公共治理、公民社会、宪政制度——推进共青团组织发展的三大引擎，本文主要内容关键词为：宪政论文,三大论文,公民论文,制度论文,引擎论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
共青团组织具有政治性、公共性和社会性，兼有政党、政府和非政府组织功能，是一个属性和功能比较综合的社会组织。共青团发展的历史表明，在中国革命、建设的各个时期，在党的领导下，共青团不仅在一代又一代青年中广泛、深远的促进了中国共产党意识形态的有效传播，顺利地推进了青年政治社会化的合理实现，为作为革命党进而成为执政党的中国共产党输送了大量新鲜血液，保证了党的组织和事业后继有人，而且发挥长期以来形成的青年核心组织影响力，直接带领青年群体投身武装夺权、民主政治以及经济、社会建设等领域，是政党政治、宪政国家、公共治理、公民社会、经济建设的实践者、推动者，历史的浪潮为共青团披上了“准政党”的外衣，并将它推上了党的助手和后备军的位置，形成了青年群体利益代表者的事实身份。
但是一段时期以来，共青团组织发展在取得成绩的同时，也出现了不少问题，团的工作遇到了很大的挑战：如一些基层团组织空壳化现象突出，有组织无团员青年和有团员青年无组织的现象同时存在；少数团的领导机关正走向封闭化，一些团组织成了精英俱乐部，与广大普通青年的联系亟待加强；一些地方团的工作随意性大，连续性差，稳定性低，整合性弱，缺乏制度化、机制化的保障，团的职能、地位、经费没有足够的保障；一些团干部中存在形式主义、短期行为现象；一些团组织的价值追求正被“官僚化”、“市场化”所扭曲，群众性、公益性有所减退等。总的来说，相对于过去，共青团组织的吸引力、凝聚力、战斗力和影响力有所下降。社会上有人提出：现在不怕共青团不跟党走，就怕团员青年不跟共青团走；甚至有人形容团组织为“猪尾巴”，可有可无，对团组织存在的必要性产生怀疑，团组织存在的政治合法性、社会合法性甚至法律正当性受到了严峻挑战。
产生这些问题的原因很复杂，如果仅从共青团组织自身的视角分析，难免有很大的局限性。把脉共青团组织的发展不仅需要把她放在中国共产党及其群众工作的具体框架中去认识，更需要将她放在社会整体发展格局中去考量。笔者认为，当前团组织发展中产生的问题，与团组织不能迅速适应社会大背景的变化和发展，即面对公共治理模式和公民社会发展以及宪政制度形态，不能及时把握规律，不能进行自身机制、体制和发展思路、理念的创新有极大的关系。
一、全球公共治理模式兴起与共青团组织发展模式选择
1.公域之治的范式转换
国家管理、公共管理、公共治理是目前学界对公域之治比较公认的三种治理范式。这三种范式在发展逻辑上不是并列的，有一个先后转换的过程。由国家公权力部门作为管理主体，公权力高度集中，公权力的运行是封闭性和单方向化的，这种模式称为国家管理模式，由国家和各类社会组织共同行使公权力，公权力的运行半封闭和单方向化，这种模式称为公共管理模式。公共治理模式与前两种模式有很大的区别，主要是因为公共治理是多主体广泛参与，公权力实行开放化和双向度，其核心特征是公共管理的开放化和公众参与的广泛性。
国家管理模式的本质是统治，最大弊端是管理方式的教条和僵化。公共管理模式充其量只是对国家管理模式的松筋活血，无法根治国家管理的失灵。“有鉴于此，要从根本上解决公域之治的难题，就必须在公共管理基础上继续前行，寻找一种符合现代公域之治内在要求，能够通过分散权力来集中民意，有能力解决直接民主与代议制民主两难选择的公共治理模式。”[1]公共治理因其有效地克服了国家管理和公共管理模式的内在矛盾和问题，很快在全球得以认同和兴起。根据俞可平的概括，随着市民社会组织的发展壮大，由市民社会组织单独进行或它们与政府一道进行的社会管理过程，便不再是统治，而是治理[2]。所谓治理，就是将不同公民的意愿偏好经过一定的程序和方法，转化为有效的公共政策的手段，并协调多元利益主体实现统一认同和行动。治理的目标不是最大限度地增进公共利益，而是追求社会整体利益的最大化。在公共治理模式下，参与治理的主体是多元化的，主体之间是平等的，参与方式是开放式、协商式的，治理过程中兼顾公益与私益、自由与程序、公平与效率、权力与责任、监督与救济的统一。
