构建西部全方位生态补偿机制保证国家生态安全，本文主要内容关键词为：生态论文,机制论文,西部论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部地区是我国的生态屏障，其生态环境状况如何直接关系到我国全体居民的生存质量和整个社会的发展空间，关系到国家的生态安全。
西部地区既是我国自然资源丰富的地区，同时也是生态环境脆弱的地区。全国三分之二的石油可采储量、83.9％的天然气储备、38.6％的煤炭储量、23.9％的铁矿石储量在西部地区；全国76.85％的水能资源可开发量集中在西部地区；全国有一半的生态脆弱县和60％左右的贫困县也在西部。西部的生态环境面临着全国大规模地向西部索取资源与西部贫困人口因急于摆脱贫困、改善生存条件而对脆弱生态环境的破坏加剧的双重压力。因此，保证西部的可持续发展，从而保证国家生态安全，保证我国全体居民的生存质量和整个社会发展的良好空间，是西部乃至全国面临的一项严峻的挑战。
一、西部可持续发展面临的生态问题
1.生态环境恶化，治理任务艰巨
（1）森林破坏严重。森林是陆地生态的主体，在维持生态平衡、调节气候、保持水土、减少洪涝等自然灾害方面，都起着极其重要的作用，各种林产品也有着广泛的经济用途。西部地区森林覆盖率为9.88％，低于全国森林覆盖率6.67个百分点。四川岷江上游森林覆盖率由上世纪50年代的30％下降到现在的18％；青海森林覆盖率为0.3％；新疆为0.79％，1949～1984年间其森林面积减少0.55万hm[2]，宁夏为1.45％，甘肃为4.33％。中国西部面临着森林破坏的严重问题，由此导致的一系列环境恶果不容忽视。
（2）草原日趋退化。草原危机现已成为我国生态的第一号绿色警报。我国90％的可利用天然草原不同程度地退化，且每年还以200万公顷的速度退化。据《文汇报》2004年9月3日报道，内蒙古目前草场面积比40年前缩小1000多万公顷，尤其是典型草原、草甸草原面积的缩小更为严重，许多当年水草丰美的大草原如今严重退化，大量“海子”（高原湖泊）干涸消失，伴随而来的是多种生物日趋减少与消失。2005年春季，青海省格尔木市森林公安局在春季反盗猎活动中发现多头野牦牛异常死亡，调查结果显示，这种国家一级保护动物死于草场退化。在青海和内蒙古大型食草动物和食肉动物如野马、野驴、野骆驼、黄羊、狼、狐、鼬、鹰、鹗等都出现了不断减少甚或消失的情况。
草原是少数民族的主要聚居区，是牧民赖以生存的基本生产资料，是西部干旱地区维护生态平衡的主要植被，同时，草原还是牧区经济的载体。我国草原退化直接影响畜牧业经济，甚至威胁牧民的生存。目前，内蒙古天然草场载蓄量仅相当于20世纪50年代的75％、60年代的80％，有的草场由于风蚀沙化完全丧失生产力，牧民们不得不迁徙，成为生态移民。
（3）沙漠化继续蔓延。西部沙漠化土地为162.6万km[2]，占全国沙化土地面积的93.2％。沙漠化仍呈扩展之势。20世纪50-60年代，沙化土地每年扩展1560km[2]，80年代每年扩展2100km[2]，90年代每年扩展2460km[2]，目前扩展速度已达3436km[2]。沙漠化对人类环境的影响主要表现为沙尘暴，它已成为中国的一个跨地区的环境问题。20世纪80年代以前，沙尘暴主要局限于中国北方，90年代以来则已数次侵袭江苏、安徽、直至福建。我国每年荒漠化造成的直接经济损失高达540亿，间接损失达1700亿。沙尘暴引起的大气环境问题降低了受影响地区的生活质量，威胁着受影响地区的人体健康和生命安全。
（4）水土流失严重。西部水土流失面积104多万km[2]，水土流失率为15.15％，占全国水土流失面积的58.01％（见表1），每年因上游水土流失进入黄河、长江的30亿吨多泥沙中有70％来自西部地区。从水利部公布的全国20世纪90年代末土壤侵蚀遥感调查结果看，长江上游地区的云、贵、川、渝、鄂、陕、甘等省市的水土流失严重程度仍居全国前列，其中仅重庆市就有5.2万平方公里的面积尚未治理，按现在每年治理1000平方公里的速度计算，该市还需要50多年才能完成治理任务。
表1
西部地区水土流失状况
水土流 水 土 水土流 水 土 水土流 水 土
地区 失面积 流失率 地区 失面积 流失率 地区 失面积 流失率
