美国城市规划及循环经济考察，本文主要内容关键词为：美国论文,城市规划论文,循环经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国城市规划的基本做法和主要特点
（一）拥有较健全的城市规划体系
美国政府在各个层次上都有不同的发展规划。按照联邦和各州的规划法规，主要包括城市总体规划和区划法规两个层次，有的城市还可根据需要编制设计导则。其中，城市总体规划是指导城市发展的指导性、政策性文件；区划法规是按照总体规划编制的用以规范规划区土地利用和各项建设活动的法律性文件；设计导则是在城市风貌方面对区划法规的补充。在土地使用规划方面，联邦政府只能决定联邦政府所有的土地的使用，州政府依据州宪法或其它特别的法规，将除州所有土地以外土地的使用管理权下放给地方政府。此外，州立法通常都要求地方编制综合规划，并确立该类规划的作用范围，以此获得联邦政府的项目资助。如加利福尼亚州要求每个规划委员会和规划部门都应编制并审批综合的和长期的规划。
（二）突出规划的公共政策性和综合性
尽管美国政府在不同层级均拥有相应规划，但所有规划均强调公共政策属性和综合性。美国的城市总体规划的规划内容和重点任务，决定了它是一个战略性、综合性的规划，而非仅仅为建设编制规划，城市总体规划必须为下层次规划的编制提供法定依据，具有综合性特征；美国的各类规划不仅是技术问题，更是一种公共政策。因此，在美国城市总体规划以及据其编制的以下层次规划，一旦制定，每个开发者和个人都要严格遵守。即便是私有土地，法律规定私人拥有、可以自由买卖，但其使用功能和发展方式必须遵守规划的规定。
（三）规划编制强调广泛的公众参与及动态调整
规划作为公共政策的属性要求，决定其不是部门规划，而是政府及全社会的规划，在规划编制过程中，强调广泛的公众参与，使规划更加科学，更能体现人民意愿、保护公共利益、保证社会公平。组织编制的主体包含政府、社会单位、个人，体现了公众参与的广泛性。规划报市议会讨论前，必须征求市民意见，就更加增强了规划的透明度。规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交公众参加的定期研究会议进行讨论和确定，在提交给规划委员会和立法机构决策之前还必须召开正式的公共听证会。
规划编制是一个动态而严肃的过程。在严格的程序约束下，规划会根据社会经济发展情况的变化进行适时修订，规划修订不能破坏原有规划所体现的社会公平、公共利益以及好的城市形态。如安娜波利斯市，在300 多年前编制了第一个设计导则，前后历经很多次规划的修订，至今老城中心的形态格局、建筑风貌、公共空间、城市风格得到了保留。
（四）政府具有强烈的可持续发展规划意识
高度重视规划和尊重规划。科学制定并严格实施规划，是美国政府在发展区域经济中一贯坚持的做法。华盛顿最初的规划为200多年前法国建筑师所做， 在实施过程以及后来的规划调整中一直严格遵循了当初确定的轴线、方格网加斜线的城市空间结构形态，造就了其中心城区整体有机的功能布局和恢宏大气的空间形象。
政府在规划编制及实施过程中始终将可持续发展理念作为自觉行动。对古城风貌和历史建筑的保护和延续则有多种政策措施和技术手段。对风景资源的保护通过政府购买土地，设立国家公园、保护性湿地等方式加以保护。历史建筑保护主要采用奖励容积率、开发权转让两种政策，纽约中央火车站即是采用奖励容积率的方式保留下来的。保留历史建筑外观进行内部改造、保护历史建筑立面是美国政府保护和延续历史建筑风貌的两种常见的技术手段。华盛顿老邮局建筑保留了外观，内部改造为大卖场。许多城市市中心改造时保留了沿街旧建筑的墙体，将具有历史价值的建筑立面保留下来。另外，老城的区划法规明确规定了城市土地功能的混合使用，以防止严格的功能分区造成居民工作、生活交通的钟摆现象，保持了城市旧区的活力，促进了城市的持续发展。
（五）因地制宜充分开发利用城市公共空间
