社区自治：城市社会基层民主的复归与张扬，本文主要内容关键词为：基层论文,民主论文,社会论文,城市论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1002-1698(2003)-06-0007-16
村民自治、社区自治、企业职工代表大会是新时期我国基层民主的三大基石。村民自治由于在我国广大农村起步早、开展的时间较长，而且与广大村民的切身利益密切相关，在各方面都取得了很大的成绩，其中，村民自治的组织载体——村民委员会的选举和自治管理在党和政府的大力推动以及广大村民的积极参与下，逐步走上了制度化、规范化的轨道，在实践中形成了以村党组织为领导、村委会为主导的充满活力的村民自治机制；而社区自治和企业职工代表大会近年来在党和政府的大力推动下，正日益显现出强大的生命力，其发展态势受到了社会各界的广泛关注。
对社区自治的研究，目前学术界的关注重点在于探讨社区自治的动力机制和治理模式，即把推动社区自治的动力机制和社区自治的治理模式归结为三大类型，一类是政府主导型的社区治理模式，社区治理的主体主要是政府组织，政府对社区的干预比较直接和具体，居民委员会虽然在法律上是基层群众的自治组织，但它是被纳入到政府体系中的组织，其独立性和法律所规定的自治性都受到限制，城市社区在实践中更多地表现为一种行政化的共同体，其典型代表是上海的“街道社区”；一类是混合型的社区治理模式，或称合作型的社区治理模式，社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织。政府组织主要通过规划指导、下放权力、提供经费等方式支持城市社区自治组织体系的构建，然后通过城市社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督之目标。目前，我国大部分城区都是采用这种混合型的社区治理模式，其中以武汉江汉模式为典型；再一类是自治型的社区治理模式，社区自治的主体主要是社区自治组织和社会组织，这种社区一般指经过了社区体制改革后作了规模调整的居民委员会，或者指在城市社区建设初期以各类新建生活小区、居民小区为基础而组建的社区委员会等。在这种自治型的社区治理模式下，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。这类以社区自治为目标取向的新型城市社区，应该说是一种比较完全意义上的城市社区，但目前在我国各地尚不多见，加之由于这类城市社区的生存和发展受方方面面的条件限制，且起点较高，因而在目前情况下不可能成为一种普遍的发展选择。自治型的社区治理模式以沈阳模式为代表(魏娜，2003；张立荣等，2001；唐亚林，2001)。无论是哪一种社区治理模式，社区自治的核心载体——社区自治组织建设即社区居民委员会的建设都是人们关注的焦点，但是对社区自治组织架构的创新呈现了从“议行合一”体制向“议行分离”体制转换的趋势，且“议行分离”体制下社区自治组织架构在实践中诞生了实体型和虚体型两种发展模式，目前学术界尚缺乏跟踪研究和深入思考。从此意义上说，仅对社区自治的动力机制和治理模式进行总结，还不能真正把握社区自治的本质和规律性特征。本文在对社区自治组织建设即居民委员会的发展历程进行全面总结的基础上，对实现社区自治的内部制度保障和外部制度保障问题进行深入分析。
一、城市社会基层自治组织的发展演变
1.城市居民委员会的建立
1949年新中国成立以后，为确保新生的人民政权的巩固和发展，有效地提取社会资源，促进经济的尽快恢复和社会的全面进步，党和政府对旧有的基层社会组织进行了彻底的打碎，废除了国民党时期的保甲制度，相继组建了从中央到地方的国家政权组织系统、中国共产党的政党组织系统和各种群众性组织系统。其中，在城市社会基层，创建一个什么样的社会组织形式，把广大的居民群众团结在党和政府的周围，以更好地动员和组织居民群众参与城市管理和社会管理，加强基层政权与广大居民的有机联系，为一定的政治、经济和社会目标服务，各地相继开展了不同的探索。
1954年12月，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式把这种由居民自发创造所建立起来的群众性组织加以固定，并对居民委员会的性质、任务、组织结构、与有关部门和单位的关系以及工作方法、经费来源等作了具体规定，从而大大推动了居民委员会建设工作的全面开展。至1956年，全国各城市都普遍建立了居民委员会。