2.共青团组织治理模式的变迁
按照历史发展的先后顺序，共青团组织发展模式经历了以下三个阶段：
一是高度自治的特殊民主模式。共青团组织诞生于恶劣的外部环境下，国民党的独裁统治容不下不同的权力主体，共青团在巨大压力下寻求生存和发展。这时期的共青团内部运作比较民主，对外封闭，但是这种模式的治理结构简单，以成员的生命为代价，以共同意愿为目标，运行机制时刻处于断裂边缘。这种对外高度封闭、对内高度自治的特殊民主模式，造就了独裁环境下共青团组织的生存和发展。
二是高度集权的管控模式。在计划经济时代，国家公权力高度集中，公共利益的产生、分配均由国家完成，集体利益高于一切，这是典型的国家管理模式。与之相适应，共青团组织内部建立的是高度集权的管控方式，共青团组织成为团员、青年的大管家，主要特点是公共权力和自治权力的集中性、组织体系的垂直化、管理理念的军事化。随着政治、经济、社会的快速发展，这种模式的内在张力越发突出，组织运行的僵硬化、成员意志的脸谱化、个体价值的扭曲化、社会创造力的淹没化、公共权力运行的低效化等问题明显呈现出来，这种高度集权的管控模式慢慢地退出历史舞台是必然的结果。
三是松散约束的控放模式。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公众对公共秩序与公民自由的要求越来越高，对公权力运行过程透明性、开放性和参与性的期待越来越强烈，不仅政府公共部门，而且包括非营利部门等社会组织，逐渐参与到维持公共秩序、保护公共利益的管理过程之中，社会导向、顾客导向、市场导向等理念受到推崇，国家统治力量在弱化，社会自治空间被拓展。共青团组织也处于自身改革变化的过程之中，一方面党政分开后，隶属党的系统的共青团组织的权力来源被理清，共青团组织要行使国家行政权力，必须得到公权力机关的授权，从而获得行政主体资格，对这种全新的公权力运作方式，共青团一时难以找到突破口；另一方面，由于共青团组织长期习惯于集权式管理，对本属于自身优势的社会自治权力的运行感到陌生，不能很快以独立“自由人”的身份开展工作，不能很快建立一整套自治运行机制和理念。这就造成了旧的集权管理模式已被打破，新的公共管理模式没有完全适应的尴尬局面。
3.构建开放与广泛参与的公共治理模式。公共治理模式最重要的要素是管理的开放性和成员参与的广泛性。共青团组织应该主动顺应时代变革，大胆探索自身机理，建立一个管理开放与成员广泛参与的公共治理模式。在新时期，首先是组织形态的开放，既要巩固传统团组织在公共治理中的主体地位，同时也要致力于建立以团组织为核心，青联组织、学联组织、少先队等组织为中圈，其他青年组织为外围的共治结构。其次是组织动员方式的转变，要巩固传统的组织化动员方式，同时扩大社会化动员的力量，最大限度地整合社会资源，共同推动青年事务的发展。再次是青年组织精英的整合，要巩固以共青团干部为核心的青年领袖核心影响层，同时增强各类青年领袖人物的凝聚力。要采取民主协商方式，成员间平等相待，多沟通、对话、启发；要敞开大门，以开放的胸怀面对组织内外；要动员全体团员青年主动参与团内规则的制定、活动项目的实施和工作绩效监督，不能高层组织活跃、基层组织瘫痪，团内骨干活跃、广大团员青年冷漠。总之，要使共青团组织真正适应公共治理模式的需要，真正提升共青团组织的品质，增强共青团组织的运作能力，使共青团组织在不断变革的社会中立于不败之地。
二、公民社会浪潮与共青团组织活力
1.公民社会的特点和产生的原因
一般认为，公民社会是由众多保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成的、处于国家和家庭之间的大众组织。在中国，常常被称为民间社会和市民社会。俞可平提出把公民社会当作是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和。其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”[3]。