（KM[2]） （％）（KM[2]） （％）（KM[2]） （％）
四川 184152 43.65 甘肃 106936 37.95 内蒙 158101 15.72
贵州 76682
43.55 青海 40060
3.61
广西 11143
7.56
云南 144470 12.85 宁夏 22897
69.94 西藏 62056
5.05
陕西 120404 66.87 新疆 113843 0.07
西部 1040744 15.15
资料来源：《生态环境与保护》2003年第7期，第16页。
（5）灾害频繁。一是地质灾害。西部地区的主要地质灾害有崩塌、滑坡、泥石流、煤尘自燃等。我国西部地区地质灾害的逐年上升，主要与人类工程活动对地质环境的干扰和破坏有关。据2002年新疆地质环境监测总站完成的《新疆矿山生态地质环境现状调查报告》表明：新疆的地质灾害90％以上由人类活动引发。这份调查报告显示，新疆已成为我国地质灾害的多发区，而阿尔泰山和沿天山地区是新疆地质灾害最严重的地区，地面塌陷、滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害是不合理的矿业开采活动带给新疆的最大“副产品”。据统计，从1998年至2003年期间，广西共发生较大级以上突发地质灾害2397起，造成381人死亡，643人受伤；截止2004年，广西查明各种地质灾害点5600处，呈不稳定状态的隐患点3822处，其中大型以上的隐患点451处，受威胁群众13万多人。2005年，贵州查明全省地质灾害隐患点有7000余处，受此威胁人数达51万余人；自1993年以来，该省共发生地质灾害4000余起，经济损失达20亿元。二是旱涝灾害。中国西部历来是南涝北旱。西北是著名的干旱地区，历史上由于旱灾曾多次出现过大饥荒。近年来西部资源的过度开发使植被遭到严重破坏，水资源流失加重，干旱灾害更加频繁。西部地区20世纪90年代旱灾发生频率比80年代增长了7.5％，黄河断流、长江（支流）断流的报道屡见报端。而在西南尤其是长江流域地区，洪灾几乎年年不断。有专家估计，西部地区洪灾发生频率在20世纪90年代比80年代增长了49％。频繁的灾害直接威胁着西部地区群众的生命和财产安全。
2.产业结构落后的压力。西部“资源高消耗、污染高排放”的能源和原材料工业占相当比重，传统产业比重也很大，且大多数企业技术落后、设备陈旧，容易造成环境污染。西部地区GDP占全国的20％左右，但其排放的工业废气、二氧化硫分别占全国的30％左右。西部工业废水1998年排放量为42.61亿立方米，处理达标率比全国低8％；工业固体废物综合利用率为29.2％，比全国低12.5％，约有70％的废水、废气和废物被直接排放和弃置；西部地区万元产值排放的污染物要比东部地区高出1～5倍。1998年，四川省废水排放10.3亿吨，由于处理率低致使一些河流有机污染物严重超标，特别在枯水期，河流水量小，水中溶解氧急剧下降，鱼群死亡事件屡有发生。2004年触目惊心的“沱江事件”使资阳、内江等沿江地区近百万群众饮水中断26天，沿江死鱼达20万公斤，直接经济损失3亿元。西部地区产业落后及产业的技术落后严重地影响了西部生态环境。
3.“梯度发展”的惯性使西部无奈地接受高污染项目落户，形成了增量环境的压力。由于种种自然与人为的因素，西部地区在我国经济发展中长期处于劣势。在经济利益的驱使下，东部地区那些相对落后、污染环境、附加值低的夕阳产业不断向西部转移；一些境外企业也利用我国环境政策法规的漏洞向西部转移重污染项目；尤其在西部开发的过程中，这种转移给西部地区带来了新的环境压力。
4.大规模的基础设施及国家重点项目的建设带来的生态环境治理滞后所致的巨大压力。随着西部大开发战略的实施，西气东输、西电东送、南水北调、三峡工程以及省际间、区域间大规模铁路、公路建设和各省、市的开发区建设等大型项目对西部生态环境造成了一定的影响。有关资料显示，重庆市各种开发性项目每年造成新的水土流失面积约100平方公里，每年造成新的泥沙流失量3400万吨（占全市土壤侵蚀总量的18％）。大量弃土弃渣倾倒于江河两岸，不但治理难度大，而且危害也十分严重。造成这种状况的主要原因是部分项目根本不编制水土保持方案，也不搞水保投资概算；对因工程建设造成的水土流失不加治理或者虽有水土保持方案，却因资金短缺、治理经费缺口过大无法进行有效治理，使项目开工后造成不应有的生态环境破坏。
