新时期城镇失业群体的就业支持政策研究，本文主要内容关键词为：新时期论文,城镇论文,群体论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究的问题
近年来，中国城镇失业群体数量居高不下。据人力资源和社会保障部统计，2006年至2010年，中国城镇登记失业人数始终高于800万人，城镇登记失业率高于4.0%。而截止2010年，中国城镇登记失业人数已高达908万，就业情况没有明显好转。另外，我们应当清醒地认识到，城镇登记失业人群并非中国城镇失业人群的全部，还有相当一部分隐性失业人群，以及失业未登记人群的存在。
城镇失业群体是城镇人口中处于劳动年龄、但在某一段时期内没有就业机会并寻找工作的群体，他们的劳动能力处于闲置状态。在现阶段，中国城镇失业群体主要由失业人员和尚未再就业的下岗职工组成。尽管政府出台了诸多保护与支持政策，但失业带来的被排斥感以及收入的降低仍然对失业群体有着诸多负面影响。城镇失业群体又是中国社会弱势群体的重要组成人群，具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性等诸多特点。历史上，中国认为社会主义在理论上不存在失业，现实中则用牺牲经济效益的政策实现“充分就业”。这一做法显然不可能长期持续。进入20世纪90年代后，随着中国市场经济体制改革的加速，尤其是2001年加入世贸组织、全面参与全球竞争以来，下岗失业问题日益凸显，过去在“充分就业”政策下形成的隐性失业日益公开化，社会深层矛盾充分暴露。
可见，城镇下岗失业问题是在社会转型的大背景下出现的。随着中国社会发生了巨大变化，有一部分社会成员不适应变化而被甩到边缘地带，在社会利益的新的分配格局中被弱势化，并变为社会弱势群体。在城镇中，社会成员的弱势化主要表现为下岗失业。从政策制定的角度看，在市场化、全球化的过程中，在众多利益的选择中政府无力保护所有社会成员使其利益免受损失，这样，某些社会成员进入弱势群体。因此，他们的被剥夺感相对更为强烈，且明确地指向政府和转型获益人群。下岗失业不仅对失业者本人有巨大的消极影响，也为社会埋下了冲突的风险。
为了帮助城镇失业群体实现就业，减少因下岗失业造成的贫困带来的负面影响，消解他们的被排斥、被抛弃感，中国政府制定执行了一系列重大就业政策。以政策功能为标准，我们可以将这些政策划分为城镇失业群体的保护政策和支持政策。保护政策主要有基本生活保障政策、失业保险、最低生活保障政策等；而支持政策则主要包括产业政策、鼓励自谋职业和自主创业政策、鼓励企业吸纳就业政策、公益性岗位安置就业政策、公共就业服务政策等。以往的研究多以保护政策为对象，本文则试图对支持政策进行总结和评价，以期为完善新时期城镇失业群体社会保障体系建设提供借鉴。
二、城镇失业群体支持政策的主要内容及其变化
(一)产业结构调整政策
一般认为，经济增长与就业增长存在正相关关系。具体来看，以劳动和资本密集型为主体的经济增长必然会带来就业规模的扩大，而以技术密集型为主体的经济增长则未必，甚至可能在短期内减少对劳动力的需求，也就是“减员增效”。因此，经济增长和就业增长的不同步是可能存在的。而中国政府对此有清醒的认识。2002年《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002]12号)强调，积极发展具有比较优势的劳动密集型产业和企业，提高经济增长对就业的拉动能力。具体措施有：大力发展第三产业，继续拓展商贸、餐饮等传统服务业领域的就业渠道，努力发展旅游业增加就业，尤其要积极开发社区服务业的就业岗位，重点开发面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区公共管理的就业岗位以及清洁、绿化、社区保安、公共设施养护等公益性岗位。鼓励发展个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济扩大就业，积极发展有市场需求的劳动密集型中小企业，继续发展劳动就业服务企业，更多吸纳下岗失业人员。2003年国务院办公厅《关于加快推进再就业工作的通知》同样从产业结构和所有制性质两个方面出发，强调要大力发展第三产业以及有比较优势和市场需求的劳动密集型产业，鼓励发展就业容量大的个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济，积极发展有市场需求的中小企业，继续发展劳动就业服务企业。