改革开放以来，中国的公民社会快速发展起来，其原因及主要特点是：首先，改革开放30年，中国在经济上获得了前所未有的发展，人民生活水平明显提高，这就为公民社会的生存和发展提供了强大的经济支撑和坚实的物质基础，人们有闲暇、有经济实力来实现自己的目标。其次，社会主义市场经济体制的建立，为公民社会创造了经济制度上的保障，使得私有财产受到保护，人们在强调集体利益的同时，个人利益得以突显，自主经营、自我发展、自负盈亏的“自我”理念得到推广和认同，与之相适应的体制、机制得以建立，公民社会所需要的自愿、自由、自主、自治得以产生。再次是形成了比较宽松的政治生态。中国政府已从家长式的集权管理模式中解放出来，实行了党政分开、政企分开，提出了小政府大社会的目标，弱化其经济职能，转移了其社会职能，强化了其行政职能，这种政府放权于民的过程还在继续。另外，法律至上的观念正在深入人心，依法治国、依法行政成为政府管理公共事务的首要法条，这些是公民社会形成的政治环境。最后是网络、手机等现代科学技术的广泛应用为公民社会的发展提供了强大的技术支撑和广阔的发展舞台。第25次中国互联网络发展状况统计报告显示：截至2009年6月30日，我国网民数3.38亿，普及率达25.5％，25岁以下的网民群体占51.7％；截至2009年底，实现网络结社的网民达1.76亿。中国公民社会有以下几个主要特点：一是绝大多数是自愿成立的，二是绝大多数自筹经费，三是绝大多数实行自我管理，四是青年在公民社会中是最活跃的群体。繁荣中国的公民社会显示出强大的生命力，不仅数量众多，而且活力十足。特别是公民社会内部体现出来的激情与活力是最为可贵的。这些组织内部认同度很高，内部动作很透明，内部治理很民主，成员参与意识极强，管理正向规范化迈进，不少组织已进入整体良性循环的快车道。他们对整个国家政治生活的影响也与日俱增，他们正广泛地进入到包括政治参与、政务公开、决策民主、公民自治、社会监督等事务之中，所体现的话语权越来越重。
2.公民社会背景下共青团组织的机遇与挑战
共青团组织由于历史长久、人员众多，已形成比较规范的运作体制、机制，在中国公民社会里一直充当着重要的角色，发挥着十分重要的影响。当初党政合一体制下，共青团在经费保障、成员发展、骨干配备、参与决策等方面衣食无忧，在政治、社会领域大显身手，发挥了不可替代的重大作用，是党真正的助手和后备军，是党和政府联系青年的桥梁和纽带。改革开放以后，中国共产党由计划经济条件下的执政党向市场经济条件下的执政党转变，党的执政理念、执政方式与过去大不一样。党通过政府执政，政府由全能型向有限型转变，将一部分权力还归于民，一部分民间组织承接了政府的一部分职能，公民社会以民间的方式处理社会事务，从此名正言顺地走上历史舞台。当前我国政府有关职能向社会团体转移的基本趋势，应是按照社会主义市场经济规律和依法行政的基本要求，逐步形成政府部门依法监管、团体组织自律管理、中介机构依法执业的制度体系。《中华人民共和国行政许可法》第十三条规定，下列方式能够予以规范的可以不设行政许可：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这就为政府职能向社会团体转移奠定了法律基础和框架。
共青团组织一方面要与其他社会组织一起，优势互补，完善、发展我国公民社会模式，为实现和谐社会目标而努力；另一方面要与他们有一定程度的竞争，比如争夺成员，发展壮大自己的组织体系，与他们分享政府还政于民的社会权力，扩大自己在政治、社会生活中被挤夺的影响空间等。因此，公民社会对共青团组织来说，既是机遇，也是挑战，关键是看共青团组织如何把握自己，全面融入公民社会之中，共青团组织要充分发挥在动员广大青年方面别的组织所不能比拟的网络优势和在具体执行管理职能方面具有的灵活性和自主性，按照公民社会的规律和特点，最大限度地借鉴公民社会其他组织的经验做法，探索自治性机制，扩大自愿性、合意性、公开性，使自己卸下光环，更加回归群众性，在此基础上发挥政党、政府、非政府组织的组织功能，增强共青团组织的归属感、认同感，激发共青团组织的凝聚力，扩大其影响社会公众、影响公共政策的能力。