显然，令人堪忧的西部生态环境现状以及不断给西部生态增加的人为压力，使西部难以可持续发展，更难担负起作为全国生态屏障、保护国家生态环境安全的重任。
二、构建西部全方位生态补偿机制是保证国家生态安全的有效途径
为解决西部生态可持续发展面临的压力和困难，专家们提出了许多非常有意义的措施，其中很重要的一点是建立生态补偿机制。在这里，笔者特别强调的是西部全方位生态补偿机制的建立问题。
对于环境保护等具有外部效应的行为，经济学强调对个别成本与社会成本的差额进行补偿，或者通过交易实现内部化。西部生态环境补偿机制的构建，不能仅限于西部内部的自我补偿，不能局限于环境的治理与保护方面，而应从经济发展的全局来审视，从西部对东部乃至全国的影响及贡献来考虑，理由是：
第一、西部是我国的生态屏障，是江河源头；作为重要的生态功能区，其脆弱的生态环境一旦遭到破坏，整个生态系统将受到严重破坏。西部环境的变化必然会牵动整个国家生态系统的神经。保护西部生态环境，对于确保国家环境安全至关重要。近几年举国关注的生态环境大事件，如1997年黄河断流100天、1998年长江水灾、2000年北京地区沙尘暴等都表明，西部的生态危机正威胁着全国的生态安全，有了西部可持续发展，才有全国的可持续发展。
第二、西部曾经为东部和全国的改革开放和发展做出过重要的贡献。在我国改革开放初期，市场经济与计划经济体制双轨运行，西部廉价的原材料资源如煤、木材、矿产等源源不断流向东部、流向全国，而经加工后的商品又源源不断地以市场价返回西部。这些从西部输送出去的原材料不仅没有包含资源本身的价值，就连其劳动力的价值也极其低廉。西部“低出高进”为国家的非均衡发展模式做出了巨大贡献，并且这样的贡献至今仍在继续。大量的煤炭资源及其他地下资源的开发利用，对生态的破坏影响了西部人的生存和发展环境。西部已经出现不少煤矿的采空区，致使其周边地区生态恶化，严重缺水，影响了当地人民的生产、生活。可以预料，依现行的资源开发机制运行，西部人将无水可喝、西部农田土地荒芜的状况将继续。
第三、建国初期，我国生产力格局主要集中在京、津、沪、东北及南部沿海城市，西部的工业如凤毛麟角。建国以来直至上世纪70年代末，我国的生产力布局、基础设施的建设、工农业的投入都由国家统一安排。20世纪50年代至70年代末，中央对西部投资占全国的比例在20％以上，80年代下降为16.3％，90年代初又有所下降（殷子孟等，2005）。这种制度安排对西部既是经济欠账，也是环境欠账。同时，国家新建项目大多集中在能源和其他资源型行业，对能源长期的补贴政策又刺激了能源不合理的消费，加剧了西部环境破坏。
第四、三峡工程、西气东输、西电东送等一系列国家重点工程开发的是西部资源，影响的是西部人文环境和自然环境，受益目标则是东部和全国。
“西电东送”工程主要是把贵州、云南、广西、内蒙古等西部省区的电力资源输送到电力紧缺的珠江三角洲、沪宁杭和京津唐工业基地（见图1）。项目业主是国家电力公司（国家电网公司）。
附图
图1 我国西电东送的主要路线
资料来源：http://www.akzx.com:89/dL200401/main/lmo5/lmo501
从1993年到2004年9月底，广东共接收西电1001.89亿千瓦时。西电送粤平均落地电价0.309元/千瓦时，按西电东送落地电价每千瓦时比广东上网电价便宜的幅度计算，广东节约用电投入达数十亿甚至上百亿元。
西气东输则是西起新疆轮南，东至上海白鹤镇，全长4000公里，输气管道初期计划年输气量120亿立方米，服务目标为位于长江三角洲的上海市、江苏省和浙江省以及管道沿线的河南省和安徽省。
西气东输工程将加快长江三角洲地区产业结构的调整。当东输之气每年达到200亿立方米时，相当于提供2000万吨原油，折合标准煤炭2660万吨；如果全部用于化肥生产或者燃气发电，每年可以加工合成氨1500万吨，可以发电1000亿千瓦时。该项目业主是中国天然气石油集团公司。
至于三峡工程，据《人民日报》（1997年11月5日第二版）报道：“三峡电站建成后，将是目前世界上规模最大的水电站，装机总容量1820万千瓦，主要供华中、华东地区，少部分送往四川东部地区”，项目业主是中国长江三峡开发总公司。2004年，三峡电站累计发电量高达380亿千瓦时，实现销售收入73.63亿元。
