完善社会团体内部治理的探索，本文主要内容关键词为：社会团体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会团体内部治理的“内部”所指的是什么呢？这是探索社会团体内部治理首先要界定清楚的问题。只有把社会团体的内外范围界定清楚之后，才能抓住社会团体内部治理的实质性问题，找到完善的切入点。从范围界定看，“外部”是相对“内部”而言的。一个社团的办公处所，外挂的社团名称标牌，以及办公设施等“硬件”，这些表象是社会团体的“外部”。而社会团体“硬件”之外的“软件”，诸如会员大会或会员代表大会、理事会、常务理事会、监事会，和社团内部的各种机构，诸如秘书处、各分支机构，还有在秘书处领导下的办公室、组织、宣传、财务部门等，以及以上诸机构在理事长(会长)、秘书长领导下所从事的各种活动，便构成了社会团体的“内部”运行机制。因此，社会团体内部治理是指社会团体的内部管理，相应的社会团体内部治理改革的探索，也就是针对社会团体运行机制的改革探索。
一、社会团体内部治理概况
社会团体登记管理工作从1990年起步，至今已经走过了十八年的发展历程。在这十八年，我国社会团体内部治理的结构逐步健全、机制逐步完善、自律逐步增强，在激发社会活力、促进社会公平、倡导互助友爱、反映公众诉求、推进公益事业等方面发挥着积极作用，成为发展市场经济，推进民主政治，弘扬先进文化，构建和谐社会的一支重要力量。但综观近两年全国性社会团体的年检及监督执法情况，仍有近20％的社团团体内部治理存在一些问题，问题突出地表现在以下三个方面：
1.社会团体权力机构会员代表大会、常务理事会等无法发挥在重大事务方面的决策作用，社会团体的章程遭到破坏。从社会团体年检报告统计看，不少社会团体不依章程定期召开会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)，极少数社会团体连续几年不召开理事会(常务理事会)；社会团体的运行主要由社团内部机构的极少数人操作，甚至操纵。由此表明，少数社会团体的权力机构会员代表大会、常务理事会丧失了对社团事务的决策权、控制权，也表明社会团体的章程受到了破坏。
2.社会团体办事机构运行不和谐。从社会团体监督执法情况看，不少社会团体存在着秘书处与内部机构工作不协调、推诿甚至拆台对抗的局面。少数社会团体内部机构，诸如办公室、人事部门、财务部门、业务部门之间不协作，或者身兼内部机构数职，治理混乱。
3.社会团体业务活动不正常。从社会团体年检报告统计看，不少社会团体除了召开理事会(常务理事会)，极少开展社会团体业务活动，甚至几年未开展业务活动。另有极少数社团还存在着从事超社团章程范围规定、营利性活动，甚至从事违法违纪的活动。
二、社会团体内部治理存在问题的原因分析
透析社会团体内部治理混乱、不和谐的状况，既有外部环境的诱因，更有制度方面的因素，其原因主要表现为以下四个方面：
1.内部治理未遵循社会团体章程。社会团体的“章程”就相当于社会团体的“宪法”，社团的管理、活动等应在章程的指导规范下有序开展。按照其社会团体章程，会员代表大会是社会团体的最高权力机构，对社会团体的重大事务进行决策。“理事会是会员代表大会闭幕期间的执行机构，向会员代表大会负责”，依会员代表大会授权而行使职权。从社会团体监督执法情况看，社团内部治理混乱的诱因，主要是未遵循社会团体章程开展工作所致。
2.社会团体内部未建立监督救济机制。从组织管理看，社会团体治理与公司治理有相通之处。在公司内部治理上有股东大会、董事会、职工代表大会等制度以监督公司的运转，并提供一定程度的救济。而不少社会团体的章程并未涉及社团内部的监督救济机制，所谓的“会员代表大会也流于形式”。为此，当社会团体内部治理出现违反章程、违反内部治理的行为时，因内部监督救济机制的缺失，社团对其既无章约束，也无能为力。在这样的情况下，社会团体只好求助于业务主管单位、登记管理机构予以外部监督救济。
3.部分社会团体成员迷失了结社的目的和宗旨。社团团体结社的目的，是具有共同意愿、理念、兴趣和价值取向或利益的公民，为了一定宗旨而依法定程序而组成具有持续性的社会团体。社会团体内部治理混乱，甚至出现违反与破坏社会团体章程的行为，就突出地显现出部分社会团体成员已经迷失了结社的目的和宗旨，丧失了结社的共同意愿和共同价值取向等。社团成员对结社目的和宗旨的迷失，如无法有效地予以根治管理，必将导致社会团体内部治理的混乱。
