制的正常运转，但这距离有效率的财政体制还有一定的差距。下面着重分析财政体制存在的几个重要问题，以期为改革方案的选择提供支持。
（一）事权与支出划分存在的问题。
根据现有制度规定，中央财政应负担的支出包括：国防、外交外事支出、武警部队、优抚安置、养老保险；中央和地方财政分担的支出包括：农业、基建、粮食、农业综合开发、交通、行政、公检法、教育、科学、文化、卫生医疗服务；地方财政负担的支出包括：失业保险、医疗保险、社会救济与社会福利。
实际上，地方承担了一部分中央应该承担的支出。一部分国防支出由地方承担，包括：民兵事业费、农村民兵和预备役人民训练误工补助、预备役团以下部队和现役部队县级人民武装部营房和训练设施建设费。一部分外交外事支出由地方承担，包括：地方支付的一般性外事活动经费；武警部队内卫部队支队以下机关部队的基建经费、边防部队的部分地区公安任务的支出、分级负担警卫部队的业务经费；应由中央财政承担的优抚安置的组织、管理支出由地方负担。应由中央全额负担的养老保险，实际上采取了中央和地方共同承担的方式，即中央补助90％，地方承担10％。而与此同时应由地方全额负担的支出，包括医疗保险、社会救济和社会福利均得到中央安排专款补助。
此外，对民族地区、西部地区、重大自然灾害地区所进行的对口支援，是一种具有中国特色的解决地区间财力差异问题，促进公共服务均等化的做法。一般说来，对口支援政策的制定者是中央政府，具体落实的责任方是地方政府。而且，对于地方来说，对口支援任务带有不确定性和不规范性。
已在制度中明确责任的中央支出和地方支出在现实中却是犬牙交错的。至于制度规定应由中央和地方共同分担的支出，如教育、文化、科学、卫生医疗服务等，更是出现了界限不清的问题。这容易引发责任推卸问题，影响公共服务的提供。
造成这种支出状况的原因包括：一是现有的法律法规对各级政府多数支出责任只是作了原则性的规定。这直接导致在具体界定支出责任时存在模糊地带。二是各级政府职能不清所致。中央承担地方的支出责任与地方承担中央的支出责任，反映了各级政府不同程度存在“越位”问题，也说明各级政府财政的硬预算约束能力不足。三是不同级别政府的影响力不同所致。现实中不乏上级政府出政策，下级政府埋单的现象。上级政府能够通过包括人事权在内的其他非财政权力对下级政府的行为产生影响。这必然导致相关的制度规定流于形式。四是事权划分的问题与“养机构养人办事”的行政管理方式也有着密切联系。
（二）收入划分存在的问题。
1994年的分税制改革以及随后至今的改革主要从如何提高中央财政收入的目的着手，将可以提供大量税收收入的税种主要划归中央或作为中央占大头的共享税，将具有收入分配职能但当时规模甚小的个人所得税划归地方，留下了一些需要进一步改进的地方。
1.税种的划分。下面仅以个人所得税和资源税为例进行说明。先看个人所得税。1994～2001年，个人所得税一直是地方税。2002年所得税收入分享改革之后，个人所得税作为地方的主要税种的格局也没有得到根本的改变。从短期来看，因个人所得税占税收总收入的比重不高，这种划分还不会带来太多的问题。随着中国经济的发展以及工资制度的改革，个人收入的不断提高，且个人之间的收入差距也在不断拉大，因而个人所得税的税基扩大得很快，税收收入也会不断提高。各国的发展经验表明，人均GDP越高的国家，税收收入中直接税的比重越大。随着经济的发展，个人所得税应当成为中国税收收入的主要来源之一。
从长期来看，从中央政府履行收入分配职能和宏观调控职能的角度来看，这种划分具有很大的不合理性，在未来新既得利益形成之后，再进行调整的难度将会进一步加大。
再看资源税。资源税作为中央地方共享税这一划分方向基本是正确的。考虑到资源在各地区分布不均衡的特点，资源税应由中央政府来征收；资源在开发过程中需要大量使用地方的公共设施，因而税收收入需要与地方共享。然而，在确定分享方式时，却是大部分资源税划为地方收入，只有海洋石油资源税属于中央收入。在资源税税负较轻的情况下，这对地区间收入差距不会有太大的影响。但是，资源税税负提高是大势所趋。再维持资源税主要是地方税的格局，必然会扩大地区间的收入差距。② 从某种意义上讲，按这种方式划分的资源税就不再是共享税，将会造成地区间收入的不平衡。
2.地方税收体系的建立与地方政府的税收管理权限。分税制往往要求各级政府都应有自己的主体税种。从分税制改革方案中可以看出，留给地方的税种虽然不少，但较为分散，缺乏主体税。从理论上看，财权与事权不一定要匹配，只要财力与事权相匹配即可，政府职责就能够得到很好的履行。但是，如果地方政府的收入主要来自中央政府的财政转移支付，那么这对地方政府来说容易形成依赖，地方政府对于当地人民的责任感就可能不够强。如果地方政府所支配的收入主要来自当地，那么当地人民就有充分的激励对它进行监督，对于提高地方政府的公共服务效率也是一件好事。
形成这种格局的原因之一是税种的划分，中央将提供财政收入的主要税种集中；原因之二是地方税系的构建存在着片面重视一些目前收入比重大的流转税主要税种上，忽视了地方税种的培育和建设，例如财产税等；原因之三是地方税收的管理权限较小。改革方案中规定了中央税、地方税和共享税的立法权集中在中央，地方税务机构负责征收地方税，然而对地方政府是否拥有一定的立法权（如全国性地方税以外的税种的立法权）却没有明确的规定。从国外的经验来看，不论是地方权限较大的美国，还是权限较小的日本，在中央政府掌握了主要的税收立法权的同时，为了调动地方政府的积极性，保持地方税收的相对稳定，都赋予了地方一定的税收立法权和管理权。
现行分税制财政体制主要规范了中央与省一级财政关系，而未建立起省级以下各级财政之间的规范化财政体制。现实中，省级以下财政体制的确定主要采取了“模仿”中央与省一级财政关系的基本做法，将主要收入来源的税收集中在较高级别的地方政府，这在客观上加剧了当前县以下财政的困难，使得县以下财政难以实现良性循环。
税收收入是财政收入的主要组成部分，因此收入划分主要是分税问题。但在社会主义市场经济条件下，大量国有经济、国有资源、国有土地存在的现实中，财政收入的划分范围超越了分税的范围。财权的划分除了分税之外，还涉及分利、分租、分费等一系列问题。
分税制财政体制中相对独立的地方政府应该拥有发债权。地方政府发债权的落实也是一个重要的问题。收入的划分上，由于地方发债权问题没有得到解决，地方财政作为独立财政的作用尚未凸显，在现实中还可能带来一些问题。例如，1998年，中央政府推行“积极的财政政策”，中央将所借的债务部分转借给地方；2009年，为了落实积极财政政策，中央代地方发债，客观上这有助于缓解解决地方财力问题，但它又可能带来地方对所转借债务推卸责任，即地方财政的预算软约束的后果。
此外，税收与税源问题也成为近年来突出的一个问题。特别是所得税分享改革和内外资企业所得税制统一之后，除了少数中央企业之外，多数企业不再按照行政隶属关系进行课税，而是在总部所在地缴纳企业所得税。这大大弱化了政府对企业的行政干预动力，但税收与税源背离问题也随之而来，引发了税收征管地与税收收入归属地的争论。
（三）财政转移支付制度存在的问题。
1994年分税制财政体制改革以来，政府间财政转移支付一直是地方财政支出的重要来源。地方财政本级收入占地方财政本级支出的比重1994年为57.24％，2008年为58.17％。③ 可见，中央补助地方支出在地方财政本级支出中具有重要地位。
目前，中央补助地方的形式主要有税收返还、体制补助（或体制上解）、财力性转移支付和专项转移支付。其中，一般性转移支付④ 包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付等。专项转移支付包括社会保障支出、农业支出、科技支出、教育支出、医疗卫生支出等（见表1）。
税收返还与体制补助（体制上解）与财力性转移支付和专项转移支付有着很大的不同，1994年分税制改革是通过尊重地方既得利益，以赢取东部发达地区对改革的支持而采取的折中措施，客观上具有解决纵向财政失衡的效果。财力性转移支付直接以实现地方政府公共服务均等化直接目标。专项转移支付则具有各自特定用途。
表2显示了1994～2008年中国财政转移支付的规模。从1994年到2008年，一般性转移支付从99亿元上升到8746亿元；专项转移支付则从361亿元上升到9962亿元。改革开放以后，中国各省级政府财政收支水平差距较大，例如，2007年，人均财政收入最高的上海财政收入水平（11 295.83元）是人均财政收入最低的西藏（712.96元）的15.84倍，是倒数第二低的甘肃（731.04元）的15.45倍。⑤ 结合人均财政支出，可以发现，如果没有转移支付，西藏、甘肃以及其他西部许多省区都很难保证政府的正常运作。显然，财政转移支付无论在纠正财政纵向失衡和横向失衡中都发挥了重大作用。
一般性转移支付规模的扩大，表明财政转移支付在促进地区公共服务均等化的作用的增强。一般性转移支付的问题主要表现在：第一，一般性转移支付的规模虽然一直在扩大，但总体上仍然偏小，难以在均等化公共服务上充分发挥作用。第二，一般性转移支付种类繁多，不利于不同种类的财力性转移支付之间的协调。虽然各种支出确定的依据不同，但其均等化公共服务水平的最终目标是一致的，应该在统一测算标准收入与标准支出的基础之上进行归并。第三，均衡性转移支付所依据的标准收入与标准支出的测算公式以及决策程序还不够公开透明，在一定程度上影响了均等化目标的实现。
专项转移支付是有特定用途的转移支付，但专项转移支付的决策程序、专项转移支付的使用方式、资金使用的监督等方面都需要进一步加强。