这种变化对共青团来说是脱胎换骨式的，带有革命性，必须在根本上转变思路和发展方式。要克服由于官办特色太过浓厚，行政化倾向突出，民间角色意识不强而产生的劣势。要广泛借鉴共青团系统的青少年发展基金会和志愿者协会的运作模式，真正扩大共青团组织在社会上的影响。从共青团发展的趋势来看，共青团组织需要重点考虑的方向是在我国公共需求快速增长和利益关系深刻变化的重要时期，在完善社会利益协调机制中发挥作用，积极带领青年有序参与民主政治建设，依法维护青年的正当权益，积极稳妥地发展青年社团，加强青年利益协调机制的建立等。同时要在我国政府加强社会管理和公共服务职能过程中承担相关职能，发挥作用。可以在扶助青少年弱势群体、预防青少年违法犯罪、带领青少年投身环境保护建设、提高青少年安全意识，积极维护社会稳定、做好青年外事管理等领域，在服务青年学习成才、就业创业、身心健康、休闲娱乐等重要领域开展工作。
三、宪政制度的发展与共青团组织依法之治
1.宪政制度与法治精神
宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法制为基石，以保障人权为目的的政治形态[4]。宪政的基本精神是贯彻人民主权精神，并通过制度和程序设计，以达到约束国家机关的权力、保障公民权利的目标。不论从理论还是实践来看，宪政制度是当今社会比较公认的、最能够集中体现政治文明的政治法律形态。法治精神贯穿于宪政制度的全部环节，是宪政制度的一条主线，法治精神体现在宪政实践中，就是制度化、规范化。新中国建立以来特别是改革开放以来，中国的宪政制度不断走向完善。1999年修宪，“依法治国”正式入宪，使“法治”成为国家意志。同年，中国政府根据依法治国方略，全面推进依法行政，发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了要经过十年左右的不懈努力，基本实现建设法治政府的目标和任务，采取了一系列有效措施，规范和约束行政权力，维护和保障公民权利。中国共产党通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，强调科学执政、民主执政、依法执政，尊重和保障人权。至此，中国的宪政制度有了全方位的保障和发展。
2.共青团组织的依法之治
共青团组织依法之治是在中国宪政制度发展的框架下被动和主动选择的结果。
第一，共青团组织依法之治带有被动性特征。在新形势下，共青团组织要顺应法治社会的要求，进行依法之治。这种顺应是在外部压力推动下的被动适应，是自身生存与发展的外在要求。一方面要在中国大的法律规范下开展活动，行使职责，使自己的行为适合法律精神、法律原则和法律制度；另一方面要主动完善现有法律制度，使法律制度越来越符合发展逻辑和规律，还要创制新的法律规范，达成新的社会契约。我们要通过制度化、规范化的努力，使共青团的运行机构和运行方式更加趋于理性、趋于稳定、趋于科学。在建设法治国家的大背景下，共青团组织实现依法之治，有利于共青团组织适应新的市场经济形势，更好地体现文明社会所必须遵循的法律精神和价值追求，有利于共青团组织在源头上树立法律理念，理清法律关系，克服“人治”现象，建立法治模式，对于共青组织走上法治化轨道，进而迈向规范化、制度化、现代化、科学化具有很重要的意义。
第二，共青团组织依法之治带有主动性特征。首先，法治精神与共青团组织目标具有内在一致性。法治精神的出发点和落脚点主要体现的是人的发展。现代法律确实体现了这样的精神追求，体现了人在发展中所需要的美德。中国法律与制度的核心价值就是人的发展与品格的提升，比如公民的勇敢、正直、诚信、责任、理性等品格在法律原则上的体现。共青团组织把青年品格、品质提升和人格的完善当作最突出的功能。团章规定，共青团组织要“造就有理想、有道德、有文化、有纪律的接班人”，“增强青年的民族自尊、自信和自强精神”，帮助青年“树立正确的理想、信念和世界观、人生观、价值观”，“不断提高青年的思想道德素质和科学文化素质”等，共青团所开展的各项活动和项目，无不充分反映这个重点。