六县（市）农村土地承包责任制的调查，本文主要内容关键词为：承包责任制论文,农村土地论文,六县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了解农村土地承包责任制，特别是第二轮承包中的新情况、新问题，我们于去年8月份对金坛、常熟、海安、大丰、赣榆、 金湖等六县（市）及所属的薛埠、福山、支塘、李庄、西团、新丰、徐福等乡镇进行了调查。召开了多次座谈会，听取了市、县、乡、村各级同志的意见，总的印象是农村土地承包责任制运行良好，土地二轮承包在各地陆续落实，一些政策问题有待研究。
一、现状
（一）农村土地承包责任制运行良好。具体表现在：一是土地承包关系基本稳定。对于六县（市）大多数农户来讲，“大包干”之初承包的多数耕地未曾发生过变动。二是家庭联产承包责任制基本适应生产技术发展的需要。由于家庭联产承包责任制较为灵活，具有弹性，通过不断调整能容纳不同生产力及多种技术类型，进行产业结构调整、发展“三高一优”农业、推行规模经营和产业化都可容于这个框架。
（二）各地陆续落实第二轮土地承包。自1994年全省已有过半数地区落实了第二轮土地承包。赣榆县前几年在土地承包中曾有违反政策的情况出现，有的甚至换一任干部调一次承包地，造成了承包关系的频繁变动，农民意见很大。该县经过调查研究和试点，制定了土地“延签”政策文件和“延签”工作的十条实施细则，经全县统一行动，已全面完成改“多田制”为“一田制”、延长土地承包期30年工作。对此，农民普遍感到满意，由原来的“三怕”（一怕换干部，二怕频调地，三怕高价田）变为“三敢”（一敢投肥，二敢投工，三敢投资金）。
（三）土地承包形式出现新情况。“两田制”一直是我省农村土地承包责任制主要形式，1996年全省有23105个村、3487.9 万亩承包耕地实行各种形式的“两田制”， 分别占全省总村数和承包耕地总面积的65%和61%。“两田制”在稳定土地承包关系、促进土地合理流转等方面发挥了重大作用。金坛、常熟两市在实行家庭联产承包责任制之初就实行“人分口粮田、劳分责任田”的“两田制”，海安、大丰、赣榆三县（市）1989年经过土地小调整后也实行了“两田制”。但在调查中我们发现了一些新情况，金坛、常熟两市部分村实行了“口粮田人人有份，责任田规模经营”的新“两田制”。赣榆县部分地区二轮承包调整土地之前实行的是经济田、机动田、责任田招标承包的“两田制”或“多田制”，承包期多为一年，预交承包金，农民称之为“买田种”，最多的地方有一半耕地作为高价田“出卖”，最长的预交8年的承包金， 最高的承包金为每亩400元。这些承包金作为集体统一经营收入， 不纳入农民负担5%的控制限额，农民称之为干部的“香火钱”。在大丰、 金湖，一些县、乡、村干部也频频提出责任田招标承包或规模经营的要求或设想。
（四）土地流转平稳开展。各地在落实二轮承包时，多数建立了土地流转制度或制定了鼓励土地流转的政策。1996年全省实现土地流转面积76.3万亩，占家庭经营面积的1.3%。 每一例土地流转平均涉及耕地面积1.91亩。流转形式以转包、转让为主，占土地流转面积的95.5%，土地使用权出租、入股和“四荒”使用权拍卖的形式也开始被采用。由于企业改制和经济不景气导致的劳动力回流土地；乡镇工业转向内涵发展，吸收农业劳动力速度减缓；机械化程度提高和社会化服务的完善，兼业或业余务农成为易事；较长的承包期和土地的特殊保险作用使农户不肯轻意放弃土地；农户零星转出土地在技术上和规模上难以满足现代化市场农业对土地的需求。因此，短期内土地资源配置仍离不开集体统一调整土地，而多数农民对待土地的态度也还是“不愿不种地，不愿多种地”，我省农村土地有偿流转不会有大的增加。