4.业务挂靠单位超越权限，直接干涉社会团体内部管理事务。我国社会团体实行“业务主管部门与登记管理机关‘双重负责’的管理体制”，但只要社会团体在其登记章程的范围内活动，其他组织和个人都不得干涉。业务挂靠单位依业务主管单位的授权，对社团的财务、人事、业务活动等内部管理事项，以及对社团执行法律法规和国家政策等事项，进行监督和管理。从监督执法情况看，社会团体内部治理混乱不少系因业务挂靠单位超越了业务挂靠单位的监督管理权限，干涉社会团体的内部治理。
三、完善社会团体内部治理的探索
基于上述对社会团体内部治理突出问题的分析，我们认为，完善社会团体内部治理应从以下三个方面着手：
1.健全社团章程，树立章程在社团内部治理的权威。从社会团体组织形式和有效治理看，章程应是社会团体的根本制度，是社团内外治理的唯一依据，是保持社团统一、成员团结、业务发展、社团进步和和谐发展的制度基础与制度保障。章程在社团内部治理中具有最大的权威性和最高的组织效力。因此，健全社团章程，树立章程在社团内部治理的权威显得尤为重要。
《社会团体登记管理条例》第十五条对社会团体章程应包括的事项予以了规范，也发布了社会团体章程示范性文本，但各个社团在制定其具体章程时，存在制度不健全、制度模糊等缺陷。根据《社会团体登记管理条例》的规定，社团章程对应涉及的(1)名称、住所；(2)宗旨、业务范围和活动地域；(3)会员资格及其权利、义务；(4)章程的修改程序；(5)终止程序和终止后资产的处理等方面，各社会团体根据其实际情况和示范性章程文本的指导，在章程中均制定了规范而具体的制度。但在以下几个方面的规定普遍地存在制度缺陷、制度模糊：
第一，在“负责人的条件和产生、罢免的程序”制度建设方面。大多数社团仅在章程中说明“某人为社团法人”，但普遍地缺少对“法人代表的条件和产生、罢免程序”的规定。对代表社团行使权利承担义务的法人，对社会团体的首要负责人—法人代表的“条件和产生、罢免程序”却没做出具体规定，这一制度缺陷留下了社团内部治理的隐患。为此，建议在社团章程中应制定法人代表的“条件和产生、罢免程序”及其“救济程序”，对法人代表因特殊情况或出现空缺情况，如何产生新法人的治理救济予以制度化、程序化。
第二，在“民主的组织管理制度，执行机构的产生程序”制度建设方面。大多数社团仅在章程中对“执行机构的产生程序”进行了制度规范，但在民主管理制度上鲜有涉及。还有的社团是“法人代表、理事长(会长)、秘书长”三职集于一身，这种高度集权社团如何制度性规范民主管理。还有的社团法人代表由非理事长(会长)担任，这种社团如何发挥体现理事长(会长)的功能作用，如何进行社团民主管理。即使是法人代表兼任理事长(会长)的社团，也应在章程中制定规范的民主管理制度。
第三，在“资产管理和使用原则”制度建设方面。大多数社团仅在章程中明确了“社团经费的来源及处置、使用原则，以及明确要执行国家规定的财务制度”等，但没有制定具体的执行原则。比如说多少额度以上的资产为重大资产；谁掌控重大资产管理和使用的决定权，是由理事会，还是常务理事会；资产管理和使用进行决策的原则；以及进行资产管理和使用失误时，如何进行救济等制度都应在社团章程中予以规范。
社团内部的有效治理必须树立社团章程的权威。章程的权威主要是指章程的不可违背性，章程权威就是章程是社团治理的最高行为准则，与之相抵触的管理制度、议事规则以及其他规范性制度都无效。依章程治理社团是社团内部有效的灵魂与有效途径，只有树立章程的尊严和权威，社团内部治理才有尊严和权威，否则，社团治理就成了无源之水、无本之木。树立章程在社团治理中的权威，需要做好以下三个方面的工作。
其一是加强违反章程事件的处理力度。社团可授权理事会(或常务理事会)，或社团内部建立一个专门机构，依照章程公开地、公正地、有始有终地处理每起违反章程事件，遏制违反章程的行为的发生，维护社团章程的权威性。
其二是强化章程的规范性。在观念上要明确章程是社团活动、成员社团行为的最高准则，在实践中明确社团活动、成员社团行为必须遵守和执行章程，当章程的效力得到体现时，章程的权威将随之建立。
其三是加强社团成员章程意识。在社团成立之前，社团创始人要对社团章程(草案)充分酝酿，对章程形成共识；吸纳新成员，要宣传社团章程，使社团章程成为每个成员的社团行为准则；社团内部各机构要依照章程办事，在章程面前成员一律平等，总之，要使章程成为社团行为活动统一的规范，树立章程意识。
2.构建和发挥理事会的独立决策机制。《社会团体管理管理条例》第二十七条、第二十八条对登记管理机关、业务主管单位应履行的监督管理职责予以了明确，并据此规范业务主管单位(挂靠单位)、登记管理机关的关系。另外，社团章程都明确规定理事会是会员大会(或会员代表大会)执行机构，在闭会期间领导社团开展日常工作，对会员大会(或会员代表大会)负责。这些法规制度就是为了保证理事会的独立决策权。