在培训介绍的城市中，无一例外的都根据自己的区域特点、产业优势、发展历史等因素，强调自身的发展特色。如芝加哥特别注重密歇根湖湖滨地区的保护与发展，通过规划，将湖滨地区从铁路、仓库、工业手中“夺”回来，作为城市永远的公共空间。经过近一个世纪的发展，该地区不仅成为全市的公共活动中心、文化娱乐中心，更成为全世界闻名的旅游胜地、会议展览中心。正是对城市公共空间的开发与利用的重视，以及对城市长远利益的考虑，芝加哥才发展成为美国第三产业（金融、会展及旅游）的中心城市。华盛顿、纽约是全世界最有名的寸土寸金大城市，都特别重视城市公共空间的合理开发与利用。华盛顿拥有众多的大型博物馆、图书馆、星罗棋布的公园绿地以及数百处纪念建筑物等公共空间，使其成为世界著名的花园城市，带来很高的旅游收入。纽约曼哈顿中央公园是世界上地价最高的地方，但就在这地价最高地块的中心，建成了面积超过4平方公里的森林公园， 政府不仅给市民提供了一个在紧张的都市之中放松的地方，还从周边物业收取了更多的税收，从而也带动了当地旅游业的发展。
（六）强化规划在区域发展中的法律地位
将城市规划上升为地方性法规。区划法规是美国城市进行开发控制的重要依据，美国将城市规划的内容全面而具体地转译为区划法的内容，经地方立法机构审查批准后，作为地方法规对土地使用的管理起保障作用，以确保城市规划的顺利实施。以旧金山市的区划法规发展的过程为例。1921年，旧金山制订了第一部区划法规，开始有了相应的城市设计管理措施。到1960年，旧金山重新制订了一部新的区划法规。1968年，旧金山市政府组织成立城市设计小组，负责研究全市性的城市设计的目标、政策、原则、实施措施等，并邀请了建筑、景观、经济、环保等专家以及政府部门和市民代表共同研制政策，到1971年形成全美第一个全市性的城市设计大纲，正式纳入城市总体规划。随后又制订了包括市中心在内的一系列管理整个城市的规划政策，这些政策均被制订成区划法规并严格执行。
二、美国发展循环经济的基本情况及主要做法
（一）美国发展循环经济的基本情况
早在上世纪70年代，美国就开始推行循环经济概念。如今，循环经济已成为美国国民经济中不可缺少的重要组成部分。设立法律法规、实施优惠政策、明确企业责任、提高国民意识是美国在发展循环经济中使用的有力措施。经过几十年的发展，美国循环经济囊括了造纸、炼铁、塑料、橡胶以及家用电器、计算机设备、办公设备、家居用品等产业，回收利用项目10年前就已有7500个之多。至2003年，美国城镇产生的废弃物为5.5亿吨，回收利用率达到40％。在各种废弃物回收利用率中，纸张为42％，软饮料塑料瓶为40％，铁制包装为57％。目前全国有5.6万个企业参与，年均销售额高达2360亿美元，其规模与美国的汽车业相当，已经成为美国经济的重要组成部分。
（二）政府之手力推美国循环经济
1、完善循环经济法律体系。政府立法成为美国发展循环经济的制度保证。 自美国1976年制定了《固体废弃物处置法》以来，目前还没有一部全美国性的循环经济法规或再生利用法规，美国的循环经济立法，均以各州自行推进。自上个世纪80年代中期以来，俄勒冈、新泽西、罗德岛等州先后制定了促进资源再生循环法规，现在已有半数以上的州制定了不同形式的资源再生循环法规，以法规形式明确循环经济发展的主要内容、目标及保障措施。以加州为例，在1987年加州就通过了《饮料瓶法》，各地对塑料饮料都加收几美分的回收费，鼓励消费者把废饮料瓶送到回收站，拿回自己的回收费。现在洛杉矶，每一个矿泉水瓶都标明5美分回收费。1989年通过《综合废弃物管理法令》，要求在2000年以前，50％废弃物通过源削减和再循环的方式进行处理，未达到要求的城市将被处以每天1万美元的罚款。 2003年9月，加州又通过了《电子废料回收法》，对废旧电脑、 电视以及其他音像设备的回收处理做了具体规定，费用也在购买电器时就已经预收；2004年的9月， 出台了回收废旧手机的法律，并于2006年7月1日实施。该法规定：手机零售商要免费收回消费者的旧手机，统一处理；零售店必须向“加州城市废料统一管理委员会”报告自己的回收计划。在美国，几乎所有的州均有对使用再生材料的产品实行政府优先购买的相关政策或法规。联邦审计人员有权对各联邦代理机构的再生产品购买进行检查，对未能按规定购买的行为将处以罚金。政府立法成为美国发展循环经济的制度保证。加州一系列城市废料回收立法起到了良好作用，立法使市民前所未有地感受到城市废料回收的急迫性，感受到保护环境、节约自然资源、减少垃圾的紧迫性。