建国初期在我国各地诞生和成长起来的各种群众性自治组织，是城市居民在实践中的自发创造。由于党和政府顺应了人民群众的要求，在实践中不断总结、推广和完善这些新鲜的经验，直接推动了具有普遍制度意义的城市居民委员会这一城市社会基层组织形式的产生。城市居民委员会在反映群众意见与要求，组织居民防特、防空、防火、防盗、办理生活救济、调解纠纷、植树绿化、改善卫生环境等方面，发挥了重要作用，因而，具备了“自我管理、自我教育、自我服务”自治性特征。当选的居民干部不计时间、不计报酬、勤勤恳恳、任劳任怨，热心为居民服务，居民则把这些组织视为能够保护自己利益、反映自己要求、解决实际问题的自己的组织，高度认同它们的工作。(注：徐永祥：《社区发展论》，华东理工大学出版社2000年版，第233-234页。)
建国初期的居民委员会的自治性特征，如民主选举、民主管理、义务工作、自愿参与等，我们可以从上海的一份调查报告中看出若干端倪：“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生，居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴，义务工作。不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。当时居委会干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。当时居委会工作大多根据居委会辖区内居民的意见、要求来确定，如组织居民义务劳动，改善居住环境。该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的‘老长辈’，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。”(注：林尚立：《居委会组织建设与社区民主发展》，《上海社区发展报告(1996—2000)》，上海大学出版社2000年版，第286-287页。)这份调查报告很好地揭示了建国后一段时期内居民委员会这种群众性自治组织在我国城市基层实际生活中的地位和作用，勾勒了广大居民群众当家作主、热心参与社会公益事务、居委会成员获得居民的普遍认同、居委会与城市基层政府的派出机关——街道办事处二者之间的良性互动关系等特征。
2.城市居民委员会的“虚拟化”与“边缘化”
在建国初期，作为城市社会基层自治组织形式的居民委员会在组织社区居民参与社区事务管理等方面发挥了重要作用，居委会的自治性特征也得到了较好的体现。但是，好景不长，这种状况并未维持多久。1953年后，为了尽快实现国家的工业化，中国开始实行第一个五年计划，而中国的政治体制与经济体制也开始向苏联体制靠拢，高度集权的计划经济管理模式开始渗入社会生活方方面面。国家利用其所掌握的所有社会资源，通过行政手段进行资源配置，调节经济运行，并对经济生活和社会生活实行全权化管理。这一管理模式的最大特点在于“党政一体化、政经一体化、政治一体化、政社一体化”。(注：王沪宁：《社会主义市场经济的政治要求：新权力结构》，《社会科学》，1993第2期。)
计划经济体制的政治后果之一，在于国家成为社会管理的惟一主体，并通过行政体系对经济社会生活实行全权化管理，各类全能型的“单位”组织则是实施这种管理的基点。这就直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，其功能在很大程度上被社区内的单位所覆盖。而社区内各单位尽管集中在同一社区，但由于隶属于不同行业或系统，彼此之间基本上不发生横向联系；另一方面，几乎所有城市就业居民都被组织在作为政府延伸体的单位中，一切基本生活需要的满足、发展机会、政治荣誉和社会地位的获得均依赖于纵向的单位，而非其居住的社区。其结果是居民只知认同其所工作的单位，而不认同其所居住的社区，离开了单位，人们不仅无生存之资，亦无合法社会身份。尽管城市社会基层组织——居民委员会按法律规定是居民自治组织，但在实际生活中受街道办事处领导，成为政府实行社会控制与社会管理的终端延伸。国家对社会的管理和控制十分严格，国家与社会的关系基本上处于高度重叠的状态，而作为社会的主体——个人只能通过其所在的组织(在城市主要是单位或居民委员会)与他者发生联系，造成了个人对单位、组织和国家的依附，强化了个人对诸如单位、身份、地位、组织、荣誉等政治资源的认同，使得个人的自主性严重阙失。1958年“大跃进”开始后，在大办人民公社的影响下，城市基层政权被“党政合一”、“政社合一”、“工农商学兵五位一体”的城市人民公社所代替，居民委员会开始成为人民公社体系的一部分，其性质朝行政化组织转变，也就是人们通常所说的“准政府组织”。在实际生活中，居民委员会被涂抹上浓厚的行政管理色彩，“政社合一”的双重属性使得居民委员会实际上演变为具有“行政—社会”双重属性的行政区划结构，其自我服务、自我教育和自主发展的功能日渐萎缩。这种状况加剧了城市社会自治组织即居民委员会的“虚拟化”与“边缘化”进程。(注：刘建军：《单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社2000年版，第541页。)