1994年分税制改革的目标是通过增量调整，扭转财力分布格局不利于中央政府的局面，增强转移支付的作用。这次改革是在很大程度上承认地方政府特别是东部发达地区既得利益的基础之上进行的。⑥ 税收返还与体制补助（体制上解）占中央补助地方支出的比重已从1994年的约80％，下降至2007年的约22％。税收返还与体制补助（体制上解）地位持续下降，但其绝对额仍然较大。2008年，中央对地方的税收返还仍高达4282.16亿元。税收返还与财政转移支付所应起到的均等化目标是相悖的，影响了财政均等化水平，直接导致各地人均财政支出仍存在相当大的差距。这也说明，中央对地方补助支出的结构还存在不合理性。
三、深化分税制财政体制改革的目标方案
（一）事权划分应重在事权的确定性。
事权划分应遵守的原则之一是：根据各级政府所提供的公共物品和公共服务的受益范围确定支出责任。全国性公共物品和公共服务受益遍及全国，由中央政府提供；地方性公共物品和公共服务受益范围仅局限于地方，则由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共物品和公共服务，由地方政府联合提供，或中央政府补助地方政府提供，或直接由中央政府提供。
事权划分的原则之二是：应根据公共服务提供效率的高低，确定不同级别政府的事权。同时，还要考虑历史文化传统因素。收入分配、经济稳定职责从理论上看，中央政府提供更有效率。但在收入分配职责的履行上，各国不同程度地借助了地方政府的力量，中国也不例外。考虑到历史文化传统因素，确定各级政府容易接受的支出责任分担机制。从养人养机构转向以提高公共服务效率为中心，购买公共服务更重要。
基于事权划分的原则，事权与支出责任的划分应重新加以调整。具体方案见表3。
本方案主要以公共服务的提供为中心，而尽可能减少根据现实中的行政隶属关系来确定支出责任。例如，武警部队与军事有关的支出应属于国防支出，由中央财政承担；而承担消防职责的支出应属于消防支出，由地方财政承担。
中央和地方共同负责的事权与支出，应主要根据公共服务提供效率的高低划分具体责任。例如，公共工程受益面遍及全国或者属于多个地区受益的，应由中央财政负责；仅限于某个地方的，则由地方财政负责。交通职责的划分应该是：国道、铁路、民航公共服务、重要航线等应属于中央财政的职责，其他属于地方。事权与支出的划分还考虑了传统因素。如教育职责的划分应该是：中央财政负责全国重点高校的支出和在全国具有示范意义的教育工程支出；地方财政负责中小学教育、学前教育和地方高校的支出。
事权划分方案确定之后，还必须有配套措施。否则，事权划分方案亦将流于形式。接下来需要做的几件事是：
第一，在明确政府与市场关系的基础之上，明确中央和地方的责任。特别需要考虑新增事权和支出责任的划分问题；公共服务均等化与主体功能区建设的责任落实问题；环境保护、低碳经济发展的落实问题。由于历史、文化、传统、经济、政治、军事等各方面因素的影响，各国政府与市场的界限不是完全相同的，而且就是这样的界限，也会随着时间的过去而发生变化；各国政府中央与地方事权的划分也不是完全相同的，但中央和地方财政关系运行良好的国家，政府间财政关系保持相对稳定，相对确定，相对规范。从理论上看，相对规范的政府间财政关系容易给各级政府，特别是地方政府相对确定性的预期，增强对地方政府的激励。
明确事权需要有力的法律依据。许多国家通过宪法和财政法律对事权的划分加以规定。一方面，较高的法律层次提高了事权划分的权威性，增强了制度的遵从性；另一方面，较为具体的事权划分具有可操作性。问题的关键在于明确责任。各国对各级政府支出责任的规定迥然不同。联邦制国家与单一制国家不同。即使是联邦制国家，也有中央相对集权的。即使是单一制国家，也有地方相对分权的。
事权的确定一直存在争议，各国做法也不尽相同。各级政府事权的确定是一个由何级政府承担最有效率的问题。其前提是政府职责（事权）的界定。界定事权的难度很大。政府与市场的界限是公共选择的结果。不仅不同国家所提供的公共物品可能不同，就是同一国家不同时期所提供的公共物品也可能不同。（杨志勇，2001）中国政府的一些职责是转型期国家所特有的，如支持市场体系形成与完善的任务等。国有经济活动范围甚至也无法加以清晰界定，还需要时间验证。中国市场经济形成的过程不同于西方市场经济国家，在一定程度上，市场经济是逆向成长起来的。中国的文化传统也会对中国式的市场经济产生不同的影响。
第二，通过预算法的修订或者制定政府间财政关系法，明确各级政府财政支出责任，并规定超越责任的相应处罚措施。
第三，改革行政管理体制，减少职责同构。同样的事权和支出责任，容易出现责任相互推卸的问题。应尽量减少职责同构问题。无法避免的共同分担的事权应明确规定各自的具体责任。应该结合国家法治化与民主化进程，通过相关的人事制度改革，减少人事因素对财政支出责任的负面影响。
第四，出台政策必须有对应的财政资金配套。中央和地方的事权不是不能变。中央不是不能要求地方做事。但在分税制财政体制框架内，中央出台政策必须有对应配套的财政资金。否则，地方“被迫”履行责任，只会增加地方政府的抵触心理，不利于地方积极性的发挥。
第五，规范省以下财政体制。除了中央与地方财政关系之外，还有省以下财政体制的建设问题。加快省以下财政体制改革进程，规范的省以下各级政府的事权和支出责任分配制度。
（二）收入划分应考虑不同级别财政的激励性。
1.收入划分。现代政府的主要收入来源是税收，因此收入划分最主要是分税问题。政府的收入来源还可能有国有资产收益、收费、公债等，因而划分收入权限也同样要涉及这些问题。现代市场经济国家，国有经济规模偏小，更重要的是，营利性国有资产收益微乎其微，因此，大部分市场经济国家在收益的划分上没有太多问题。中国尚处于经济转型期，还拥有大量营利性国有经济，这不可避免地要涉及国有企业利润分红问题。⑦
收费往往对应于公共部门所提供的服务，从理论上说，是哪一级政府提供的服务，就应该由哪一级政府收费，因此，收费的划分经常不构成划分收入的难点。
在实行财政联邦制的现代国家中，每一级财政都是相对独立的，因此，从理论上各级政府都应该有发行公债的权利。一般说来，中央政府的发债权是没有什么可以质疑的。争论的焦点往往在地方政府的发债权上，地方政府具备什么条件才可以发行公债上。
解决收入划分的问题，首先要看划分收入的目的何在。一般认为，收入用于满足支出的需要。但问题是，不同级别的政府是否都应该拥有足够的收入，以满足各自支出的需要。如果各级政府都能做到以本级直接筹集的收入满足支出的需要，那么各级政府之间实际上就变成了真正的相互独立了。因此，通常认为地方政府不应该拥有充分的财权，这样，中央政府可以对之进行调控，以维护一国的统一。这样，地方政府要么在收支相抵之后留有资金缺口，要么收大于支，但要上解部分本级筹集的收入给中央政府。
那么，地方政府财政资金缺口或者所上解的收入规模应该有多大？简单地说，规模不应该太大，财政收入应该满足财政支出的需要。规模太大容易导致地方政府缺少最基本的激励，影响地方政府组织收入的积极性。也就是说，无论如何地方收支应该大致相抵。这样，不同级别政府的收入应该根据其所承担的职责、所要实现的职能而定，基本做到财力与事权的相匹配。
但在实际中，一般都是从收入本身的特性以及政府的其他目标着手划分政府收入。就整体规模而言，通常这样划分的地方财政收入是不足以满足地方财政支出需要的。与此同时，中央政府收远大于支。这样，地方财政支出的不足部分很大程度上要依靠中央政府的转移支付得以解决。当然，如果地方收入与支出差距过大，也会影响到地方获得财政收入的积极性。由于现代政府的收入主要依靠税收，因此，许多国家都强调建立地方税系，以发挥地方在征税过程中的积极性。
2.税收划分的两种基本思路。分税有三种方式：分税种、分税收收入、分税率。分税种是将政府征收的各种税根据其归属权分为：中央税（国税）、地方税（地税）；中央税、地方税、中央与地方共享税。关于税种的归属权，各国实践差异性极大。除了关税是中央税、财产税是地方税是共同点之外，其他税种划分真是五花八门。从理论分析的角度看，分税所选择的依据不同，结果也有较大的差别（专栏1分析了税收划分的困难）。
专栏1合理分税的困难
要在中央和地方政府间进行合理的分税，是一件很难的事。这是因为，如果由地方政府对可以在地区间流动的商品和生产要素课税，所带来的税收效率和负担问题要比中央政府课税复杂得多。例如，地方政府就因为负担重税的个人会迁出本地区，而不能课征具有较强再分配性质的税收。与中央税收相比，地方税可能带来更多的资源配置扭曲。就作为一个整体的国家而言，资本供给几乎没有弹性。因此，中央政府对资本课税只会带来较少的效率损失；而如果由地方政府课税，资本可能被配置到边际产出较低的地方。即使对地方销售税而言，也可能带来同样的问题，税收差异可能使人们花大量时间和精力到外地购买本地可以买到的商品。
征税的规模经济效应表明如果由中央统一征税，可以节约征税成本。从理论上说，可以由中央统一征税，再通过总额转移支付的形式给地方。但是，这样做会加剧中央和地方政府间财政的不配套（fiscal mismatch），地方财政可能因支出与收入无关而处于软预算约束的状态，或将地方公共物品和服务提供的不足归咎于中央提供的收入不够之上。同时，地方支出的某些灵活变化在统一的制度下无法得到充分的体现，也会影响到地方人民对公共需求的满足，从而形成地方的“收入缺口”（revenue gap）。另外，过分依赖转移支付解决地方收入问题还可能导致中央通过转移支付将自己的意志强加给地方，影响地方政府的资源配置。
资料来源：Oates(1991).