（五）承包合同在土地承包中仍发挥不可替代的作用。承包合同是明确发、承包双方权利和义务的法律文件，也是集体经济组织内部劳动、生产管理和收益分配的依据，在农村经济生活中发挥着不可替代的作用，1996年全省签订农业承包合同1662.5万份。
二、问题探讨
在调查中，各地反映了许多问题，涉及到土地权属、政策评估等方面，其中有些较为普遍，关系到土地家庭联产承包责任制的稳定和完善，需要我们认真研究解决。
（一）生产队土地所有权问题。生产队的土地所有权依照“人民公社六十条”确定，《农业法》、《土地管理法》又给予确认。但生产队作为集体经济组织已名存实亡，有的地方已经并帐到村；有的则是挂帐在村，但已无新的经济往来。但不论生产队组织存在与否，生产队的土地所有权大多未受触动。我们认为，虽然土地队有已形成土地所有权主体和经济行为主体的分离，但并地不同于并帐，土地是农民的基本生存资料，是一笔巨大的财产，土地所有制是农村基本财产制度，不能随意平调。我们一方面要制止少数地区随意改变土地权属关系的行为；另一方面，也要承认土地队有带来的问题，坚持按市场经济原则加以解决，在政策上拓展土地所有权、使用权在集体经济组织之间有条件流转的空间，或采取队有土地折股交村统一经营管理及农户将土地承包经营权折股组建股份公司形式，以解决合理配置土地资源问题。
（二）土地调整与稳定承包关系问题。在调查中我们发现，一些干部在土地调整问题上存有认识上的误区，一是片面强调“大稳定、小调整”，要求限制土地调整的比例；二是怕难、怕烦、躲避矛盾。在落实土地二轮承包时往往按现有承包关系与农户签订为期30年的承包合同，结果累积的问题未能借此解决，难以保证承包关系的长期稳定。我们认为，强调稳定要立足于30年，在延长承包期时预留下村镇建设、产业发展、沟渠道路等规划用地，然后按政策将土地承包到户，调多少地要根据承包关系稳定30年的需要，既要防止随意打乱重分，又要反对片面求“稳”怕动的倾向。
（三）自留地的存废问题。我们调查的六个县（市）对自留地的处理各不相同，但都一致认为其存在已无实际意义。座谈中，许多干部提出，自留地存在利少弊多，应该取消；也有干部表示，自留地代表了党的农村政策的稳定性，不能轻易变动。我们认为，自留地虽已失去存在的必要，但目前不宜取消，原因之一是中央还没有相应的新政策；原因之二是取消自留地对农民的心理震动较大，不利于稳定；原因之三是自留地原来没有任何负担，如果并入承包地，则农业税、粮食定购任务会接踵而来，增加农民负担。因此，如果农民没有要求，可继续维持现状。如果农民对自留地占有现状有意见，可结合二轮承包、落实村镇建设规划之机，进行必要的调整，但一定要以县（市）为单位统一政策，统一实施调整，乡村不能自行其事。
（四）土地集中趋势问题。调查中我们发现，我省土地集中趋势已经出现，主要表现在：1.地块面积增大。近年来通过平田整地、土地小调整等途径，使每个农户经营的地块少了，地块大了。2.经营规模扩大。近来产业结构调整力度加大，土地流转形式呈多样化，土地向种养能手集中的速度加快。3.连片开发种植增加。由于推动农业产业化，追求规模效益，集体统一规划，连片开发种植同一种作物的情况日益增加。土地集中是现代化大农业的必然趋势，与生产力的提高密切相关。但在调查中我们却看到，在正确趋势中存在不和谐步调。一是平调生产队的土地使用权，少数村在进行土地调整时打破生产队界限重新发包。二是存在违背农民意愿强行集中土地搞规模经营或搞招标承包的情况。三是土地集中目的不纯，有的干部为迎合上级求大喜功，有的是为了增加集体统一经营收入达到小康指标，有的是为绕过农民负担5 %的控制限额。这些不良倾向虽属个别，影响却不小，想仿效的大有人在。我们认为，对于土地集中趋势原则上应该予以支持，但必须遵守下述原则：一是土地承包经营权首先要落实到户，不得侵害农民利益；二是要充分尊重农民意愿，金坛市规定实行责任田规模经营需经社员大会2／3多数通过的做法值得推广；三是要严格履行法律手段，完善合同管理，防止引发经济纠纷，影响农村稳定。