城市居民委员会的“虚拟化”主要表现在居民委员会所承担的自我服务、自我管理、自我教育的自治功能日益退化，社区居民的“生、老、病、死”等一切工作都由居民所在单位全部承担下来，居民委员会徒具其表，仅仅作为城市基层政权机关的具体执行机构而存在，也就是人们通常所说的居民委员会是街道办事处的“腿儿”。另一方面，由于在计划经济时代，社会调控的主体形式是单位体制，几乎所有城市就业居民都被囊括到单位体制之中，而那些没有正式工作的居民，其组织依靠主要是居民委员会，党和国家重要方针、政策的传达、文件的学习、社区事务的落实、社会救助工作的实施等，都通过居民委员会具体落实到这些居民头上。因此，居民委员会只是起到了拾遗补缺的作用，相比较建国后一段时期内居民委员会动员广大城市居民广泛参与社区事务管理之状况，其地位和作用大大降低，其所能动用的社会资源极其有限。居民委员会被条块分割的单位体制推向了“社会边缘地带”，而不再是原来意义上的地域性人类共同体或社会生活共同体，其角色十分尴尬，这样，其“边缘化”进程就成为不可避免的趋势。相应地，居民委员会从建国初期的自治性组织退化为“准政府”组织也就不难以理解了。
3.城市社会基层自治组织——城市社区的重新崛起
自20世纪70年代末由经济体制改革而肇发的中国社会全方位体制改革，拉开了中国改革开放的序幕。20世纪90年代初，建立社会主义市场经济体制伟大构想的提出，不仅引发了城市社会关系深层次的变化，更为城市社会组织的重组带来了新的契机，也为城市社区居民的自我发展提供了新的舞台。随着市场经济体制的逐步建立和城市化进程的进一步加快，国家不再直接承揽资源配置的功能，而主要由社会通过市场来配置资源，这样国家对社会的控制不仅在控制手段上发生了根本性的改变，譬如由单一的行政控制手段转向综合使用经济的、法律的控制手段以及必要的行政控制手段，由直接式控制转向间接式控制，由集中式控制转向分权式控制，由微观式控制转向宏观式控制等等，而且在控制程度上也在逐步减弱，原来由国家统包的社会管理职能逐步回归社会，社会的自主性大大增强，国家与社会的关系开始出现分离。这种国家与社会关系出现分离的状况，主要表现在城市社会基层自治组织的重新崛起即新型城市社区的大量涌现，以及作为具有独立人格的个人从国家的严格束缚中逐渐挣脱出来，从而获得了更为宽泛的自由空间。这种新型城市社区是指在一定地域上因生存需要而形成相对稳定的社会关系的人类共同体，其根本价值取向在于通过社区自治进而实现人的全面而自由的发展之目标，它与计划经济时代的居民委员会的最大不同点就在于其组织架构、功能和发展目标已发生了根本性转变，不仅城市社区的组织架构由社区居民自我选举产生，而且城市社区的功能开始向满足社区居民多样化的公益福利性要求转变，同时城市社区的发展目标也被鲜明地定位在促进城市社区居民个人本身素质的发展之上。
目前，我国许多大中城市都已经按照中办发[2000]23号文件精神和按照有利于服务管理、有利于社区资源开发、有利于社区居民自治的原则，同时考虑地域性、认同感等社区构成要素，进行了社区体制改革，其着重点是对旧有的居民委员会进行重新调整或合并，并对其功能进行重新定位。这种经过调整的城市社区名称不一，有的叫“社区居民委员会”，有的叫“社区委员会”，还有的仍以“居民委员会”为名。其类型主要有三种：一是按照居民居住自然地域划分的“板块型社区”，二是以封闭型居民小区为单位的“小区型社区”，三是以职工家居聚集区为主体的“单位型社区”。不管新型城市社区的名称和类型发生了怎样的变化，其功能开始向其本来面目复归，即向“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”复归，重新成为广大城市居民参与社会事务管理的有效组织形式。更为重要的是，这种新型城市社区的自治内涵已经大为扩展和张扬，日益成为广大城市居民直接行使民主权利，依法管理自己的事情，发展社会主义基层民主的有效载体；而且，在实践中这种新型城市社区自治组织架构的制度设计及功能发挥与计划经济时期“准政府”组织更是不可同日而语。
二、城市社区自治组织架构的创新：社区自治的内部制度保障