分税有两种思路，一是根据税种本身属性在中央政府和地方政府之间划分税收；二是根据受益原则确定税权。
若根据税种本身的属性划分税权，大部分税收收入应由中央政府征收。⑧ 例如，塞利格曼三原则要求税权的划分应根据效率（efficiency）、适应（suitability）和恰当（adequacy）原则进行。效率原则即为哪级政府征税效率高，就由该级政府征税。适应原则以税基大小为划分标准，税基大的归中央，小的属地方。恰当原则以税收负担公平为划分标准，若为公平目标而设的税，归中央征收。另外，迪尤就税权的划分提出了效率和经济利益两个原则。前者与塞利格曼相同，后者则以增进经济利益为标准，税收的划分应以归属何级政府更为有利于经济发展，不减少经济收益为标准。⑨
就国际上现行税制与经济的关系而言，它虽有利于征税的顺利进行，不会对经济行为造成过多的扭曲。但依此方法征税，不能保证地方以地方税收入承担较大比重政府支出责任的需要，带来以上所提及的问题。而且，现行税制征收的收入可能不足以满足支出的需要，导致下一轮的增税，最终加重企业和个人的税收负担。
按受益原则划分税权，就是要求各级政府应根据支出的需要课征收入，而且，税收应与公共支出相对应。这种方法的不利之处是它可能增加税收征管成本，但其有利之处是它符合“谁受益，谁付款”的原则，从而可以增加对地方政府经济行为的监督，从根本上促进整个政府体系服务效率的提高，因此，它是建立现代社会民主财政制度的客观要求。
单凭税种自身特征确定其归属税种的归属是不好的，而应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑，即依据受益原则划分税权，保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。
政府间税收划分，时常伴随着政府间税基分享的问题。所谓税基分享，指的是两个或两个以上级别的政府在一个共同的税基上征收各自的税收。税基分享的方式主要有三种：对某一税基分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收；对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税税率上附加一定的比例或附加费的形式分享；只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。选择何种形式，取决于对效率和公平的权衡。
必须指出的是，财政收入划分不仅仅是要确定哪些税种提供的收入或哪些税收收入归中央，哪些归地方的问题，它更重要的是要确立一套约束机制，保证不同级别财政的相对独立性。因此，许多国家都赋予地方一定的税收立法权，保证地方收入的相对弹性。同时，地方还要有一定的发行公债的权力，当收不抵支时，作为相对独立的财政主体，可以通过发行公债弥补其赤字。当然，这些都需要相关法律作为保证。
给地方较多的税权，从实践上看也可能出现一些问题。例如，无效的税收制度（inefficient tax systems）可能因此产生。一般说来，有效率的税收要求对缺少弹性的商品征收重税，反之，则征收轻税。假设对整个国家来说，资本的供给固定，但资本跨辖区是高度流动的。每个辖区认识到如对资本征收大量的税，只会导致资本从本地流出，最终结果更加糟糕。理性的辖区只会对资本征收轻税，甚至提供补贴。这就是税收竞争的负效应。在现实中，我们看到许多地方为了吸引外资，许诺较多的税收优惠条件，就是税收竞争的一种表现。当然，税收竞争效应有正有负。影响到经济的正常运行的为负，反之，给政府压力，促进政府有效运作的是税收竞争的正效应。因此，在分税上，要考虑如何减少税收竞争的负效应。如果从一个国家的角度来看，效率要求对资本征收较高的税，因为，资本总体供给缺少弹性。
分税中还要注意征税的规模经济。各地独立征税可能无法利用征税中的规模经济。各地都要为税收征管投入资源，这可能是重复投入，而通过税务机构的联合，就可以节约征税成本。这在征税过程中是值得考虑的。
表4提供了一种分税方案。
本方案在尊重既有事实的基础之上，综合考虑了各税种的特性与公共服务的提供成本因素。与现行分税体制相比，本方案不再保留铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税归属中央的特殊规定，而将营业税全部划归地方税；本方案亦不再保留铁道运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业不参与所得税分享的规定，而将所有所得税收入列入共享范围；本方案还取消增值税、消费税、企业所得税、个人所得税基数返还规定。
外贸企业出口退税属于中央政府的责任，一是鼓励出口，二是国际商品税课征惯例的产物，应由中央政府统一承担。从理论上，只要尽可能地减少增值税的税收优惠（这也是增值税制进一步改革的要求），出口退税不太可能出现退多于征的状况。
中央和地方共享税：考虑到基数返还取消之后对地方财力的影响，应提高增值税的地方分享比例至30％～40％。消费税分享是因成品油税费改革所致，宜保留，分享方式是对成品油因改革而加征的消费税收入直接划归地方收入。证券交易印花税保留现在的分享格局，即中央97％，地方3％。考虑到取消收入基数保证之后，地方财力受到影响，虽新增了一些中央大型企业所得税作为收入分享，也应适当提高企业所得税和个人所得税收入地方分享的比例，企业所得税中央和地方五五分成，个人所得税中央和地方六四分成（个人所得税作为调节收入分配的税种，中央应多分）。
同时，为了调动地方的积极性，赋予地方政府一定的税收立法权是必要的，其中包括：地方可以根据一定的规定和程序开征一些地方新税种；对一些与地方提供公共服务有关的地方税种，应有权在一定的范围内进行税率的调整等，但地方政府的管理权限不能违反宪法及国家税法的规定。
目前尚未开征的物业税、环境保护税应属于地方税。物业税一半对应的是地方公共服务，体现的是人民享受公共服务所承担的成本。环境保护税是一种专门用途税，用于环境保护，而环保的职责应主要归属地方。
关于利润的划分，可暂保留按中央企业和地方企业按照隶属关系分红的做法。未来再结合国有经济改革的进程而加以进一步规范。未来还应探索国有土地和国有资源收益在不同级别政府之间的合理划分方案。
（三）取消税收返还，规范财政转移支付制度。
促进公共服务水平均等化是财政转移支付的长期目标。在各地财力差别较大的今天，政府应该通过财政转移支付保证各地居民享受最低标准的各种基本服务。这些服务主要由一般行政管理与法律服务，基础教育，基本医疗卫生和营养服务，饮用水、环境卫生与电力等。
1.取消税收返还。近年来，对于税收返还的指责不绝于耳。但是，无论如何，要正确看待税收返还在推动1994年分税制改革中的积极作用。如果不是因为采取了有效的税收返还措施，很难想像分税制改革能够进行下去。虽然税收返还导致资金大量流向发达地区，不利于均衡不同地区之间的财力差距，不利于公共服务水平均等化目标的实现，但是税收返还对于调动发达地区的积极性，发挥了较大作用。只是随着时间的推移，财政转移支付制度需要进一步规范化，税收返还和体制上解（体制补助）需要逐渐退出历史舞台了。虽然近年来税收返还在财政转移支付制度中的相对地位下降，但税收返还的绝对规模不小。“十二五”时期中国应取消税收返还，以更好地发挥分税制财政体制的功能。考虑到取消税收返还，必然会严重影响地方财力，因此需要对一般性转移支付和专项转移支付统筹进行重构。
2.构建纵向与横向相结合的财政转移支付模式。转移支付模式有纵向转移支付模式、横向转移支付模式和纵横交错转移支付模式。纵向转移支付模式下，所进行的转移支付发生在中央政府与地方政府之间。横向转移支付模式下，所进行的是地方政府之间的转移支付。⑩ 纵横交错转移支付模式兼有二者特征。目前中国所实行的正式转移支付制度属于纵向模式。
现实中，有许多东部经济发达地区对西部的有中国特色的对口支援项目。这些支援，事实上属于横向转移支付，需要通过建立正式的横向转移支付制度予以规范。
地方政府的对口支援，运用地方财力，履行的是公共服务均等化这一属于中央政府的职责。因此，事实上的横向转移支付需要与纵向转移支付制度统筹考虑。
虽然从理论上说，横向转移支付制度所要实现的目标，通过纵向转移支付同样可以实现，但是既成事实的横向转移支付，如果缺少规范，显然不利于相关财政资金使用效率的提高，也不利于纵向转移支付规模的确定。
建立正式的横向转移支付制度，是中国特色的对口支援制度可持续发展的需要，是对口支援规范化的需要，是对口支援效率提高的需要，也是规范各级政府行为的需要。
在纵向转移支付上，从基层政府是目前中国财力最为缺乏的现实出发，中央可以考虑越过省一级，直接安排面向县一级的转移支付，进一步提高转移支付的效率。在确定纵向转移支付数额时，应该充分考虑中央政府在地方的项目的数量和规模。这是因为，在地方的中央项目同样会给当地带来收益，增加当地的财力。中央政府在地方的项目对地方经济增长的影响仍需要进一步评估。