(二)鼓励自谋职业、自主创业政策
促进城镇下岗失业群体自谋职业、自主创业，不仅能够解决失业者本人的就业，还可能带动他人、特别是弱势群体的就业，因此受到中国政府的充分重视。相关政策内容主要有减免税费、提供小额贷款、简化审批程序、提供经营场地等。如《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002]12号)规定，对下岗失业人员从事个体经营(国家限制的行业除外)的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。各类中介机构对下岗失业人员从事个体经营涉及和各种服务性收费，要按照最低标准收取，严禁强制服务和强行收费。各地政府要建立下岗失业人员贷款担保基金，所需资金主要由同级财政筹集，担保机构由当地政府确定。为下岗失业人员自谋职业和自主创业提供的小额贷款，贷款额度一般掌握在2万元左右。贷款期限最长不超过2年，到期确实需延长的，可申请展期1次。贷款利息按照中国人民银行公布的贷款利率确定，对从事微利项目的，由中央财政据实全额贴息，展期不贴息。担保最高限额为担保基金的5倍，期限与贷款期限相同。并特别规定，对下岗失业人员合伙经营和组织起来就业的，可根据人数和经营项目扩大贷款规模。各级政府和有关部门要简化下岗失业人员开业的相关手续，提高服务效率。根据需要，有条件的地方应设立专门窗口，由有关行政审批部门参加，提供“一条龙”服务。各级政府在城市规划建设和整顿市容时，要统筹解决好下岗失业人员自谋职业和自主创业的经营场地问题。有条件的地方，可安排相对集中的生产经营培育性场所。《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号)明确规定：对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的(国家限制的行业除外)，在规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；并免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，期限最长不超过3年。对2005年底前核准减免税费但未到期的人员，在剩余期限内按此政策执行。同样，也要求地方各级人民政府和有关部门要进一步统筹解决好自谋职业和自主创业人员的经营场地问题。在提供小额担保贷款方面政策有微调，对持《再就业优惠证》人员和城镇复员转业退役军人从事个体经营自筹资金不足的申请小额担保贷款从事微利项目，由中央财政据实全额贴息(展期不贴息)，对其它城镇登记失业人员申请小额担保贷款并从事微利项目的，由财政给予50%的贴息(中央财政和地方财政各承担25%)。
(三)鼓励企业吸纳就业
下岗失业群体的工作能力一般相对较差，难以在市场竞争中获得就业机会。因此，政府为鼓励企业吸纳这些弱势群体，往往出台政策减轻企业税费负担。这些政策虽然直接补贴的是企业，但仍应当被视为对城镇失业群体的支持政策。2002年，《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002]12号)为鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员，对税费减免条件做出明确规定：对现有的服务型企业(国家限制的行业除外)新增加的岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并与其签订3年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，3年内根据招用人数按年度应缴所得税额的一定比例减征企业所得税；对满足以上条件的新办的服务型企业(国家限制的行业除外)3年内免征企业应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。当年新招用下岗失业人员不足30%的，根据招用人数，按应缴所得税额的一定比例减征企业所得税；对各类服务型企业(包括商贸、餐饮、服务业企业，国家限制的行业除外)新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并与其签订3年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门审核后，从再就业资金中按招用人数提供为期3年的社会保险补贴；同样，对国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体(国家限制的行业除外)，凡符合条件的，3年内免征企业所得税。