综观城市居民委员会的发展演变历程，我们可以清楚地看到，城市居民委员会最初作为一种群众性自治组织形式，是广大城市居民自发创造的产物，后经党和政府的推动，成为我国城市社会基层民主的一种制度选择，其产生有着特殊的历史背景。后来，随着计划经济体制和人民公社体制的建立，居民委员会在实践中退化为“准政府组织”，成为政府的“腿儿”，这种转变与当时的历史环境有很大的关系。如今，随着市场经济体制的日趋完善以及国家与社会关系的逐步分离，城市居民委员会重归其自治的本来面目便成为一种当然选择，其发展取向转向了社区自治，且社区自治的形式、途径和内容较以往时代都大为拓展了。
1.社区自治的内涵
社区自治是指社区居民在党和政府的领导下，通过一定的组织形式和参与途径，依法享有的对社区公共事务进行管理的权利，它是社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一种基层民主形式。社区自治是我国城市社会基层民主的重要内容。一般来说，社区居民参与社区自治的组织形式主要有两种，一种是城市社区自治组织即社区居民委员会，这是最主要的组织形式；另一种是社区中介组织，如社区服务中心、社区婚恋服务中心、社区劳务中心、社区市民学校、计划生育协会、老年人联谊协会等，但由于此类中介组织尚处于发育过程中，且自治作用也比较有限，故不作重点探讨。社区居民参与社区自治的途径主要是直接民主，即社区居民通过直接选举的方式对社区居民委员会成员的产生、任免以及社区内共同事务的管理行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。
根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和各地推进社区自治的实际进程来看，社区自治的内容主要包括六个方面：(注：赵彬：《社区建设工作模式框架体系的构成要素及其主要内容》，周文建等主编，《城市社区建设概论》，中国社会出版社2001年版，第57-58页。)第一，人事选免自治。社区居民委员会的组成人员必须由社区成员大会或代表大会依法选举产生，社区成员代表大会具有依法随时补选因故出缺的社区居民委员会组成人员的权力，具有依法罢免、撤换不称职的社区居民委员会组成人员的权力。第二，财产财务自治。社区居民委员会的财产受国家法律保护，任何部门、单位和个人不得侵犯。社区居民委员会有权拒绝不合理的财力和人力的摊派。社区在兴办公益事业时，可以通过民主自愿的方式，向受益的社区成员筹集资金。政府拨付社区的办公经费，社区居民委员会有权按照规定自主定向使用。社区居民委员会兴办的社区服务产业所得的税后利润，社区居民委员会有权按照政府的有关规定，将其用于社区活动经费、社区工作者的补贴和扩大再生产的投入。社区居民委员会的财产和财务要按照国家有关规定建账管理、公开管理，接受社区成员的民主监督。第三，社区教育自治。社区居民委员会运用社区成员喜闻乐见的形式，对社区成员开展遵纪守法和依法履行公民应尽义务的教育。组织社区成员开展精神文明建设，倡导和弘扬邻里互助、尊老爱幼、破除迷信等文明新风，创办群众性社区文化艺术组织，开展自我教育活动。第四，社区服务自治。社区居民委员会可以根据社区成员的需求，通过兴办便民利民服务事业，建立志愿者协会组织，开展社区志愿者活动等形式，为社区成员提供各种生活服务。第五，社区管理自治。社区的重大问题，必须经过社区议事协商委员会民主协商，提交社区成员大会或社区成员代表大会讨论决定，社区居民委员会对全体社区成员负责，并定期向社区成员大会或社区成员代表大会报告工作，在社区议事协商委员会的监督协调下，完成社区成员代表大会制定的决定和决议。社区成员代表大会有权依法制定《社区自治章程》和各类《社区自治公约》，实行自我管理。社区通过建立社区青少年、妇女、老年人、治安调整、文化艺术爱好等协会组织，依法开展自我管理、自我服务和自我教育活动，维护各类人群的合法权益，丰富社区成员的精神生活，提高社区成员的生存质量，维护社会的安宁稳定。第六，社区居民委员会通过自治的办法和形式，协助政府管理社会事务。如协助政府做好社区治安、优抚救济、爱国卫生、计划生育和青少年教育等项工作。
2.社区自治组织架构从“议行合一”体制向“议行分离”体制转换
如前所述，社区自治组织建设的核心载体是居民委员会或称社区居民委员会，它是社区组织体系建设中最为关键的环节，其成功运作与否直接决定了我国各地社区自治和城市社会基层民主发展的深度和广度。计划经济体制下，社区自治组织建设即居民委员会的建设无论是居民委员会组成人员的选配、内部机构的设置、工作职能的确定，还是办公经费与工作场所的落实、工作任务与活动的开展，都由基层政府及其派出机关——街道办事处全部承包下来。居民委员会名义上仍然是群众性自治组织，且在实际工作中居民委员会的工作接受城市基层政府及其派出机关的指导、支持和帮助，但实际上居民委员会没有任何的自主权，基层政府及其派出机关与居民委员会的关系实质上是领导与被领导的关系。
