信息公开与档案部门自由裁量权的控制，本文主要内容关键词为：部门论文,档案论文,自由论文,裁量权论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1005-9652(2009)01-0037-03 中图分类号：G273.5 文献标识码：B
信息公开作为民主社会的一个重要标志，在世界范围内受到了普遍的关注。作为档案部门来说，如何适应信息公开的潮流，及时、高效地开展档案信息公开的服务，需要做很多的工作和处理很多的关系。本文拟就信息公开与档案部门自由裁量权的问题进行梳理，希望能就此问题提供一些启示。
一、信息公开与档案自由裁量权的关系
关于档案部门行政自由裁量权的研究，学者多将这一问题限定在行政处罚方面。笔者目及，从1991年至2007年，有以下的几篇文章对此进行了探讨：刘李波：《档案行政执法中的自由裁量权》（1991年），黄志勇：《谈档案行政执法中的自由裁量权》（1999年）、《浅谈档案行政处罚自由裁量权的控制》（2001年），贾莉：《论档案行政执法中的自由裁量权》（2001年），赵彦昌：《论析档案行政执法中的自由裁量权》（2001年）及赵冬梅：《档案行政处罚中自由裁量权的应用及规范》（2007年）等。文章所论述的对象主要围绕档案行政处罚、档案行政所实施的自由裁量权及控制等问题。如果我们离开这个基点，将探讨的视野放在信息开放的环境下，那么我们会发现，其实关于这个问题的探讨还有很广阔的空间。尤其是随着2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，对档案信息的公开更是提出了新的要求，档案部门如何行使自由裁量权以适应信息公开的需要显得更加重要。那么信息公开与档案部门自由裁量权的关系怎样呢？
1.信息公开为档案部门实施自由裁量权提供了新动力。信息公开作为时代需要，档案部门如何适应这种需要，需要结合档案部门的实际情况来开展更多工作。档案部门作为国家基础信息的重要保管部门，在信息的开放中具有不可忽视的作用。信息公开在广度和深度上展开，公民信息意识不断提高，这些都促使档案部门在信息开放的过程中要不断地采取新的方法、新的机制高效地实行自由裁量权，更好地为档案信息的开放提供方便和快捷。
2.信息公开为档案部门行使自由裁量权开辟了新的空间。信息开放是当前社会发展的潮流，档案信息开放也遇到了前所未有的问题。如在载体方面，目前电子档案的开放就是一个全新的问题，电子档案开放与传统档案的开放具有许多不同的地方。作为电子档案保管部门的档案部门也面临这个问题。档案部门在目前的条件下，尤其是在我们国家还没有一部统一的“电子档案开放法”的前提下，这个问题就要求档案部门在结合已有的行使自由裁量权的经验基础上，研究电子档案开放的特点和机制，思考合理地使用自由裁量权。
3.信息公开为档案部门行使自由裁量权提供了广泛的监督。信息公开使得大量的信息可以通过各种方式对社会进行公开，社会公众对于档案信息的公开已经具有许多评价和监督的方式。比如，社会公众可以就档案馆在信息开放中所采取的方式、效率等进行评价，可以对这些问题进行监督，通过监督合理地规范档案部门在信息开放中的不合理的作为，甚至可以对档案部门的体制和工作方式等进行全面的监督。
二、档案信息公开中档案部门自由裁量权存在的原因分析
就自由裁量权的实施来看，它包括三个基本的部分：法律、选择、裁判。这三个环节都给档案部门自由裁量权的存在提供了可能。
1.法律的普遍性与调整对象的具体性之间的矛盾
法律的普遍性是指法律所调整对象具有广泛性。具体在档案领域来说，档案法及其相关的实施条例等都只是调整一般意义上的档案。《档案法》的立法原则也是这样的，从我们国家的整个档案事业的发展出发，如何规范和调整档案、档案工作、档案工作者、档案利用者以及他们之间所形成的各种的关系作为根本的目的。比如《档案法》中关于档案的保护、档案的开放、开放的时间、开放的方式等都是从宏观的角度来规范的，着眼于全国的档案管理。基于这样一种情况，《档案法》中所涉及的内容只能是宏观、整体上的问题。但是，档案工作又是非常的具体的。比如从档案所属的行业情况来看，不同的行业档案以及档案工作除了具有一般档案和档案工作的特性之外，更主要的是在行业之内的特殊性。一般的政府公共档案与公司企业的档案在保管和利用上具有不同的特点。即使同样属于国家所有的公共档案也与它们的形成者、形成的年代等这些因素相联系，也具有不同的特点。面对具体的档案，档案法只能从该档案所属的种或者属的角度对这一类档案进行规范，无法也没有必要面面俱到。从一般的意义上说，档案工作内部也具有不同的分工，而且每个环节之间也体现出明显的不平衡的特点，有些环节在档案工作中影响更大，而有些环节却是辅助的、附属的。对于这些情况，法律的调整力也是具有一定的局限的。
另外，法律的调整对象同时也需要考虑别的因素。比如《档案法》在具体执行时就需要进一步考虑国家安全和社会稳定的因素，在档案的开放问题上需要进一步参照《保密法》的相关要求。有时候也不免存在一些例外的情况。比如一份具体的档案，从档案法规所规定的保管期限来看，已经期满了；从一般的原则上来说，期满的档案是要进行开放的，但是在开放这份档案的时候，我们不能不考虑这份档案所涉及的内容。如果这份档案开放之后会给社会或者国家带来不必要的损失或者其他不安定的因素，这就需要重新来考虑这份档案的开放问题。这个时候作为档案保管部门就必须参照《保密法》和相关的法律之间的要求，从更高的角度做出一个判定，对档案的开放与否给予合理、客观的回答。
2.法律的稳定性与现实的变化性之间的矛盾