然而在目前社团的治理机构中，理事会的独立决策机制存在两个方面的缺陷：一是业务主管部门的控制和理事会的独立决策权存在矛盾，理事会的独立性难于得到保证：二是理事会成员的主体是不领薪的兼职人员，执行层(秘书长)是专职人员，直接掌握着社团的运作，资源的管理，人员的调度，有很大的操控权，理事会的独立性本来就有缺陷，存在被执行层架空的事实。要构建理事会决策的权威和独立决策机制，业务主管单位、理事会、执行层应把握处理以下两个方面的关系：
其一，业务主管部门要认真履行指导、监督的职责，又不能伤害干预理事会的决策权、执行层的管理权。《社会团体管理管理条例》第二十八条规定，业务主管单位要履行指导、监督社团依据法律和章程开展活动，以及要配合登记管理机关、其他执法部门查处社团违法行为的职责。就是说业务主管部门对挂靠的基金会既有事后追究违法行为的责任，也有事前指导、监督其合法经营的责任。既然业务主管部门负有“事前责任”，如果不参加理事会的决策，没有决策阶段的发言权，其指导、监督也形同虚设。为此，可以借鉴英国政府在国有企业私有化进程中设立的政府“黄金股”做法：业务主管单位派一位代表担任理事会，决定事项上，他和其他理事一样只有一票表决权，而对某项决定提出反对时，则有一票否决权。换句话说，由业务主管单位派出的理事，不可以决定理事会做什么，但可以否定理事会做什么。用“一票否决权”换得理事会的独立决策权，也是一种妥协。相对于业务主管部门实际上的“一票决定权”，也算是改进。当然，要防止“一票否决权”被滥用，不然，那也是对社团积极性很大的伤害。
其二，执行层要切实贯彻理事会决策决议，创造性地开展业务活动，对理事会负责，同时要与主管部门保持良好的沟通，接受指导和监督。为了保证执行层(秘书处、人事、财务、印章、档案管理人员)能切实贯彻执行理事会的决策，执行层人员应由理事会聘任，业务主管单位不要涉足。由理事会对执行层进行指导监管，理事会对会员(代表)大会负责，执行层只对理事会负责。还有就是执行层要实施回避制度，凡与业务主管单位、与社团负责人有关的人员(亲属和同事不得)在执行层担任职务和承担工作。只有这样，才有可能确保执行层真正贯彻理事会决策决议。
只有构建起既接受业务主管单位监督，又充分保证和发挥理事会的独立决策权的机制，才能保证社团有效地、合法地达成社团成员的结社目标。
3.健全完善监督救济机制。健全社团章程，树立社团章程权威，解决了依什么进行社团内部治理的问题；构建和发挥理事会的独立决策机制，解决了治理的基本原则问题，即如何进行治理的问题。但是，谁来监督社团的运行，发现社团运行问题后，如何救济，这取决于健全完善的监督救济机制。
(1)社团内部治理监督救济的层次结构。依照《社会团体管理条例》和社团章程，业务主管单位依法对社会团体实施全面监督，会员代表大会依章程作为社团最高权力机构，依章程对社团内部治理进行监督。根据社团内部治理机构，监督的一般程序是会员(代表)大会监督理事会、理事会监督常务理事会、常务理事会监督秘书长、秘书长监督社团内部执行机构。救济的一般程序是监督程序的逆程序。切实有效发挥监督权、实施治理救济，其关键在于树立社团章程的权威性和构建理事会的独立决策机制。
(2)社团内部治理监督救济的途径方式。信息公开透明是社团监督救济的基础。因此，要有效监督社团内部治理就必须做到社团业务活动公开、信息透明，凡是涉及社团财务支出、人事变更、业务活动、年检报告、工作计划与报告、内部会议情况(通知与决议)等社团信息应通过一定的载体向社团公开、向社会公开；要做好事先通告、公示和事后公告。信息公开优先采用网络平台、手机短信平台等快速便捷的渠道，内部资料与档案应作为信息存档备案。有些社团也许没有建立专门的社团工作网，可以通过社团网络Blog来实现信息公开，即节省开支，又达到了信息公开的目的。一般来说，社会团体的信息不涉及到国家机密秘密的内容，应可以做到信息完全公开。救济就是监督后依章程进行的责任追究、自我纠错、以及自我改进的社团行为方式。信息公开程度、监督救济程度是社团自律程度和发展状况的表现。
四、寄语
加强和改进社会团体的内部治理，从管理学的角度看，应该是登记管理机关、业务主管单位的行政管理、社会团体之间的互律管理、以及社会团体自我管理的三位一体。社会团体要完善内部治理，实现健康发展，树立社会形象并产生社会公信力，建立切实有效的内部治理机制是关键、是根本。唯有如此，才能凝聚社团力量，拥有坚强的发展能力，争取社会资源，产生社会公信力，才能推进社会团体的可持续发展。