3.尽可能压缩转移支付的规模。中央政府在筹集财政收入上具有规模经济的优势。许多地方政府依靠本级收入不可能满足支出需要。中央财政转移支付在满足地方财政支出中可发挥重要作用。中央还可借此加强对地方政府的调控力度。但财政资金的转移过程难免会带来各种各样的成本，因此，理想的做法应该是尽可能压缩转移支付的规模。
影响转移支付规模因素有许多。当前所能进行的转移支付是针对预算内财力而言的。未来转移支付规模的确定还必须考虑到政府掌握的其他财力。转移支付规模的确定必须解决好一个问题：中国应该选择集权型的转移支付制度，还是分权型的转移支付制度？集权型转移支付制度有助于中央政府调控能力的增强，但不利于地方政府积极性的发挥。分权型转移支付制度正好相反。集权型制度下，转移支付规模较大。分权型制度下，转移支付规模较小。集权型，还是分权型，或者混合型制度类型的选择，可能存在某种程度的等价关系，关键的问题是要寻找到约束制度类型选择的因素。
4.重构一般性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付是通过测算标准收入与标准支出之间的缺口，再考虑财力因素而确定的。它天然地具有“负激励”(11) 的效应，但要促进公共服务的均等化，除此之外，别无选择。下一步应该做的是尽可能完善一般性转移支付制度，标准收入的测算融入更多的激励因素，考虑更多的财政努力因素，以尽可能减少其负激励效应。
专项转移支付因其政策目标明确，仍需保留。专项转移支付应尽可能使专项转移支付的决策公开透明，并在一定范围内引入竞争机制。专项转移支付政策目标实现的途径可能有多条。应创造条件让更多的地方政府参与此类专项转移支付资金的竞争，以尽可能降低政策目标实现的成本。
专项转移支付规定资金的用途，与此同时，往往也要求地方政府配套一定比例的资金。一般性转移支付对资金的使用没有过多的约束。(12) 无限制用途的资金比限制用途的同样数量的资金，给地方带来的灵活度更大。从财政支出的效率来看，一般性转移支付的效率至少不低于专项转移支付。如果地方政府能够合理配置这些资金，那么一般性转移支付方式更为可取。如果中央政府的目标是要提高全国性的某种公共服务水平，那么专项转移支付更为可取。地方政府是否受到有效约束，也影响到转移支付方式的选择。如果未能受到有效约束，地方政府就很容易地将资金配置到低效率项目，影响转移支付目标的实现。
从中国目前的现实来看，专项转移支付能够解决许多一般性转移支付所不能解决的问题，特别是一些基本公共服务水平（最低转移支付所对应的公共服务水平）提高问题，例如义务教育、卫生健康服务等。
财政转移支付的确定还应与主体功能区建设联系在一起，根据主体功能区的不同定位，确定其标准收支。限制开发地区和禁止开发地区的财力会因主体功能区建设而受到较大影响。与此同时，不同的主体功能区对公共服务的需求不同。限制开发地区和禁止开发地区为了恢复、保持原有生态环境，往往需要较多的环境保护支出资金。
当前中国专项转移支付内容庞杂，种类达几十种之多，项目设置交叉重复，资金使用零星分散，部分项目设计与地方实际需要脱节，需要对这些项目进行归类整理，采取公式化计算方法，进一步提高这些资金的管理水平，以充分发挥其他转移支付形式在基本公共服务水平提高中所不能起到的作用。(13)
另外，已有中央财政专项转移支付过多地要求地方财政有相应的配套资金，这直接导致未能拿出足够财力配套，但实际上更需要专项资金支持的地方不能拿到项目，只好采取虚报数字的做法，影响了专项转移支付目标的实现。因此，专项转移支付项目的确定有必要根据实际情况，适当放弃需要地方配套资金的要求。
以后，随着地方政府理财的约束力增强，可考虑减少专项转移支付的规模。这也就是说，理想的转移支付应该以一般性转移支付为主。
中国目前的税收返还和均衡性转移支付，都属于无条件转移支付范畴。未来所要做的是应该对这些不同的转移支付形式进行整合，形成统一的一般性转移支付，根据各地标准收支的差别，决定转移支付的数额。
5.构建规范化的财政转移支付制度。至今为止，中国政府间的转移支付的实施还缺少系统性，转移支付的调整多由中央的有关“通知”和“决定”规定。这不仅影响到地方合理的确定性预期的形成，而且影响到规范的政府间财政关系的形成。
已有的制度多从解决现实问题出发，忽略了一些长远问题的解决。例如，根据转移支付的一般原理，中国所实行的税收返还无论从哪一个方面来说，都是不合理的，但事实上，这种制度对于改革的推行起到了积极的促进作用。税收返还等尊重既得利益的做法虽然延缓了公共服务水平均等化目标实现的时间，但它对于整体公共服务水平的提高是大有益处的，特别是税收返还对发达地区有着积极的激励作用。与此同时，中央政府通过获取财政收入增量，财政实力也得到增强，从而更有可能支持财政困难地区的发展。也就是说，虽然表面上均等化目标未能迅速实现，差距甚至还有所拉大，但这种做法总比低水平的均等化要强。面对效率与均等的权衡取舍，中央政府在确定转移支付方法表现出新思维，努力通过增量改革换取存量带来的益处。
政府间转移支付制度框架的构建是在改革背景中进行的，所牵涉的问题的复杂性远远超过一般市场经济国家。政府间财政关系确定的基础——政府的经济活动范围尚未得到明确界定，要在这样的条件下，构建规范的转移支付制度框架显然需要更多的实践探索。1994年以来的改革和以前的财政体制改革一样，没有对省级以下财政体制作出明确规定。在实践中，这演变成各地多种不同形式的试验。例如，2004年广东省对县级财政按照确保既得利益、促进收入增长、实行建立先进、鞭策后进的原则，建立“确定基数，超增分成，挂钩奖罚，鼓励先进”的“三不减、三确定、三奖励”的财政激励机制，一定四年不变。通过调动县级政府发展县域经济的积极性和主动性，从机制上激励和促进县级财政努力开拓财源，达到经济增长、财政增收、后劲增强，实现全省经济加快发展、率先发展、协调发展的目的。(14) 这些建立激励型财政体制的探索，有可能为未来建立适应全国需要的规范化转移支付制度积累更多经验，促进适合中国经济发展需要的财政转移支付制度的形成。
当今，中国转移支付制度框架的构建首先要做的是通过政府间财政转移支付立法，确定转移支付制度的远景战略规划，使得各相关经济主体明了转移支付制度的调整趋势，明确整体改革的时间表，让地方政府形成事先的确定性预期。例如，可以规定转移支付数额的确定以五年为期，进行调整。(15) 这种明确的规定要远胜于那些临时性规定。
建立规范化涵盖省以下各级财政的转移支付制度，特别是强调制度形成过程的透明度，转移支付资金使用的有效监督，将会带来制度红利。
6.建立中央财政拨款专家委员会和政府间转移支付理事会。发达国家都是以公式化形式确定转移支付制度，以非人格化制度应对主观因素可能带来的负面影响。这其中还有一个由哪个机构来提出公式的问题。我们认为，参照澳大利亚模式，(16) 建立独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会，专门负责财政转移支付公式的确定和调整，将是提高财政转移支付效率的有效途径。该委员会应该由专职人员组成，其决策过程应置于公众的监督之下。设立这样的机构虽然会增加运作成本，但相对于一个国家如此庞大的资金盘子而言，应该是值得的。独立于政府各部门的该委员会模式，可以较好地保证该机构运作的独立性。
为了更好地增加中央财政转移支付的透明度，更好地发挥地方政府的积极性，更好地处理中央与地方财政之间的关系协调问题，中国有必要成立政府间转移支付理事会。理事会由中央政府官员（国务院常务副总理、财政部长、财政部副部长）、各省常务副省长（各直辖市常务副市长、各自治区常务副区长）或省级单位（副省级计划单列市）财政厅厅长（局长）组成，负责审议中央财政拨款专家委员会提出的转移支付方案，并送全国人大审批。
四、稳步推进“省直管县”财政体制改革
“郡县治，天下安。”财政部（2009）要求加速“省直管县”改革(17) 进程，力争在2012年底全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县的财政改革。县际竞争是中国经济奇迹出现的原因（张五常，2009）。财政的“省直管县”无疑会释放出县更多的活力，进一步推动县域经济的发展。浙江省(18) 等省份的做法在向全国推广之中，仍不可避免地会受到各地具体条件的约束。已有的一些研究成果，如钟晓敏等（2008）注意到浙江的一些特殊性问题；张占斌（2009）对全国各地财政的“省直管县”的各种实践情况进行了分析。本文拟就财政的“省直管县”目标的合理定位进行论述，探讨“省直管县”所需要的配套条件与改革的动力机制问题。本文认为，重构政府间财政关系，重建分税制财政体制亦需摆上议事日程。
（一）财政“省直管县”改革的合理定位。
1.“市管县”与“省直管县”。20世纪80年代，为了促进城乡一体化，各地逐步将作为省级政府派出机构的地区改为地级市，县直接归地级市管理，即实行“市管县”。