到2005年，政策特别强调了小型企业的地位：《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号)规定，对商贸企业、服务型企业(国家限制的行业除外)、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持《再就业优惠证》人员，与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内定额依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税，期限最长不超过3年。对2005年底前核准减免税但未到期的企业，在剩余期限内仍按原方式继续享受减免税政策。同时，对上述企业中的商贸企业、服务型企业，在相应期限内给予社会保险补贴，期限最长不超过3年。对2005年底前核准社会保险补贴但未到期的企业，在剩余期限内按此政策执行；对符合贷款条件的劳动密集型小企业，在新增加的岗位中，新招用持《再就业优惠证》人员达到企业现有在职职工总数30%以上，并与其签订1年以上期限劳动合同的，根据实际招用人数，合理确定贷款额度，最高不超过人民币100万元。
(四)公益性岗位安置就业政策
为保障就业弱势群体的顺利再就业，政府还需要通过更为直接的方式促进其就业。自罗斯福新政以来，“以工代赈”已成为政府促进就业的重要方式。2002年，《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002]12号)规定，由政府投资开发的公益性岗位要优先安排大龄就业困难对象。在社区开发的公益性岗位安排原属国有企业大龄就业困难对象就业，从再就业资金中给予社会保险补贴；各地可提供适当的岗位补贴。2005年《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号)政策覆盖范围从“大龄就业困难对象”扩大到“就业困难对象”，要求政府投资开发的公益性岗位要优先安排就业困难对象。在公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订1年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴。对大龄就业弱势群体仍有特殊优待：政策特别指出，其在公益性岗位工作超过3年的，社会保险补贴期限可相应延长(超过3年的社会保险补贴所需资金由地方财政解决)。同样，各地可提供适当的岗位补贴。
(五)职业培训政策
归根结底，失业下岗人员就业难的主因还在于自身技能、劳动素质不符合新时期市场要求，只有大力开展职业培训才能从根本上解决这一难题。
2002年，在《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002]12号)即要求各级政府建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍，对城镇就业转失业人员和国有企业下岗职工提供免费再就业培训；建立再就业援助制度，为就业困难对象提供专门的帮助和服务。特别是对中国较为稀缺的技术工人，通知要求对从事技术性工作的劳动者开展的技能培训，应与推行和规范国家职业资格证书制度相结合。在培训的工作机制上，则颇为领先地提出“政府购买”的方式：各级政府可在资质认定的基础上，委托社会各类职业培训机构和职业中介机构为下岗失业人员提供职业培训和就业服务，由政府给予资金补贴的免费培训和服务项目，要进行严格、科学的效果评估。2003年，《国务院办公厅关于加快推进再就业工作的通知》(国办发[2003]40号)进一步要求各级政府全面落实免费再就业培训和免费职业介绍政策，同样要求动员社会各方面力量开展再就业培训和中介服务。各级劳动保障部门要对社会办的职业培训机构和职业介绍机构进行资质认定，并根据培训和再就业效果给予补贴。2005年《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号)根据就业形势的变化，强调统筹做好下岗失业人员再就业与城镇新成长劳动者的就业工作，认真落实高校毕业生和复员转业退役军人就业的有关政策；更为重视街道(乡镇)社区在促进就业再就业中的作用，要求强化重视街道(乡镇)社区劳动保障工作平台建设，并依托街道(乡镇)社区劳动保障工作平台建立再就业援助制度，对就业困难对象实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助；完善了“政府购买”的规定，强调培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，引导各类教育培训机构针对市场需求，积极开展定向培训。