按照《城市居民委员会组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会组织架构的制度设计主要采取“议行合一”体制，即居民会议或居民代表会议是居民委员会辖区中最高权力机构，代表全体居民的根本利益，对涉及全体居民利益的重要问题进行研究、决定，选举产生居民委员会(部分地区称为家属委员会)，并有权撤换和补选居民委员会成员。居民会议由18周岁以上的居民组成，居民会议可以由全体18周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表2至3人参加。居民会议必须有全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。居民会议或居民代表会议由居民委员会召集和主持。
居民委员会是居民会议或居民代表会议的执行机构，具体执行居民会议或居民代表会议的有关决策、决定，主持居民委员会的日常工作，向居民会议或居民代表会议负责并报告工作。居民委员会由主任、副主任和委员共5至9人组成。居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表2至3人选举产生。居民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任。居民委员会根据需要下设治安保卫、人民调解、公共卫生、民政福利等委员会。居民委员会成员可以兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。
20世纪90年代后，随着我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨，中国的社会结构发生了巨大的变迁。在城市，由城市现代化带来的城市社会管理重心的下移以及“单位体制”的逐步瓦解，引发了城市社会基层组织的转型。旧有的城市社会基层组织形式——居民委员会的功能日益不能适应新形势的发展需要，各地相继开展了城市社区建设的探索。
1999年2月，民政部在全国选择了北京、南京、杭州、沈阳等城市的11个区作为城市社区建设实验区，开始了城市社区建设的综合探索工作，掀起了全国众多城区争做社区建设实验区的热潮。在60多个城区申请的基础上，1999年民政部又确定15个城区作为实验区，使实验区总数达到26个，占全国城区数的3.3%，分布在19个省(区、市)。2000年11月，经党中央、国务院同意，中共中央办公厅、国务院办公厅发出通知并转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》一文，要求各地、各部门结合实际情况，认真贯彻执行。至此，城市社区建设在中国全面铺开。
各地在开展城市社区建设探索工作的过程中，其着重点主要放在推进社区体制改革之上，即通过加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系，逐步理顺城市基层政府、街道办事处与城市社区的关系。首先，对社区进行科学合理的划定，组建新型城市社区。按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，其规模大致按照“小于街道办事处、大于原居民委员会、不少于1000户或1000—3000户左右”的要求进行控制，以调整后的居民委员会辖区作为新型城市社区地域，并冠名社区居民委员会。
在社区划定的基础上，建立社区居民自治组织。这种社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。其次，逐步理顺城市基层政府、街道办事处与城市社区的关系。根据城市现代化和建立社会主义市场经济体制的要求，转变政府职能，着重做好简政放权、重心下移、费随事转等工作，将政府工作重心转移到履行指导、支持和帮助社区居民委员会发挥社区自治之上。与此同时，鼓励社区内各驻区单位积极参与社区建设，充分挖掘各种资源，逐步形成资源共享、共驻共建的社区资源整合机制。
为了进一步推动社区自治的发展，各地对实行“议行合一”体制下居民委员会组织架构重新进行了制度设计，按照“社区自治、议行分设”的原则，对社区居民委员会组织架构采取“议行分离”体制，选举产生了新型的社区自治组织。在实践中，这种“议行分离”体制下社区自治组织架构有两种模式，一种是实体型“议行分离”体制，以沈阳、合肥、武汉的社区自治组织架构为典型，另一种是虚体型“议行分离”体制，以上海、南京、宁波的社区自治组织架构为代表。