财政实力的强弱不同，被赋予中心城市职能的地级市财政实力不一，事实上形成了四种不同的市县关系。第一种是强市与强县的关系（SS）。强市有支持强县的财政实力，但在带动县域经济发展的同时，也可能限制了县域经济潜力进一步发挥。第二种是强市与弱县的关系（SW）。强市通常能对弱县经济发展起到带动作用。第三种是弱市与强县（WS）。弱市不具备带动县域经济发展的条件，反而可能出现“市卡县”、“市刮县”等问题。第四种是弱市与弱县（WW）。弱市无法带动弱县的发展，“市卡县”、“市刮县”等问题同样可能出现。
就县域经济发展与县级政府公共服务能力的提高而言，只有第二种市县关系（SW）对县来说是较为有利。第一种（SS）有利有弊。市对县的支持力度与县对市的财政贡献大小之间的对比，决定了县域经济与县级政府公共服务能力的状况。现实中，一些经济实力很强的县改为区之后，县对市的财政贡献增加，县域经济的发展潜力就遭到限制。第三种（WS）和第四种关系（WW）对县域经济和县级政府公共服务能力的提高都是不利的。
“省直管县”是对市管县的改变。无论是哪一种市县关系，只要在财政上实行“省直管县”，中央和省财政对县财政的拨款就不会被市财政所截留，(19) 更好地适应县级政府承担许多公共服务职责的现实。在一定程度上，财政的“省直管县”解决了县财政的“缺钱”问题。“省直管县”强化了县域经济发展的概念，将进一步强化县际竞争。(20) 而市管县下的县际竞争程度不高。
2.财政“省直管县”改革的合理定位。财政的“省直管县”，不是县财政的一切收支都要由省财政来管。“省直管县”是在分税制财政体制框架下进行的，地方各级财政的相对独立性不变。“省直管县”是对省以下财政管理体制的规范化。
财政的“省直管县”直接增强基层政府的公共服务能力，特别是缓解经济相对落后县的财力不足问题，但不能彻底解决基层政府的财力不足问题。县域经济也不可能因为财政实行“省直管县”马上就好起来。(21) “省直管县”宜定位为财政制度的矫正行为，旨在提高基层政府的公共服务能力，保证基层政府最低水平的公共服务的提供，促进基本公共服务的均等化。养老、医疗、义务教育等一系列公共服务也可以得到更强的财力支持。
“省直管县”改革是对省、市、县财政关系的重新调整。“省直管县”改革从总体上看减少市级财政的可支配财力，扩大了县级财政的自主权。在市县关系为WS、SS、WW的情况下，可支配财力相应减少可能影响市级财政的积极性。在市县关系为SW的情况下，“省直管县”减轻了市的压力，但县可能失去市的支持。(22) 在推行“省直管县”的过程中，必须注意到这种不同影响，以更好地因地制宜，选择较为适合的“省直管县”模式。
（二）推行财政“省直管县”的配套条件。
1.简单考察。财政“省直管县”的形成在很大程度上与历史因素有关。浙江省长期的“省直管县”有一些偶然因素，与当时地方领导人的认识有关，多次避开了财政的市管县模式。对于浙江省来说，“省管县”，准确地说是“省直管市县”，是适应当地经济发展需要的，这是财政“省直管县”成长的“土壤”。浙江省的省域面积相对较小，所管辖的县数量较少，民营经济和块状经济发展较快。这是浙江省财政“省直管县”顺利推行的特殊因素。（钟晓敏等，2008；何显明，2008）作为新建直辖市的重庆和新建省份的海南的行政区划面积小、县的数量少，与浙江相似，推行“省直管县”同样具有先天优势。北京、上海、天津作为直辖市，也是如此。一些地方“省直管县”的推行有些偶然性因素。例如，湖北省的仙桃市、天门市和潜江市的县域经济实力强劲，与它们本来就属于省直管有关。但如果追溯省直管的来历，则会发现三市本欲合并成为一个地级市，但未能成功。这样的“省直管县”，实有无心插柳的意味。后来一些省份推行“省直管县”，出发点是缓解县乡财政困难。
2.改革行政管理体制。财政非常重要，政府各项事务都与之相关，但它只是政府诸多事务的一项。政府的各种活动都会对之产生影响。财政的“省直管县”的成功，需要相应的行政管理体制改革。迄今，浙江省的财政“省直管县”已伴随着五次强县扩权。该省曾先后于1992年、1997年、2002年、2006年和2008年五次出台政策措施，进行强县扩权改革，力促县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力。
1992年，浙江省出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（县级市）部分经济管理权限的政策。1997年，浙江省又在萧山和余杭两个县级市进行扩权试点。试点得到热烈的回应。2000年，浙江省对一批经济发达、基础设施条件较好、要素集聚能力强，具有较好发展前景的县（市），赋予部分地级市的经济管理权限。2002年浙江省进行了第三次强县扩权改革。扩权县（市）的确定依据主要的是经济实力。17个经济强县（市）和杭州市萧山区、余杭区以及宁波市鄞州区被确定为放权县（市）。此次扩权几乎囊括省市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，浙江省以义乌为试点，启动第四轮“强县扩权”改革，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理权限外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。这次扩权和政府职能转变是联系在一起的，旨在调整和规范省、市、县三级政府的事权关系。(23) 2008年的第五次改革，按照全面扩大县级政府管理权限的要求，浙江省采取了两种扩权形式：一是继续深化义乌试点改革，在保留原有524项扩权事项的基础上，新增下放与经济社会管理密切相关的94项事项；二是其他县（市）同步扩权、分步到位，下放443项经济社会管理扩权事项。(24) 2009年8月1日，中国首部强县扩权省级规章《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》正式施行。这标志着浙江省强县扩权的进一步规范化。(25)
在行政管理体制上，浙江省走的是强县扩权之路。县获得相当部分地级市的权力，摆脱了财政“省直管县”单腿走路的约束。浙江省前几次的强县扩权扩的主要是审批权。这也反映了经济转型中政府与市场尚未清晰定位的事实。市场化改革应尽可能减少审批，减少政府对市场的无谓干预。(26) 因此，财政的“省直管县”所要求的行政管理体制改革，首先是政府与市场的合理定位，一些与市场发展相悖的权力必须从政府权力体系中消除。在此基础之上，省对市县同等对待，市县平级，才有可能减少市管县行政管理体制所带来的弊病，避免市级政府通过财政之外的其他手段，给县级政府施加压力，影响“省直管县”改革。(27) 市县平级改革也可以解决一些部门的垂直管理所带来的矛盾。
3.调整行政区划。(28) 从浙江省的经验来看，面积小和各县（市）之间的距离近是浙江省财政实行“省直管县”的独特的地理条件。全国多数省份面积比浙江大，但交通条件的改善可以改变距离的约束；面积的大小对管理要求的提高可以通过管理的信息化部分得以实现。因此，在信息技术与交通运输条件都已突飞猛进的今天，地理条件对全国多数地区实行财政的“省直管县”都不会构成障碍。
目前，浙江省仅有11个地级市（含杭州、宁波两个副省级城市）和58个县（包括县级市、自治县）。这非常有利于“省直管县”的推行。“省直管县”后，全国多数省财政除了管理数量较少的市之外，还要再管理数十个甚至一百多个的县财政。这无疑会急剧增加省财政的压力，增加省级财政的工作量，对省级财政管理能力也是一种考验。“省直管县”会对财政管理的信息化水平和财政制度的进一步规范化提出要求，也会提出人员增加和机构增设的要求。虽然信息化的推行可减少一定工作量，但从根本上看，需要对一些面积小、人口规模小的县进行合并，以减少工作量。
当然，县的合并工作需要考虑到多种因素，毕竟县是中国历史上最为稳定的区划单位。从管理的角度来看，一些经济实力较强的镇可以探讨升格为县，以适应这些强镇发展的需要。县的数量多，又难以压缩，也可能会推动省的增设。
中国幅员广阔，各地情况差异很大，除了少数民族地区外，其他地区也有必要留一些作为试点。(29) 浙江省块状经济和民营经济与县域经济有着密切的关系。但全国不是所有地方都是如此。中心城市带动好的地方，应该允许这些地区作为试点。只要这些地区的市管县，有利于公共服务能力的增强，就应允许这些地方继续维持体制。这样的地区的中心城市（主要是副省级城市和计划单列市）应拥有较为雄厚的经济实力。一旦条件具备，这些市可考虑升格为省。
“省直管县”还涉及行政区与经济区的矛盾问题。行政区与经济区不一致是常有的事。即使在某一段时间内，根据经济区设立行政区，但随着经济活动的变迁，人口流动、经济结构的变化又会导致二者的不一致。处理行政区与经济区的矛盾无法彻底消除矛盾，而是要尽可能减少矛盾，减少二者冲突对公共服务能力提供所带来的消极影响。如果政府权力涉及的范围广，管得多，行政区与经济区的矛盾就会很突出；反之，矛盾就小。这是行政区划调整时应该注意的。