法律一旦制定并通过就具有一定的稳定性。如《档案法》中关于档案的管理体制、档案保管的期限，档案开放的时间、开放的方法等等的规定，在很长时间之内都没有发生大的变化。尤其对于档案行政执法中所出现的各种违法现象的处理。从《档案法》的立法情况来看也是这样的。我国第一部《档案法》是在1987年9月5日由第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的，1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》对1987年的《档案法》进行了部分的修订，进一步完善了《档案法》的内容。但是其中的很多内容还是无法满足现实的需要。比如，《档案法》第十九条：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开往的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。[1]该条对档案的开放时间做了说明，以三十年作为一个基础，可以上下浮动。随着信息社会的到来，信息的寿命将大大缩短，档案作为记录社会历史的一种真实的信息，它的信息寿命也在不断缩短。信息的寿命在很大程度上可以从信息的时效上体现出来。所谓的信息时效就是信息从大众媒介发出到受众接收、利用的时间间隔及其效率。随着大众传播科技的飞速发展，人们对信息时效性有增无减的需求将会得到进一步满足，信息传播与接收将会越来越快。在时间面前，信息是易碎品。即使是十分真实的、很有价值的信息，一旦失去了时效，它就会变成无人问津的东西。大众媒介中的昨日消息、上午新闻，正迅速地被刚刚发生的、正在发生的甚至即将发生的信息所取代。人们对时效性的追求，是没有止境的。[2]又如第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业”，“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业”，并赋予了“监督和指导”的权力，但对其履行职责效果却没有相应的监督机制。现实的发展需要对基层的档案部门进行监督，但是监督缺乏机制，通过什么来监督。又第二条提出了本法所定档案的含义，但究竟哪些档案属于“对国家和社会有保存价值的历史记录”，长期以来国家档案行政管理部门却一直没有一个明确的说法，这一问题不解决无疑会使《档案法》处于空中楼阁的境地。《档案法》中类似的条款还有许多，随着现实的发展，必然要求档案法的相关内容能够进一步完善，由于法律的修订与现实发展的脱节，使得档案部门在处理一些新的事务时，不可避免地要使用法律所赋予的自由裁量权。只有这样才能更好地开展业务，维持整个档案体系的正常运转。
3.法律的真空与裁量权的选择的矛盾
法律的真空是指随着社会发展，法律来不及对新出现的问题进行规范。新的问题出现了需要解决的时候，法律却不能给予调整，无法规范各种关系。比如随着公民权利意识的提高，越来越多的人已经开始重视隐私权的保护。在档案工作中就广泛存在着隐私权的问题。但是，《档案法》及相关的实施条例却未对这个问题进行过规范，因此一旦出现类似的问题的时候，尤其是在信息的公开中如何保护公民的、集体的隐私权是档案部门遇到的一个新问题。虽然档案法中也有相关的条款涉及了隐私权的内容：第21条规定：“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。”第22条规定：“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。集体所有的和个人所有的档案，档案的所有者有权公布，但必须遵守国家有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。”《中华人民共和国档案法实施办法》第24条规定：“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的档案，其所有者向社会公布时，应当遵守国家有关保密的规定，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益。”因此在档案工作中如何有效地保护知识产权的问题也引起了档案部门的高度重视。在档案中是否存在知识产权的问题看来已经是没有什么争论了，问题在于在档案工作中如何划分知识产权，如何有效保护知识产权。虽然已经有相关的文章探讨了这类问题，但是在《档案法》中缺乏明确的说明，这也给档案部门在具体的工作中增加了难度。
三、自由裁量权控制中的救济制度
有效地控制档案部门自由裁量权是一个涉及法律、制度、人员等多个因素的系统工程，许多研究者在加强立法建设、提高工作人员的素质方面已经有过很多的论述了，本文着重点在于提出加强救济制度建设的问题。
救济制度是指当档案用户在一定的档案活动中遭遇了档案部门使用自由裁量权不当的情况时，档案用户可以申请救济，以维护自己的权利，纠正档案部门不合理地使用自由裁量权的情况。从我们国家目前的法律情况来看，救济主要有两种形式：司法救济和行政救济。司法救济就是档案用户可以依靠法院来保护自己的权利不受侵害；而行政救济是指档案用户可以向档案部门的上一级行政主管部门来进行申诉。国外关于信息的救济制度已经较为完善，许多方面都值得我们借鉴。比如英国的《信息公开法》对这个问题的处理就有以下三个途径：其一，可以申请信息专员的救济。信息专员是由1998年《数据保护法》规定的数据保护专员易名而来。信息公开的申请人对公共机关信息公开的申请处理有异议，就可以向信息专员提出申请，请求信息专员对公共机关信息公开申请的处理是否符合《信息公开法》的规定做出决定。其二，可以申请信息裁判所的救济。裁判所成员主要是专家，有利于解决技术性较强的问题。其三，法院救济。法院作为独立的国家裁判机关具有其他任何救济手段不可替代的功能。[3]从我们国家的实际情况来看《中华人民共和国政府信息公开条例》中明确了政府信息公开的组织者，但是组织者的职能主要是：（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；（二）维护和更新本行政机关公开的政府信息；（三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；（四）对拟公开的政府信息进行保密审查；（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。[4]并没有提到组织政府信息公开的组织可以履行信息公开的救济职能。档案信息作为我国政府信息中的一个重要组成部分，在开放的过程中也应受到信息公开组织的监督。从档案信息的开放来看，我们的救济制度在今后还有很长的路要走。
收稿日期：2008-11-30