2.出台鼓励政策促进循环经济发展。实行一系列政策奖励和税收优惠措施鼓励循环消费。美国政府为生产节能型家电的厂家提供抵税优惠，同时，消费者购买节能产品也将获得抵税优惠。例如，亚利桑纳州的法律规定，对分期付款购买再生资源及污染控制型设备的企业可减销售税10％；康涅狄格州对再生资源加工利用企业除提供低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也可相应减免。
通过征收垃圾税、限制垃圾量等措施直接刺激循环经济发展。如加州要求全州各市、县，在10年之内把运往垃圾填埋场的废料减少一半，违者将面临每天1 万美元罚款的严厉处罚。从1996年美国又开始推出了“食物废料回收项目”，回收公司以回收、处理剩食物、饭菜、餐馆下脚料等为主的、有营养成分的废料，用于制造有机肥。加州成立了“城市废料统一管理委员会”来具体指导、监督各项工作的实施，目的在于使民众充分意识到城市垃圾不断增加、填埋场地日益紧缺的现实。
通过征收垃圾税等措施直接刺激循环经济发展。在政府消费的带动下，美国居民循环消费活动得到较好发展。美国人开展循环消费的渠道很多，既有家庭的庭院甩卖，也有慈善机构进行的旧货交易，消费者还可以通过一些商业网站或政府支持的网站进行旧货买卖。旧货拍卖网站电子港湾成为美国网民访问量最大的网站之一。除商业网站外，政府为鼓励循环消费也开办了免费供企业和居民进行旧货交易的网站，如加州政府开办的迈克斯物资交换网站。
通过财政手段鼓励新能源开发与节能。联邦政府2004年增拨1 亿美元用于提高现有水电站的生产能力。准备在2004年到2012年期间每年拨款2亿美元， 用于减少煤电环境污染等技术的开发和相关工程建设，可再生能源的发电项目提供抵税优惠，受惠的可再生能源范围扩大到风能、生物质能、地热、太阳能、小型水利灌溉发电工程等更多领域。美国政府近期还承诺为建设更安全、更高效的新核电站提供贷款担保。根据《能源政策法》拨款3亿美元用于实施太阳能工程，以促使到2010年前联邦机构使用可再生能源的比例达到总能耗的7.5％。节能是美国循环经济的重要方面。在2004年到2006年间，美国政府将每年拨款34亿美元给州政府，用于旧家电回收和鼓励购买节能新产品。在法律中对一些耗能型商用和消费者产品设定了新的节能标准，为生产节能型家电的厂家提供抵税优惠。鼓励研发和使用新型可再生能源车辆。购买燃料电池车等新型车辆的消费者可享受抵税优惠。美国还鼓励乙醇和氢电池的研发和生产，以便为车辆提供新的燃料。
3、积极培育循环经济发展主体。美国企业界对发展循环经济积极响应。 许多企业在微观层次上，运用循环经济的思想，进行了有益的探索。从企业层次污染排放最小化实践，到区域工业生态系统内企业间废弃物的相互交换，再到产品消费过程中和消费过程后物质和能量的循环，都有许多很好的成功实例。在废弃物处理方面经常被引为典范的美国杜邦公司，在企业内部建立了循环经济模式，该公司组织厂内各工艺之间的物料循环，从废塑料中回收化学物质，开发出耐用的乙烯产品。通过放弃使用某些对环境有害的化学物质、减少一些化学物质的使用量以及发明回收本公司产品的新工艺，杜邦公司在10年前就已经成功地使本公司生产造成的废弃塑料物减少了25％，空气污染物排放量减少了70％。
4、努力提高公众的参与意识。美国十分重视运用各种手段宣传循环经济， 美国环保局与全国物质循环利用联合会专门开设网点，宣传有关再生物质的知识，并把每年的11月15日定为“美国回收利用日”。公众对于垃圾处理和回收等有任何问题，都可拨打“311”热线得到答复。 美国民众对于旧物回收再利用的意识也非常强烈，即使孩子也不例外。美国幼儿园里的小朋友，吃完饭后都知道一次性盘子、勺子和剩饭要倒进“废弃物”垃圾桶，喝剩的牛奶倒掉后，牛奶纸盒要放进“回收物”垃圾桶。小学到中学的各类教科书，学生免费使用后全部交还学校，留给下一届学生使用；图书馆里，经常看到私人捐赠的旧图书。“物尽其用”的原则，已经渗透到美国生活的各个方面，成为民众自觉的生活习惯，循环经济的思想也因此在民众心中扎下了根。
三、对进一步大力发展循环经济，增强可持续发展能力的几点建议和思考