（三）稳步推进“省直管县”财政体制改革。
1.改革动力。改革动力来自于受益者的推动。因此，改革的策略选择应是让更多人直接从中受益。“省直管县”财政体制改革从表面上看是政府内部管理方式的调整，但从实质上看，是回应型政府的行为表现，是公共服务型政府的表现。改革的持续进行，需要政府的转型。
改革30年以来，各种相对独立的利益主体形成。非公有制经济在中国经济中的分量与日俱增，公有制经济内部也发生了很大的变化。个人也逐渐实现了从附属于单位的个人到独立的个人（公民）的转变。个人对单位的附属性的下降，需要政府提供相应的公共服务。改善公共物品和公共服务的供给，增强公共服务能力，需要财政制度的相应变革。省以下财政体制的选择或者是市管县，或者是省管县，最终起决定作用的是何种制度更有利于增强公共服务能力。
改革以来，作为制度供给者的政府也发生了变化。提高政府运作效率，还需要借助政府内部的分权。中央和地方财政“分灶吃饭”就是在这样的背景下推出的，地方政府利益的相对独立性意识也随之增强。在财政体制上，地方政府能够分享的财权、财力与所承担的事权，在很大程度上是由上级政府决定的。财政制度设计得当，会增强对地方政府的激励。中央政府和高一级的地方政府都会想方设法设计实现双赢的财政制度。因此，当地方利益相对独立之后，地方政府就有动力推动财政体制改革。(30) 事权下放、财力上升的财政体制，在一定程度上导致县乡财政困难。(31)
省以下各级政府都有相对独立的利益。财政的“省直管县”意味着财力的下放，县级政府无疑会有改革的动力。但是，财政的“省直管县”改革是建立在市的财政权限被剥夺的前提之下的，因此，市级政府可能会以各种各样的形式对改革的顺利进行设置障碍。弱县的省直管，减轻了市级财政的负担，容易得到市级政府的支持。但强县的省直管，则会直接减少市财政的可支配财力，最容易遭致市级政府的抵触。因此，要推行“省直管县”，如何得到市级政府的支持，就成为改革成功的关键。
改革者知识结构的变化对于改革者而言是相当重要的。改革者的制度选择集随之发生变化。制度安排的选择受到社会科学知识存量的限制（林毅夫，2000）。财政体制改革方案的选择是改革者通过中国与发达国家的比较，立足国情之后得出的。改革过程中，国内外学者和改革实践者也在不断地总结财政体制改革的经验和教训，为财政体制改革提供了知识支持。(32) 改革以来，中国基本上没有对省以下财政体制作出统一的规定。各地进行了多种形式的体制探索。财政的“省直管县”在浙江省以及市管县在全国各地的实践，更是为财政的“省直管县”提供了经验和教训。
中国政府正在致力于公共服务型政府的建设。各种利益主体间的矛盾需要政府制度建设进行协调。财政体制改革已进入深化阶段。财政改革触动社会各方利益。财政体制改革是要在法治化和民主化的前提下实现政府与人民关系的规范化，实现财政决策的科学化与民主化。“省直管县”作为一种保障基层公共服务能力的财政体制，能够保证最为关系国计民生的公共服务的提供。
公共服务型政府要求官员绩效判断标准和晋升机制的变化。包括市级政府在内的各级政府不再以掌握可支配财力的多少作为政府绩效的重要判断标准，而是将财力与事权（责任）更多地对应起来，以人民是否满意公共服务作为官员绩效高低及晋升与否的重要判断标准。可支配财力多，只是说明责任的增多。只有当财政的“省直管县”有助于公共服务能力增强时，改革才能持续。
2.重构财政体制。1994年的分税制财政体制至今已运行了十五六年。分税制打破了过去的市场封锁，促进了各地间的财政竞争，提高了经济效率。分税制在此期间经过多次零敲碎打式的调整，但与市场经济正常运转要求的财政体制的要求相比，还有不小的差距。“省直管县”只是部分解决了不同层级政府财政的分工问题。除了行政管理体制改革和行政区划调整的配套之外，还需重构政府间财政关系，在1994年分税制财政管理体制的基础之上，重建财政体制，为省以下财政体制创造条件。
政府间财政关系应保持相对稳定性，应更好地发挥其激励效应。但这不等于财政体制不能变化。现实中的财政体制总是适应当时形势的选择。2002年所得税分享改革就属于制度整体未发生变化而进行局部调整的改革。一旦外部条件发生根本性的变化，财政体制就有进行较大改革的必要。结合金融危机背景来看财政的“省直管县”改革更有意义。经过金融危机的冲击，不仅1994年以来形成的中央财政收入稳定增长机制遭遇严峻的挑战，地方财政实力也受到严重的影响，客观上这造就了当前财政体制重新进行大规模调整的契机。
金融危机对地方政府的土地财政模式构成了挑战。市场经济国家的经验和现实都表明，地方财政收入主要来自于与土地、房地产有关的税收和收费，在很大程度上也是土地财政。（朱秋霞，2007）中国目前的土地财政收入（政府收入）除了来自与房地产有关的税收和收费之外，国有土地使用权转让金收入占了相当的份额。这种模式是不可持续的，从根本上说，深化地方财政体制改革的目标是转换现有的土地财政模式，而非土地财政本身。
五、进一步推动地方债务融资的规范化
地方债务融资问题亟待规范化，以防范未来所可能出现的债务风险。
（一）地方债务融资的现状评估。
地方债务融资问题不是“十一五”时期才有的。新积极财政政策的实施，在一定程度上扩大了地方债务规模。为落实积极财政政策地方政府的资金来源问题，2009年，财政部代地方发债2000亿元。地方债问题再次引起社会各界的重视。事实上，自从1994年分税制财政体制改革以来，赋予地方政府发债权的呼吁一直没有停止过。大量论著研究了地方债问题。有的研究了公共风险问题，如刘尚希（2004）；有的对国外地方债务管理模式进行了梳理，如李萍（2006）；还有的对中国地方政府债务管理进行了较为全面的探讨，如樊丽明、黄春蕾、李齐云等（2006）。
大部分研究成果注意到，分税制改革之后，各级政府财政相对独立，因此提出地方政府就应拥有发债权的政策建议。地方拥有发债权有利于地方政府因地制宜，提供当地所需要的公共物品与公共服务，增强地方政府的公共服务能力。但是，中央政府出于地方发债失控的担心，一直对地方发债制度的推行持保留态度，采取了较为谨慎的做法。地方债启动的步伐一直较慢。1998年实行积极财政政策时实行的是国债转贷政策，由中央政府举债之后转贷给地方。2008年新积极财政政策的实行使国债转贷迈出了新的步伐，但也只是定格于中央代地方发债。应该说，体制内的地方债规模不大。需要注意的是以各种形式规避预算法规定而存在的地方债务。特别值得注意的是，各地政府建立了种类繁多的融资平台，通过发行企业债券、发行中期票据、向银行贷款等方式进行融资，形成了规模庞大的债务。融资平台所产生的债务有可能形成政府的负担，需要加以引导，并采取积极有效的措施，对融资平台的运转状况进行监控。
（二）地方债：是堵，还是疏？
一般认为，中国的预算法是地方政府不能发债的“紧箍咒”，但事实上不是如此。《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”该条规定要求地方预算不列赤字，但对于地方政府能否发行地方政府债券，则留下口子，即“除法律和国务院另有规定外”。
在现实中，地方政府举债不是没有先例。1998年，为应对亚洲金融风暴，中国实行了积极的财政政策，采取了国债转贷给地方的做法。这种做法突破了地方政府发债的限制，保证了积极财政政策的成功实施。一些综合改革试验区，同样获得了发债的权限。例如，2008年9月10日武汉城市圈综改方案已获得批复，国务院给武汉城市圈的政策包括发行市政债、节能债、水专项债券等。
中央代地方政府发债是财政体制运行的必然结果。自1980年中央财政与地方财政实行“分灶吃饭”以来，地方政府财政就成为相对独立的财政。中国地方政府之间的财政竞争，促进了中国经济的增长，是中国经济奇迹形成的重要原因之一。（杨志勇、杨之刚，2008）但是，作为单一制国家，地方政府的财政权受到了较多的限制。地方税权有限，地方政府的支出在很大程度上也受到中央政府的约束。1994年分税制财政体制改革之后，中央与地方财政关系的规范化进一步加强，地方财政的相对独立性得到正式的承认。但在实际运作中，1994年财税改革的直接目标是提高“两个比重”（财政收入占国内生产总值（GDP）的比重与中央财政收入占全国财政总收入比重）。改革的直接目标已经实现，但是地方财权受限过多的问题尚未得到真正的解决。地方不仅缺少主体税种，而且在发债上仍旧有许多限制。许多地方政府财力严重不足。
为解决财力不足问题，近十年来，不少地方政府可支配财力转向严重依赖“土地财政”。地方政府不仅直接有来自国有土地使用权转让的收入，还有相关的税费收入。而且，越是经济发达地区，由于土地价格相对较高，地方政府对土地财政的依赖性越强。但是，随着次贷危机向全球的蔓延，以及国内经济自身发展存在的问题，中国楼市正遭遇严重挑战，作为国民经济重要支柱之一的房地产行业的生存与发展正处于一个十字路口。大量国有土地拍卖流拍，不仅土地转让收入减少，而且来自土地的税费也相应地下滑，“土地财政”岌岌可危。