（五）村镇建设规划问题。村镇建设规划对于节约土地，改善农村居住环境，提高生活质量十分必要和及时。在调查中，多数干部对此给予了充分的肯定，但同时也提出了一些问题。第一，中心村规划面积过大。一方面会占掉一个或几个生产队的全部或大部分土地，被占土地的调换或补偿较难操作。另一方面，在二轮土地承包中如果预留规划用地必然使机动地过大，规划区内农民承包地也不好安排；如果不预留规划用地，则在规划实施期内必然频繁调整土地，承包关系无法稳定。此外，还存在生产半径过大、副业用房用地难安排等问题。第二，规划已偏晚。有的地方政府原规划已经实施，改按现行规划拆迁，农民难以接受；有的地方规划区外已建有许多高质量的别墅楼，迁建代价太大，如任其自然淘汰，必然使规划无法如期完成。第三，规划过于追求方格化。这与一些地方现有的居住格局难以衔接，如海安县许多村已经按原规划形成沿河、沿路的非字形、井字形、一字形的村落格局，有的自来水、电话、有线电视等管线已建成，农民生产生活都很方便，如按现规划执行则思想工作难度大、迁建代价大、生产生活习惯改变大、承包关系变动大、占用耕地多（原宅基地为挖河沙土，难以复垦成耕地）。因此，他们强烈呼吁现规划能根据当地实际进行修改。
三、工作建议
根据调查情况，我们认为以下工作应尽快进行，以稳定和完善农村家庭联产承包责任制。
（一）继续做好土地二轮承包的落实工作。我省还有相当一部分地区正在或准备开展二轮土地承包。根据六个县（市）的实践看，有这样几项工作应予重视：首先，领导要重视，做好政策研究和试点、宣传工作，集中全力在一段时间内完成。其次，调整土地之前要做好村镇建设、产业发展、沟渠道路等规划。再次，要坚持公开、公平、公正原则，土地调整方案要公布，让群众满意。第四，发包方要与承包农户签订为期30年的承包合同，必要时要由县（市）政府向农户颁发“土地承包经营权证书”。最后，土地二轮承包工作要与搞好农民负担监管、承包合同管理、解决某些社会经济问题结合起来。
（二）探索土地流转新形式。虽说当前政策鼓励土地有偿流转，但仍有诸多限制，使土地资源难以实现合理配置。我们认为，应该进行扩大土地流转范围和形式的探索，如土地所有权、使用权在集体经济组织之间流转，非“四荒”土地使用权的抵押和拍卖，组建土地股份公司等，经过深入调查研究、试验探索，制定出相应的政策，让市场在农村土地资源配置中发挥基础性作用。
（三）实事求是制订村镇规划。目前的村镇规划中心村数量少规模大，如果全面实施必然造成土地承包关系的长期、全面变动，不利于农村和农业生产的稳定和发展。根据调查情况，我们建议农村城市化应以扩大小城镇为核心，中心村、基层村规划应以改善生活环境，提高生活质量，方便生产生活，尊重群众依河靠路居住的习惯为原则。不追求大而方，要因地制宜，适当集中，尽量减少承包关系的变动和村组间调地的数量。
（四）加快农村承包合同管理的立法进程。鉴于各地不容乐观的承包合同管理现状和承包合同在农村经济生活中的不可替代作用，我们建议省人大尽快通过“江苏省农村承包合同管理条例”，将承包合同管理纳入法制轨道。授权集体经济经营管理部门强化合同管理，完善管理手段，减少承包合同纠纷，提高合同兑现率。