在实体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构包括社区的决策组织、执行组织、议事组织三大块。其中，社区居民大会或社区成员代表大会是社区的决策层，即社区的最高权力机构，代表着全社区成员的根本利益，对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策。社区居民大会或社区成员代表大会定期召开，选举产生社区居民委员会，听取和审议社区居民委员会年度工作报告和下一年工作计划，对本辖区的重大问题进行研究、决定，推荐产生社区议事协商委员会，讨论和评价社区建设诸事项，反馈居民意见和建议。社区成员代表大会每年不少于两次，由社区居民委员会主持召开，其成员一般由30—50人组成，代表的产生，按照居民小组划分选区，民主推荐产生，代表任期为3年。社区居民委员会是社区的执行层，即社区的办事机构，由社区居民大会或社区成员代表大会选举产生，每届任期3年，其成员一般由3—9人组成。社区居民委员会是社区的主体组织，按照自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治原则管理社区内的公共事务。
社区居民委员会的主要职责是：在当地政府和街道办事处的指导下，落实社区居民大会或社区成员代表大会的决定和决议，对社区居民大会或社区成员代表大会负责，接受社区居民大会或社区成员代表大会的监督，每年向社区居民大会或社区居民代表大会报告工作，并自觉接受社区党组织的领导。社区居民委员会的工作经费主要由市、区两级人民政府拨付，社区居民委员会的成员享受市、区两级政府发给的生活补贴费和其他福利等。社区议事协商委员会是社区的议事层，主要由在社区内有一定影响、在群众中享有较高威望、热心社会公益事业的辖区内主要单位领导和知名人士、居民代表组成，由社区居民大会或社区成员代表大会选举产生，在社区居民大会或社区成员代表大会闭会期间行使对社区的协商、议事职能和民主监督职能。社区议事协商委员会不定期召开工作会议，对辖区内需要解决的重要问题进行民主议事和民主监督。
这种实体型“议行分离”体制下社区自治组织架构设计，在制度上使得社区内部的事务决策、执行落实和监督制约三者之间有了可靠的组织保障，形成了较为齐全的社区自治组织体系，充分体现了社区居民在党的领导下进行民主自治的本质。
在虚体型“议行分离”体制下，社区自治组织架构包括社区的代表机构、议事机构和执行机构三大块。其中，社区居民代表大会是社区的代表机构，也是社区的最高权力机构。社区居民代表大会成员由社区居民和辖区单位的代表共同组成，每年定期召开会议，其职责主要是选举产生社区居民委员会，对社区内重大公共事务进行决策、决定。社区居民委员会是社区的议事机构，其成员由社区居民代表大会选举产生，属于志愿性质，不拿工资，不坐班，但通过一定的议事规则比如每周六开会来对社区工作进行商议，其主要职责是定期研究协商本居民区的重大事项，在广泛征求居民群众意见的基础上做出决定或提出工作建议，指导居民委员会执行机构做好各项条线工作，传达上级精神并做好发动工作。社区居民委员会可以拥有一定的权力，比如可以聘用或开除社区工作人员，具体的事务由社区的执行机构即社工服务站执行。这种虚体型“议行分离”体制下社区居民委员会的功能不仅与“议行合一”体制下居民委员会的功能有很大差异，而且也与实体型“议行分离”体制下社区居民委员会的功能有很大的不同。社工服务站是社区的执行机构。社工服务站的工作人员由街道办事处招聘，与社区居民委员会成员同时由社区居民代表大会直选产生，其工资由街道办事处拨付，并经社区居民委员会在定性和定量考核的基础上发放。社区居民委员会有权辞退社工，有权对他们的工作进行评议和监督。社工每半年向居民代表大会进行一次述职，街道办事处也将居民委员会评议的内容作为是否继续聘用社工的依据。社工的主要职责是认真完成政府和部门布置的各项工作，认真办理居民的公共事务和公益事业，配合物业公司抓好居住区的卫生环境，等等。(注：刘新征：《从“执行”到“议事”》，《东方早报·早报杂志》2003年8月15日。)
这种虚体型“议行分离”体制下社区自治组织架构设计，着重突出了社区自治的特征，通过吸引居民区内高素质居民志愿参与居民委员会管理工作的方式，极大地拓展了社区参与的深度和广度，进一步增强了社区居民的归属感和认同感。尽管居民委员会仅具备了“议事”职能，居民委员会成员不拿任何工资和补贴，也不需要放弃自己原来的工作，其工作性质是一种志愿参与，但恰恰这种组织架构从社区自治运作机制的角度探索了实现社区自治目标的有效途径，符合新形势下城市社会基层民主的发展趋势，有利于社区居民最大限度地参与社区公共事务的决策、管理和监督等工作。