从当前的经济和财政形势来看，地方政府发债有其必要性。2008年，中国出台新积极财政政策，启动4万亿元的刺激内需方案，中央政府要求调动地方政府的积极性。但如何落实，又如何进一步调动地方政府的积极性是一大难题。在地方政府的正常运转都受到影响的情况下，怎么保证地方政府有充分的财力来落实积极的财政政策？在不改变中央与地方事权的前提下，路径无非有二：一是调整中央与地方财力格局；二是让地方政府自寻财力来源。第一条路径要求将中央可支配财力更多地转移给地方，但是随着近几个月以来中央财政收入同比下降，这条路事实上已经被封堵上了。现在只剩下后一条路了！发债是解决地方政府财力来源的较好选择。
虽然名义上地方政府不能发债，但在实际运行中，地方政府债务以及政府性债务种类不少，规模也不小。(33) 从种类上看，既有国际金融组织贷款，又有外国政府贷款，还有大量以企业债形式存在的政府性债务。债务规模具有复杂性，要在短期内整理繁杂的地方债务信息，全面了解地方债务存量状况，难度较大。(34) 扩大内需政策的紧迫性要求在特殊时期，启动特殊程序，由中央政府代地方政府发债，通过较为谨慎的管理政策，解燃眉之急，减少地方政府发债所带来的负面影响。
当然，地方政府自身财力来源的扩大，从根本上说要靠经济增长，但从短期来看，这是不现实的。在地方政府发债之一系列配套条件尚未具备之前，折中的选择就是中央代地方政府发债。
地方债务融资的规范化需要与分税制财政体制的深化改革配合，需要进一步调整事权，在中央和地方之间合理配置财权和财力。
（三）增加地方政府债务信息的透明度。
地方政府举债和中央政府不同。中央政府可以借新债还旧债，地方政府的债务承受能力远不如中央政府。不同地方政府的财力状况不同，应增加地方政府债务信息的透明度，让市场易于对地方政府的信用状况作出判断。
现有地方政府债务情况透明度不高。预算法对地方政府发债作了限制，但地方政府为了绕过法律与国务院的约束，采取了种种规避的做法，如通过下属公司或者成立相关项目公司举债，承诺还款形成的各类债务，各类隐性债务和或有债务，再如事实上形成的公共支出欠款，等等。这些都影响到地方政府的偿债能力。因此，地方债正式启动之前，需要理清地方政府的债务状况，增加地方政府财政透明度，特别是债务信息的透明度，为全面允许地方政府发债创造基础条件。
地方政府发债权应在构建地方政府新融资体系的范围内统筹考虑。与其让地方政府将各种各样的债务以不同形式，分散在不同部门、不同机构、不同项目，还不如让地方政府债务公开集中，以有利于对地方政府债务规模的有效控制。这就需要进行相应的制度安排，增强地方政府债务管理的动力，引导各种政府性债务的“显性化”，实现这些债务向政府债务的转变。
中国作为社会主义市场经济国家，土地和矿产资源均属国家所有，国有经济规模也远大于其他市场经济国家。这迥然不同于西方国家的一些地方政府为了应对财政危机，只能靠出租办公室、出售直升机和巡逻车等做法。大量的国有资源和国有经济，决定了中国地方政府有着不同于一般市场经济国家的应债条件与能力。只有全面地掌握政府资产和负债情况，才能对地方政府的应债能力作出准确的评估。这就要求发债的地方政府都应该编制相应的资产负债表，以利于市场对地方政府的信用等级作出准确的评价。
（四）明确地方债的用途。
地方政府发债权应明确资金流向。通过发债所形成的资金应限定特定的投资范围，即限定在市场失效范围之内，这是许多市场经济国家的做法。日本《地方财政法》(35) 第5条规定地方政府的财政支出必须以地方债以外的财政收入作为财源。该条也对可用地方债作为财源的情况进行了说明。下列五种情形均可以地方债作为财源：第一，作为交通、煤气、自来水及其他地方政府运营的企业（公营企业）所需经费的财源；第二，作为出资资金和融资资金的财源（包括以出资或融资为目的而购置土地或物品所需经费的财源）；第三，作为地方债借新还旧所需经费的财源；第四，作为灾害应急费、赈灾费和灾害救助费的财源；第五，作为学校及其他文教措施、托儿所及其他福利设施、消防设施、道路、河川、港湾及其他土建措施等公共措施或公用设施建设费（包括对于公共性团体、中央政府或地方政府出资的且政令规定的法人设置的公共设施进行补贴资助所需的经费），以及征购公用土地或其替代土地的征地费（包括购买该土地所必需的土地所有权以外的相关权利所需经费）的财源。
中国地方债融资应重点放在基础设施建设和有利于民生改善的公共服务上。而且，即使是基础设施领域的投资，地方政府也要尽可能借助市场的力量，以较少的资金带动更多的项目。
（五）建立硬预算约束机制。
地方政府举债，应建立硬预算约束机制，防范发债风险。允许地方政府发债之后，为了保证地方政府的有效融资，避免地方财政风险，应该设置统一的融资制度框架，对地方发行债券规模、地方债券的发行主体的资质、债券的发行决策等作出相应的规定。
在市场经济条件下，企业陷入了危机，政府会根据情况判断是否施以援手，帮助企业渡过难关。政府陷入财政危机，上级政府往往也会加以援助。以美国宾夕法尼亚州为例。州政府会向陷入财政危机的地方政府提供经济援助，并派出机构进行协调监督，帮助地方政府渡过危机。经济援助通常不是无偿的，而是采取贷款的形式。州政府同时会对地方政府的收支行为进行严格的监督（傅志华、陈少强，2004）。
在市场经济条件下，资不抵债的企业最终是要破产的。政府破产也是正常的事。加利福尼亚州橙县破产一案就是一例。(36) 1994年12月6日，橙县申请破产，成为美国历史上规模最大的申请破产的市政当局。橙县本是一个富县，破产是由于因其司库的公共资金投资失误所致。在限制财产税征收的第十三号法令通过之后，橙县的财政收入更多地依靠利息收入。1994年度，利息收入占12％，而同期加州其他县只有大约3％。1995年度，该司库承诺利息收入达到35％。要实现这个目标，唯有冒险投资金融衍生市场。投资最终失败。地方政府破产之后，债权人的权益就可会遭到损失。当然，橙县破产主要不是因为举债过多所致，但从结果上看，与举债过多超过偿还能力没有太多区别。
日本的地方政府也会破产（称为“财政破锭”），与美国的地方政府破产不同，债权人的权益基本上不会受到影响。美国和日本模式的差异，显现的是联邦制国家与单一制国家财政分权的差异。日本地方政府发债，或要得到上级政府认可，或需得到同级议会的批准，一般情况下，上级政府会在地方政府破产时予以兜底。但是，相应地，地方政府的行为就会受到很多限制。以北海道的夕张市为例作简要说明。2006年7月20日，夕张市市长宣布放弃自力更生再建财政的计划，申请该市成为“财政再建团体”，这实际上就等同于破产。破产的直接原因是该市制定了不切实际的发展规划，举债过度。破产后的夕张市，置于国家的严格管理之下，不仅公民的公共福利受到影响，而且公务员的薪金也要裁减（国家发改委外事司，2006）。
显然，中国如果允许地方政府发债，那么，无论从财政纵向分权的现实来看，还是从政治现实来看，上级地方政府直至中央政府必须是下一级地方政府发债承担“最后贷款人”。这样，为增强发债的硬预算约束，同样需要建立地方政府财政危机援助机制和地方政府破产机制，但是，这样所形成的模式一定不同于美国模式，而更像日本模式，而且应强调的是如何让相关决策者负最主要的责任。
在地方人民代表大会制度进一步完善之后，地方债务运行的监督，应该更多依靠地方人民代表大会进行约束。地方债务发行和偿付，特别是由税收提供还款保证的债务发行和偿付，必须纳入地方政府预算，接受监督。由项目收益进行偿付的债务，也要编制统一的预算表，以有利于监督。地方政府债务的发行，还要受到市场的监督。市场资信评估机构也会对作为举债主体的地方政府的信用状况进行分级。
（六）防范地方债务风险。
规范地方债，必然会与中央债的发行产生矛盾。为了减少地方债务发行对中央债务发行的影响，避免地方债务发行秩序的混乱，减少地方政府的道德风险，在经济转型期，中央需要通过统一的地方政府债务发行制度来对地方举债行为进行控制，对地方政府债务运行状况进行监控。例如，中央政府可以对地方政府债务收入占地方生产总值的比重、地方政府债务收入占当年当地财政收入的比重、地方政府债务的累积余额等指标进行限定。在规模之内的地方政府债务发行，由地方自行决定。
澳大利亚借款委员会(37) 的发展演变过程有值得借鉴之处。澳大利亚借款委员会是联邦-州的一个协调公共部门举债的部级委员会。借款委员会由澳大利亚政府国库部长、(38) 州和领地的国库部长组成。联邦国库部长任主席。