三、城镇失业群体支持政策的成效
(一)降低了失业率
据人力资源和社会保障部《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，中国2010年全年城镇新增就业人员1168万人，有547万下岗失业人员实现了再就业，就业困难人员再就业165万人。年末城镇登记失业人数为908万人，城镇登记失业率为4.1%。全国全年共帮助8.5万户零就业家庭实现每户至少一人就业。应当说，在面临诸多就业难题的情况下，特别是金融危机和世界经济不景气的大背景下，中国政府在促进就业和控制失业率上取得了较好成绩，其中积极的城镇失业群体支持政策功不可没。
(二)建立与完善了就业支持机制
通过一系列就业支持政策实施，相关就业支持机制也不断建立与完善。目前，全国已在街道社区普遍建立了劳动保障工作平台，以承担失业人员再就业和离退休人员管理服务工作。在信息化建设方面，对促进就业有重要意义的金保工程一期建设基本完成。2010年年末，全国32个省级单位全部实现了与部中央数据中心的网络联接，有90%的地级以上城市实现了与省数据中心的联网，城域网已经联接到92.5%的社会保险经办机构和就业服务机构，并延伸到街道、社区、乡镇和定点医疗服务机构。对于失业群体再就业尤为重要的职业培训与创业培训，通过政府培训补贴与就业效果挂钩，有效组织动员了社会教育培训机构对失业群体开展培训。2003年以来，共有1100多万下岗失业人员参加了再就业培训，培训后就业率达到了60%，80多万人参加了创业培训，开业成功率55%。
(三)就业政策规范化
政府为促进就业出台了诸多政策。制度建设还需要将实践证明为行之有效的政策进而上升为国家法律，以落实政策进步的长期性、稳定性。在新时期诸多中央政策的基础上，中国于2007年通过了《就业促进法》，这标志着中国就业促进工作在法治化、规范化方面迈上了一个新台阶。该法借鉴了国内有关政策和国外立法的经验，使就业促进工作更加科学，并厘清了以往政策中的某些含混模糊之处，强调建立健全公共就业服务体系、职业培训体系和就业援助体系，为相关工作的规范化奠定了良好基础。
四、城镇失业群体支持政策的缺陷
(一)政策覆盖面较窄
中国城镇失业群体支持政策大多针对登记失业人员，未登记者不在支持范围内，大量没有登记的城镇失业人群都处于自我救助或倚靠家庭关系和少量社会关系救助的困境。政策覆盖面较窄还体现在各地政策的区域划分中：地方政府和社会机构只针对有本地户口的失业群体提供一些救助措施，是否拥有该地户口成为能否获得救助的前提。不仅进城务工的农民工不能得到政府支持，城镇居民在异地也不能得到充分支持。这一户籍制度上的限制显然极不利于灵活就业者和流动人口享受城镇失业群体的就业支持政策。
(二)政策支持力度较弱
历年来，中国就业支出占财政支出比重最高为2.43%(2003年)，占GDP比重最高为0.44%(2004年)。显然，与绝大多数经合组织国家就业支出占财政支出和GDP的比重都在3%和1%以上的状况相比，中国就业支出还有很大差距。特别是在2005年之前，中国就业支出中，用于就业支持政策的支出远小于用于就业保护政策的支出。近年来两类支出间相差缩小，但就业支出占财政支出和GDP的比重都从2004年开始逐渐下降。这一变化需要引起我们的高度警惕。
(三)政府在就业促进服务中角色错位
虽然中央政策早在2002年即鼓励在培训的工作机制上实行“政府购买”，并不断加以强调，但在具体操作中地方政府大包大揽的情况仍较为突出。地方政府片面追求一家独揽以及资金投入，忽视了政策运行过程的监管和政策效果的评估。在政府购买就业岗位和提供公益岗位中也存在类似问题，只是实现了就业岗位的平移，并没有创造就业岗位。
(四)监督不健全
《就业促进法》中专辟一章“监督检查”，对监督就业促进工作的开展做出了相关规定。但是中国政府虽然在促进就业中提出了建立目标责任制，监督方式却以同体监督为主，即以本级政府自查与上一级政府检查相结合，也就是说，就业目标责任制的考核由政府内部进行，外部监督(包括人大监督、群众监督、媒体监督、社会组织监督等)极为匮乏。