社区自治组织架构从“议行合一”体制向“议行分离”体制的转换，其最大理论意义在于从社区自治内部制度保障角度解决了社区自治组织体制建设问题，即将实际上受城市基层政府与派出机关——街道办事处领导的居民委员会解放了出来，重新变为党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织，恢复了社区自治的本来面目；其实践意义在于通过社区自治组织架构的重新设计，理清了社区决策机构、执行机构、议事与监督机构之间的关系，为社区自治的顺利推进奠定了组织基础。“议行分离”体制下社区自治组织架构在实践中诞生的两种发展模式，其目标指向都是社区自治，但呈现不同的特点：实体型“议行分离”体制主要从社区自治功能角度，强化了社区事务决策、执行落实和监督管理的力度，进一步健全了社区自治组织体系建设，从而为满足社区居民多样化公益性福利要求提供了制度保障；虚体型“议行分离”体制则从社区自治运作机制角度，在形式上为社区居民参与社区公共事务管理和基层民主提供了更为广阔的参与渠道和途径，使得社区自治组织架构的设计初衷与推进社区自治的目标理念有机吻合，因而具备更大的包容性，在一定意义上为在实践中真正推进社区自治找到了新的发展道路。当然，虚体型“议行分离”体制下社区自治组织架构由于其执行机构工作人员主要由街道办事处招聘、推荐，工资也由街道办事处拨付，容易造成社区居民委员会的大权旁落，居民选出的居民委员会成员权力被社工服务站工作人员消解，成为社工的辅助人员，致使新型社区自治组织有可能重新变成基层政府与街道办事处领导下的“准政府组织”，这种倾向是值得我们予以审慎对待和警惕的。(注：刘新征等：《社区自治的关键是政府放权》，《东方早报·早报杂志》2003年8月15日。)因此，理顺政府与城市社区的关系，在城市基层政府与社区自治组织之间建立一种新型的委托—代理式契约关系，是推进社区自治、促进基层民主的外部制度保障。
三、委托—代理式契约关系的建立：社区自治的外部制度保障
社区自治的顺利推进，仅靠社区自治组织架构的良性运作是远远不够的，还需要城市基层政府的强力支持，以及在基层政府及其派出机关——街道办事处与城市社区之间建立一种良性互动关系。也就是说，推进社区自治的关键需要有内外部制度的相互配合。各地推进社区自治的经验都充分地说明了这一点的重要性。
制约社区自治发展的外部制度因素，主要是城市基层政府及其派出机关与城市社区之间的关系不清，城市管理中的“条块”关系不顺，社区居民委员会功能错位。有学者将此现象归结为两点：(注：陈伟东：《政府与社区：共生、互补、双赢——以武汉市江汉区创新社区治安运作体系的实验为例》，《新华文摘》2001年第9期。)一是居委会职能错位与角色混淆。主要表现在居委会承担的任务太重，有的一年多达147项。其中，居委会要完成政府部门下派的17项收费任务，如治安费、计生费、综合治理费、军人保证金、残疾人就业基金、绿化费、防汛费、城镇义务兵征收费、社区服务管理费、水费、电费、卫生费、房租费、人口普查费等。“上面千条线、下面一口针”，居委会实际成为各种行政事务的操作层、落实层。二是政府部门行为失范现象突出。一方面，政府部门对居委会自治事务干预过多，如居民小组长和关照员的组成以及志愿者服务队的组成及运作等都要经街道办事处批准。另一方面，有的政府部门“不务正业”，以牺牲社会公共利益为代价来换取部门利益最大化。
我国传统城市管理体制建立的基本思路，实际上是把居民委员会当作是街道办事处的下属机构来设计的，在实践中居民委员会真正具备的自治功能非常有限，居委会的行政色彩非常浓厚。根据我国《城市居民委员会组织法》规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这是对居民委员会性质的明确定位。然而，该法第三条对居委会任务的规定中却涉及了大量协助政府办理的事情。这实际上在法律上有把居委会当作城市行政管理的一个层级的倾向，成为城市管理工作层层落实的一个工具。因此，在实际生活中，社区居民委员会自治功能的发挥受到严重影响，也就不难以理解了。
我们在调研中也发现，城市社区目前的主要工作还是停留在对区、街下达任务的完成上，行政性事务负担很重，而社会管理性事务显得很少，“上面动动嘴，下面跑断腿”，基层政府有的职能部门将有关工作无偿布置到社区，由社区居民委员会组织人、财、物去落实，而对于工作效果与成绩，职能部门又对社居委进行检查、评估，指导关系变成了领导关系，社区居民委员会是区、街的“手”和“脚”的局面未能从根本上得到改变。一个对街道办事处和居委会工作非常熟悉的民政局同志用数字形象地描述了社区居民委员会功能错位的状况：“现在的居委会角色错位，在日常工作内容中有80%是为政府办事、10%是为社会工作，只有10%在为居民服务。过去说居委会有72本台账，就是一个很好的例子，台账里记载了的工作大部分是在行使卫生、计划生育、民政等政府部门的职能。”(注：赵阳：《南京：一次政府放权的改革尝试》，《东方早报·早报杂志》2003年8月15日。)