其次，法律的功能与共青团的职能具有高度吻合性。法律制度对人影响最重要的首先是教育功能。共青团组织从成立至今，其职能发生过很多变化，其社会作用也有所不同，但教育青年成为符合社会发展的、具有价值的人，是其始终追求的目标。团章规定，“共青团是广大青年在实践中学习中国特色社会主义和共产主义的学校”，这一“学校”的主要功能是教育；同时还规定，共青团现阶段的基本任务是，“用社会主义核心价值体系教育青年”；在加强对青年的思想工作时规定，“坚持对青年的教育和引导”、“组织青年学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习科学发展观，广泛开展党的基本路线教育、爱国主义教育、集体主义和社会主义教育，近代史、现代史教育和国情教育、民主和法制教育”、“对团员还必须进行中国特色社会主义共同理想和共产主义远大理想教育”；共青团组织现有四项职能是组织、引导、服务、维护，而处于核心位置的职能是引导，引导就是教育的另一种说法。通过以上分析我们发现，共青团组织始终坚持的价值追求与现代法律所体现的法治精神是高度一致的。共青团组织顺应法治社会发展要求是外在环境的强烈要求，更是内在自身发展的强烈需要，符合青年人自我实现、自我发展的需要。
共青团组织的依法之治方向明确，但任重道远。当前共青团组织存在和亟须解决的问题：一是共青团组织的法律地位不明确，法律职能不确定，法律关系不清晰。二是在运行机制、工作方式和工作规范上，共青团在与现代法律制度接轨，体现法律原则和法治精神上有明显差距。共青团组织的依法之治主要突出的是规范化和制度化，应该是软法和硬法的兼容并举[5]。当前，共青团依法之治的道路需要软法和硬法同时并进。这一方面有利于共青团组织长期以来形成的章程、规则、规划、政策、意见、宣言、指导等软规范得到法律阳光的照耀和法治精神的滋润，使共青团组织的传统经验和做法能与现代文明的法律制度实现自然对接，让共青团组织理直气壮地行使自己的职责；另一方面，有利于影响共青团组织整体长远发展的硬法的创制。当共青团组织的一些软法经过实践充分检验有必要转化为硬法时，这种硬法的创制是水到渠成的，十分自然、顺利，这样的过渡就显得十分必要；当一些软法的肩膀不能承受实现的压力，担当不了共青团组织维护自身权利的角色时，硬法的重新创制就不可避免。从总体上看，共青团组织依法之治是软法和硬法相结合的混合模式，软法更注重激励、引导，硬法更注重惩罚、约束，不论是软法还是硬法，其主要目标就是要使共青团组织走上依法之治的轨道，使这一历史悠久、组织庞大、影响巨大的组织，更加适应公共治理和公民社会的内在要求，使其法律地位更加明确，法律关系更加清晰，职责更加适应时代需要，治理模式更加科学，人员、经费更有稳定的保障，组织更加充满活力、更加富有吸引力和凝聚力。特别是要考虑创制《中国共产主义青年团法》，该法对共青团组织在国家政治、社会生活中的确定性、稳定性、长期性，具有重要价值，也将解决长期以来困扰共青团组织的诸如法律地位、法律关系、职权法定、权利义务、经费保障、人员流转等根本性问题，有利于克服共青团组织多年存在的短期行为、形式主义、因人设事等问题，有利于扭转共青团组织在社会上被边缘化的被动局面。
总之，公共治理、公民社会、宪政制度是共青团组织发展面临的三大政治、社会、法律背景，也是推进共青团组织发展的三大引擎。共青团组织在这种社会背景下可以发挥独到的作用，它能够弥补中国现有制度的多种不足，即在硬法缺位的情况下，发挥软法的作用；在普遍民主不足的时候发挥有序民主的作用；在政府和市场缺位的情况下，发挥社会力量的作用。当然，从中国的现实角度来看，目前在这三个方面还有许多需要完善的内容。但无论如何，共青团组织应该认清发展形势，把握社会规律，抓住有利时机，大胆进行自身改革和创新，努力实现组织发展的新飞跃。
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