五、城镇失业群体保护与支持政策的改进
城镇失业群体的支持政策在保障失业群体生活水平、促进就业等方面发挥了积极作用，也存在诸多政策缺陷。为更好地实现政策意图，维护社会公平与正义，推动国民经济良性发展，还应做出较大改进。
(一)扩大政策覆盖范围
中国城镇失业群体的支持政策存在政策覆盖面较窄的明显缺陷。尤其是注重对正规就业者、登记失业人群的保护与支持，轻视对灵活就业者、外来就业者(包括农民工)、大学毕业生的保护之支持，更与社会公平的理念要求背道而驰。
因此，改进城镇失业群体支持政策，首先要扩大政策覆盖范围。应将灵活就业人员、农民工、大学毕业生等各类人群纳入失业保险的适用范围。对未登记的失业人员也应一视同仁，对其进行就业培训，鼓励自谋职业或自主创业等。特别要逐步打破户籍壁垒，给予非本地户口的失业人群同等待遇。
地方政府只能做到在本地区内保证政策的广覆盖，中央政府应当格外重视全国范围内城镇失业人群的支持政策的公平性，提高政策统筹性。既有失业保险的市、县分级统筹管理方式已被证明不能体现互助互济、风险分担的保险原则，对灵活就业者、流动就业者和广大西部地区也明显不公平。而繁杂的管理层级也提高了管理成本，降低了政策效益。为充分发挥失业保险“集中资金，分散风险”的功能，应尽快建立“省级统筹，中央调剂”的目标模式，建立失业保险的统一管理体制和统一管理机构。同时，提高统筹层次，可以加强集中管理，减少管理环节，减少管理成本，提高失业保险金的使用效益。
(二)加大财政保障力度
如前文所言，中国就业支出占财政支出比重和占GDP比重较低，即使在比重最高的年份，与绝大多数经合组织国家相比仍存在很大差距。财政保障力度的不足，以及制度设计上的缺陷，造成支持政策中的诸多项目也因为缺乏资金保障而难以顺利开展，政策执行中存在一定偏差。这一指标可以衡量政府对就业的关注与重视程度，及一国财政公共性的强弱。因此，应提高就业支出占财政支出比重，在财政支出结构上向社会保障支出倾斜，在中短期内达到发展中国家的前列，并进一步向经合组织成员国看齐。
在资金使用上，应遵循“事权与财权相匹配”的原则，明确中央政府与地方政府的职责范围与财政保障，注重确保地方政府在实施相关政策时有稳定、充足的财力。
(三)改进政策执行与监督机制
当前中国城镇失业群体的支持政策执行还存在较大问题。在政府内部通常是管办合一，面临着机构臃肿、花费昂贵、效率低下、反应迟缓等挑战，并不能适应失业群体需求。公共服务民营化理论认为，政府的主要职能是提供公共服务，规范公共服务生产与消费过程中的问题，裁决争议，具体服务的生产可以交给营利组织、非营利组织和社区组织等。这被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径。此外，管理主体不直接参与政策执行，也可将主要精力用于政策评估与监督，确保政策落实。
因此，中国城镇失业群体支持服务的提供，应坚决落实中央于2002年提出并不断强调“政府购买”方式，不仅应用于职业培训，还要扩大到公益性岗位安置等方面，探索竞争性招投标、凭单制等多种“政府购买”的实现形式。以充分实现政府部门、服务机构和社会民众各归其位、各负其责、相互配合、相互制衡。当然，政府购买亦有其风险所在，需要仔细地谋划设计政策，尤其应当保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，以确保政策投入能够真正实现政策意图，维护社会公平。
(四)衔接保护政策与支持政策
从根本上讲，城镇失业群体的保护与支持政策虽有功能划分，但都是为保障目标人群生活水平、实现充分就业服务的，不能也不应割裂开来。二者的衔接尤为重要，这主要体现在失业保险制度中。失业保险制度已从单一的失业救济向就业促进转变，中国也应突出失业保险的就业促进功能，除了发挥失业救济功能，更应强化其在就业促进方面的巨大作用。
通过调整失业保险金支出结构，能够更好地开展城镇失业群体的职业培训、职业介绍工作，建立健全就业服务体系，如公共就业服务机构、劳动力市场信息网络，从而实现促进就业。还应当利用失业保险金的巨大结余建立相关补贴，对于雇用失业者的企业给予相应的补贴，弥补企业因雇用职业技能较低的失业者而增加的成本，从而间接促进失业人群就业。失业保险金也能够用于建立失业人员提前实现再就业的激励机制。如对于符合失业给付请领条件，但在失业给付期限届满前就业的失业人员，可以提供诸如就业奖助津贴等形式的激励。此举既能够减少失业保险金支出，又增加了失业人群收入，可谓一举多得。