为了改变社区居民委员会功能错位、政府部门行为失范现象，切实推进社区自治，各地在推进社区管理体制改革进程中，除了从社区自治内部制度保障角度加强社区自治组织架构的建设，还十分注重从社区自治的外部制度保障角度理顺城市基层政府与城市社区之间的关系，如实行“重心下移、权力下放、财力下沉、人员下派”的新型社区管理体制。在“重心下移”方面，建立分层级的社区建设管理体系，即建立以区为主导、以街道为主体、以社居委为主办的三级社区建设管理体系。在“权力下放”方面，大力推进政府职能转变，按照责权利相统一的原则，下放区、街的部分权力与职能，转由社区自治组织承担，如将社区工作者的聘用权、自主理财权、管理收费权、固定资产使用权等从区下放到社区；将卫生费、垃圾代运费及门前三包费等的收取权下放到社居委，由社居委统一收取管理。在“财力下沉、人员下派”方面，为社区的发展提供必要的财力与人力保障，推动社区建设的持久深入发展。如设立社区建设专项经费，用于支持社区居民委员会的基础设施建设，如办公场所、社区服务场所的建设，出台若干优惠政策，鼓励驻区单位和各种社会力量积极参与社区建设等。结合政府机构改革进程，将一些年轻有为的基层干部派到社区，通过挂职锻炼、直接任职、交流等多种形式，逐步实现社居委干部年龄结构、素质结构的优化。应该说，这些举措在实践中均取得了一定的成效，对于理清城市基层政府与城市社区的关系、推进社区自治，起到了一定的促进作用。但是，这些改革举措共同存在一个致命的不足，即没有从制度规范的角度厘定政府权力与社区权力的边界，政府行政干预社区内部事务的可能性依然存在，这些制度设计存在着随意性大、规范性弱的缺陷，且带有由政府出面安排社区居民委员会各项事务的嫌疑。
为此，笔者认为，加强社区自治外部制度保障的关键在于在基层政府与城市社区之间建立一种委托—代理式契约关系，从制度上规范政府权力与社区权力的边界。第一，加快修订《城市居民委员会组织法》，在法律上对城市社区的性质、地位、任务、组织结构、与政府部门以及其它社会组织的关系等进行重新定位，尤其在城市社区协助完成人民政府或者它的派出机关的各项工作这一问题上作出具体规定，即人民政府及其派出机关委托城市社区完成与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作时，二者之间建立一种委托—代理式契约关系。也就是说，一旦城市社区超出其自治权限和范围去协助人民政府或者它的派出机关完成各项事务时，二者之间就订立契约关系。这种委托——代理式契约关系的内容包括：首先，城市社区有义务去协助完成与社区居民利益有关的各项事务；其次，城市社区成为人民政府或者它的派出机关在社区中的代理人，按照有关要求开展各项工作；再次，人民政府或者它的派出机关要对城市社区实行经济补偿，即实行“收费制度”，具体金额由双方共同商定，以此来推进二者之间的平等与合作关系，从而把社区自治真正落到实处。第二，结合政府机构改革，合理界定政府权力与社区权力的边界，把属于社区自治权限和范围的权力还给社区，其它不属于社区自治权限和范围内的行政职能不得向社区延伸，可以通过列举的方式列举出基层政府及其派出机关的各项权力，余者该归城市社区，真正做到政府既不越位又不缺位、城市社区既不错位又不失位。第三，在推进社区自治的过程中，实行“准入制度”，即对确实因为工作需要而进入社区的部门、单位组织机构、工作任务实行审批制度。社区自治是党领导社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一种基层民主形式，因此，城市社区在推进社区自治的过程中，自觉接受党组织的领导是中国特色基层民主的一大优势和特征。为了确保社区自治的正确发展方向，任何部门和单位未经申报审批，都不得随意在社区中设立分支机构、挂牌子，不得随意向社区下达行政管理和行政业务工作。对于各部门各单位确需要社区协助完成社区职责以外的其它工作或工作量较大的临时性任务，应按照“费随事转”和“谁办事，谁出钱”的原则，由布置工作的部门和单位向社区拨付必要的工作经费。执行审批的职责由拟进入社区的部门和单位的上一级社区建设管理委员会或社区建设管理小组承担。
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