一是坚定不移地走可持续发展的道路。我国与美国相比，我们的人口多出5倍，而适宜发展的土地是其三分之二，要素资源稀缺。因此，这就决定我们学习美国的城市规划，必须要牢牢把握住国情，扬长避短。大家通过考察认识到，美国的一些规划理念和具体做法，与我国提出的科学发展观有类似之处。如何避免城镇化过程中对土地资源的浪费、集约化利用土地，确立科学的城市发展模式显得非常重要。当前我市正处在推进城乡统筹发展的关键阶段，牢固树立可持续发展理念，有利于更好地实现资源效益最大化，降低和谐重庆建设成本。
二是加强规划对城乡发展的调控作用。在美国，城乡规划也是政府职能的重要组成部分，是引导城市发展和统筹协调区域内各项建设的法律。因此，我们应当高度重视建立完备的城乡规划体系及实施机制，通过加强规划的调控作用，来引领经济社会、区域交通、城市环境、社区建设、人居环境等方面的发展。同时通过按规划实施项目的财政支持来调节各级政府对规划实施的次序和重点。在推进实施“十一五”规划的时候，既要坚持规划对城乡经济社会发展的调控作用，同时也应进一步理清发展思路，动态调整完善相关规划。
三是加强对发展循环经济的组织管理。充分发挥各级政府的指导作用，把发展循环经济工作纳入政府工作目标责任制，建立健全考核制度。加强部门间的合作，建立有效的工作协调机制，扎实推进循环经济发展。深化体制改革，尽快理顺资源价格，提高浪费及破坏资源的违法成本，推进建设地区间、企业间废弃物再生利用的补偿机制。建立行政手段、政策引导，特别是税收优惠等循环经济利益导向激励机制，通过制度创新构建循环经济的体制机制环境。
四是加快完善规范循环经济发展的政策法规体系。建设循环经济地方性法规框架。研究制定重庆市循环经济发展条例和重庆市资源综合利用管理条例，制定相关行业市场准入和废物处置等技术规范。加大执法监督检查力度，逐步将资源循环利用工作纳入法制化轨道。完善政策引导和激励措施。根据不同区域的资源环境承载能力合理划分主体功能区，引导区域开发方向。完善政府绩效评价体系，建立GDP能耗指标公报制度，逐步推进绿色GDP核算。制订鼓励绿色消费的经济政策， 对生产、购置废物再生处理设备及经营废弃物再生利用企业落实优惠贷款和税收政策。合理确定资源价格和污染物集中处理缴费标准。加强制度建设。建立健全资源状况、环境质量信息定期公告制度，实施污染物排放总量控制制度，完善企业排污许可证制度，对造成环境污染危害事件强化责任追究制度。
五是加大对循环经济的科技支撑。完善研究开发平台，加大科研投入，推进循环经济技术共享，加强与国内外科研机构的合作，建立跨地区、跨行业的科研联合体。加快循环经济科技成果产业化，突出企业创新主体，推进产学研一体化，逐步建立企业为主、政府支持的循环经济技术创新体系。以解决循环经济发展中的共性和关键技术为重点，选择具有标志性和广泛推广前景的先进适用技术，在重点行业、企业组织一批重大示范工程。
六是按照循环经济发展要求加快经济结构调整。政府应从战略高度加快产业结构调整步伐。加快运用高新技术和先进适用技术改造传统产业，加速淘汰落后的技术、工艺和设备，严格限制高耗能、高耗水、高污染的项目。与此同时，鼓励发展资源消耗低的第三产业和高技术的产业，并用循环经济的理念指导区域发展，根据各个地区的自然资源和经济结构的特点，合理调整经济的区域布局，建立区域循环经济。
七是突出社会服务对循环经济的促进作用。加强宣传教育。将循环经济科学知识和法规常识纳入全市教育宣传计划，利用各种媒体宣传报道资源循环利用的先进典型和经验，查处和曝光严重浪费资源的行为。开展为重庆循环经济发展献计献策活动，动员社会公众参与。抓好节约型机关建设，重视发挥企业、家庭、个人在发展循环经济中的重要作用。大力培养循环经济短缺人才。发挥好行业协会、学会、商会等在发展循环经济中的协调作用。鼓励和引导中介机构参与循环经济政策研究、法规制定和技术开发推广，为企业提供技术培训。支持社区组织开展资源循环利用宣传，监督检查循环经济政策贯彻实施情况，组织社区群众和志愿者参与垃圾分类、废弃物资回收等社会公益活动。
八是设立“废旧物资收购日”。发动全社会公众参与废旧物资回收活动，增强社会公众的环境保护和节约资源意识，建立和完善废旧物资交流回收网络平台，进一步拓宽合理利用废旧物资的渠道，促进循环经济的发展。
（执笔：周建池、熊艳）