澳大利亚是一个联邦国家。联邦和州均有举债的权力。为了解决联邦和州在金融市场争夺资金的矛盾，为了化解与此相关的其他矛盾，1927年，澳大利亚正式成立了借款委员会（the Australian Loan Council,ALC）。起初，澳大利亚借款委员会没有对联邦和州的准政府机构以及地方当局的举债行为进行限制，导致绕开限制的行为的发生。1934年的《绅士协议》（Gentlemen's Agreement）将这些机构的举债行为纳入管理范围。后来，由于政府采用非传统金融技术融资，仅对传统举债行为进行限制是不够的。1984～1985年度(39) 澳大利亚引入了全球举债限制，将非传统金融技术融资也纳入了管理的范围。但是，随着复杂金融技术的发展，借款委员会作用的有效性遭到破坏，全球举债限制的办法也再次失效。1992年12月7日借款委员会的会议因此采纳了新做法。新做法于1993～1994年度生效。之前的全球限制办法以州的人口为基础，根据公式配置，但该公式没有考虑到各州特定的财政环境。借款委员会因此考虑与每个辖区的财政状况有关，以及“合理的”的基础设施需要，提出借款金额，也考虑到债务总额对宏观经济的影响。
借款委员会长期以来实行的是数量限制的办法，而今转到强调协商和自主性，强调公共部门融资的透明度，旨在增强对公共部门举债的金融市场监督，便于对每个政府的财政绩效作出信息充分的判断。地方政府发债对宏观经济的影响也在这一体系内得到考虑。
中国正式启动地方债之时，有必要建立由财政部部长（或主管副部长）和各省级政府财政厅（局）组成的国家借款委员会，统筹中央债与地方债的发行事务。随着制度的逐步健全，国家借款委员会要改变中央政府完全控制地方发债的做法，逐步允许地方政府在一定范围内有更多的自主选择权，从而提高地方政府发债的效率。
注释：
① 1999年11月1日起对储蓄存款利息所得开征税率为20％的个人所得税（2007年8月15日起，储蓄存款利息所得的个人所得税率下调为5％），所得收入作为中央固定财政收入。2008年10月9日起暂免征收储蓄利息所得的个人所得税。
② 虽然资源丰富地区多属经济落后地区，资源税税负提高之后，首先会缩小地区间的收入差距，但最终它仍有可能导致收入差距的扩大。
③ 1994年的数据根据《中国财政年鉴（2007）》计算；2008年的数据根据《2008年全国财政收支决算情况》http://yss.mof.gov.cn/yusuansi/zhengwuxinxi/caizhengshuju/200907/t20090707_176723.html计算。
④ 2009年财政部将财力性转移支付改称“一般性转移支付”，原一般性转移支付改称“均衡性转移支付”。下文所指的“一般性转移支付”即原财力性转移支付。
⑤ 资料来源：《中国财政年鉴（2008）》。
⑥ 1994年的分税制改革没有对省以下财政转移支付制度作出专门的规定。但是，在后来的几个文件中，如《财政部关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》（财地字［1996］24号）、《改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见》（财预［2000］134号）、《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发［2002］26号）和《关于切实缓解县乡财政困难的意见》（财预［2005］5号）就对此提出了指导性意见。财政部2009年还专门就“省直管县”改革发出通知。
⑦ 张馨（1997）结合中国具有众多国有资本的现实，指出中国的财政体制应该是分税与分利相结合的财政体制，这说明国有产权在财政体制的确立过程中具有重要作用。实际上，国有土地、国有资源收益如何在中央和地方之间进行分配，也是一个重要的问题。事实上的地方所有制带来了诸多短期问题，亟待从财政体制上着手加以解决。
⑧ 这就是现行税制结构而言。如果现行税率能够得到较大的调整，情况可能发生变化。
⑨ 平新乔：《关于塞利格曼和迪尤的税收收入划分理论》，1992年版，第363～364页。
⑩ 德国是横向转移支付制度典型的国家，参见朱秋霞（2005）的有关介绍。
(11) 财力不足就能得到一般性转移支付，这对于增加财力的目标来说是一种“负激励”。
(12) 中国目前对一般性转移支付资金作了一些约束，规定资金只能用于偿还到期债务（缓解财政困难地区财政运行中的突出矛盾）、保障行政事业单位职工工资发放、机构正常运转和社会保障等基本公共支出，严禁用于搞“形象工程”和“政绩工程”，这种规定只适合于当前一般性转移支付资金规模不大的情形。
(13) 金人庆（2007）对中国财政转移支付存在的问题进行了全面的概括。
(14) 所谓“三不减”，是指转移支付基数不减，调资专项补助不减，省配套增设预算周转金力度不减。所谓“三确定”，是指确定以市县上年上划省的营业税、土地增值税、非国有企业所得税和个人所得税等省与市共享收入为基数环比考核，作为省与市县计算分成和奖励返还的指标；确定以上年省对县市实行比例增长的转移支付额为基数，计算省对市县转移支付稳步增长的幅度；确定以市县上年各项收入完成数为基础，作为计算省对市县转移支付激励补助的考核指标。
(15) 黄佩华等（2003）也强调了确定性在财政改革中的重要性。
(16) 澳大利亚模式参见沙安文、沈春丽主编（2005）的有关论述。
(17) 中国有五级政府，即中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府、乡镇政府。如无特殊说明，本文的“市”指地市级政府；“县”指县级政府，包括县级市。
(18) 浙江财政长期实行省直管县，县域经济发达，因此成为财政省直管县的典型省份。
(19) 取消市县之间的财政结算关系，市县之间的财政联系只能通过省来进行，切断了市截留的途径。
(20) 和改革之初只强调经济发展不同，现在县际竞争所覆盖的范围较大，特别是主体功能区建设的提出，更增添了县际竞争的内涵。县际竞争在一定意义上演变成公共服务能力的竞争。
(21) 例如实行省管县的重庆和海南。当然，也有一种看法认为，如果不实行“省直管县”，这些地方的经济会更差。
(22) 省的实力强于市，从市管县过渡到“省直管县”，县的支持方从市变成了省，县可获得的支持力度通常更大。但是，如果考虑到一个省内部的经济差距，那么经济发展水平较高的市的支持力度也可能更大。
(23) 浙江省前四次“强县扩权”改革的总结参见何显明（2008）。
(24) 参见浙江在线http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2009/07/29/015705352.shtml。
(25) 参见浙江在线http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2009/07/26/015698215.shtml。
(26) 对于民间资本投资来说，由于风险的承担者不是政府，政府应该减少与投资成败相关的审批。政府审批应仅限于投资对环境以及是否产生社会成本上。
(27) 现实中，“省直管县”实行之后，市仍保留了市辖区的管理职能，在一定程度上降低了市财政运转的压力。
(28) 行政区划的形成是多种因素的产物。从中国历史来看，人口、地理、军事、文化等经济之外的因素都对行政区划的形成产生了影响。参见周振鹤（2009）。
(29) 试点的意义不仅仅是试点地选择适合自己的财政体制，还可能因此引出更有意义的事情。正像当年在全国市管县推行的情况下，浙江坚持省管县，才有了今天财政“省直管县”的浙江经验。
(30) 在一定意义上，正是地方政府的选择，推动了非公有制经济的发展，带来了“中国奇迹”。
(31) 各地县乡财政状况不同。发达地区县乡财政相对较好。
(32) 一些学者的研究成果表明，三级政府、三级财政的架构是更合适的选择。（贾康主持，2004；周天勇、王长江、王安岭主编，2007）
(33) 由于缺乏权威的统计，对全国地方政府债务（政府性债务）规模多采取估计的办法。据估计，地方债规模少则1万亿元，多则4万亿元。
(34) 为了加强地方政府债务管理，近年来，各级政府都要填报债务统计表，但是，要让地方政府如实填报债务规模，既有客观原因阻碍地方政府官员填报，也有主观原因影响地方政府官员填报。前者是由于政府性债务的复杂性，即使是地方政府官员也不见得会全面掌握情况。后者主要是地方政府官员担心打“擦边球”的政府性债务的如实填报可能影响自己的前程。
(35) 中译本参见王朝才编译（2007）。
(36) 有关橙县破产的情况，参见http://www.ppic.org/content/pubs/op/OP_398OP.pdf。
(37) 资料主要来源：http://www.aph.gov.au/library/pubs/rn/2001-02/02rn43.htm,http://www.budget.gov.au/2005-06/bp3/html/bp3_main-14.htm。
(38) 澳大利亚与中国财政部对应的是联邦国库部和财政部。
(39) 澳大利亚的财政年度从每年约7月1日开始，次年的6月30日止。
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