显然，这些重点工程的主要服务对象是东部和全国，主要经济受益者则是这些工程的业主和中央财政。西部贡献的是资源和环境，所获利益则是在资源开发中短暂的就业机会及部分来自落户西部相关企业的税收，较之前者而言，其获益可谓微不足道，与其作出的贡献极不相称。无疑，这些项目的实施为国家能源安全做出了极大的贡献，也理当对西部的环境、国家的生态安全做出应有的补偿。
总之，从构建社会主义和谐社会、促进社会公平的角度来看，妥善协调东西部、上下游的利益关系是关键环节。应当承认生态环境所具有的公共物品性质，在经济建设和市场交换中体现生态的价值。补偿是社会矛盾、利益差别、认识分歧的整合器，对行为具有明显的示范、定向、塑造作用，补偿可改变成本收益的时空、动态关系，促使有害行为的外部不经济性内在化，激励有益行为普及并社会化且得到回报，进而实现社会的公平、正义。因此，西部的生态补偿机制不能单纯地建立在西部的自我补偿上，而应该是全方位的。构建西部全方位生态补偿机制是西部可持续发展、保证国家生态安全的有效途径。
三、构建全方位生态补偿机制的基本内容
1.通过中央财政转移支付，建立西部生态补偿基金。该基金主要用于西部大江、大河生态环境的治理和建设、国家重点项目对环境损益的补偿和建设重要的西部生态环境项目等；同时列支一部分给西部各省、市作为西部资源流失的补偿。
2.建立地方政府的环境经济政策体系。（1）财政支持政策。作为环境经济政策重要内容的财政政策主要有绿色税收政策。该政策主要包括两方面的内容：一是征收环境税。环境税是以保护环境为主要目的而征收的税的总称。环境税在发达国家的应用十分普遍，如能源税、硫税、氟立昂税等（见表2）。
表2 部分国家的二氧化碳税[1995] 单位：美元/吨
国家 项目
税收水平 国家 项目
税收水平
挪威 汽油
56.5
雅典 轻燃料油
48.8
挪威 天然气
8.09
瑞典 重燃料油
44.1
挪威 煤 27
瑞典 煤 49.8
挪威 轻矿物油 24.6
瑞典 天然气
43.9
挪威 重矿物油 21.2
丹麦 居民户
17.5
芬兰 总税率
5.8
丹麦 工业8.7
资料来源：世界银行环境局：《黑约后五年——环境政策的创新》，中国环境出版社，1998年。
据世界银行资料显示，丹麦1993年与环境相关的税收总收入占政府全部收入的7.3％，占其GDP的3.7％。实践证明，环境税可以有效地促使人们节约使用各种资源、能源，采取措施保护环境。二是实行差别税收。差别税收是指针对不同的纳税对象制订不同的税率。具体来说，就是根据纳税对象的行为、产品、生产方式、环境保护活动等来决定其纳税水平，建立适应环境保护及可持续发展要求的税收政策；当人们的行为符合环境保护、可持续发展的要求时，就可享受相应的低税、免税优惠，反之则会增加税收。通过环境经济政策，给市场经济主体施加一定的经济刺激，从而促使人们主动地保护环境。（2）财政信贷政策。该政策是环境经济政策的重要组成部分之一，它根据环境保护及可持续发展的要求，对不同的对象实行不同的信贷政策，具体来说，对保护环境及有利可持续发展的项目实施优惠信贷政策，反之，则实施严格的信贷政策。财政支持政策和财政信贷政策的作用在于引导技术改造，淘汰浪费资源、污染环境的落后工艺、设备，调整产业结构，缓解环境压力，同时鼓励经济主体保护生态环境的自发行为，抑制破坏环境的行为。（3）财政投入政策。该政策包括两方面的内容：一是政府对环境保护的直接投资。政府是环境保护投资的重要来源，增加政府对环境保护的投资是发达国家的普遍作法，值得我们借鉴。二是财政补贴。政府应对社会的生态环境保护活动实施相应的财政补贴，如对植树造林、污染治理进行补贴等。
3.建立开发者补偿与受益者补偿双向调节机制。生态环境资源具有价值，同时生态环境资源又具有稀缺性，因而，开发利用生态环境资源应该支付相应的经济补偿。这一经济补偿应主要用于生态环境资源的保护、恢复、更新，以保证生态环境资源的永续利用。此外，环境受益者也有责任和义务对为此付出努力的地区和人民提供适当的补偿。这样，才能鼓励全社会共同为保护生态环境做出贡献。
4.建立生态破坏者赔偿与生态保护者获偿的对称机制。生态破坏者不但要为破坏行为付出代价，而且有责任和义务对自己破坏生态环境造成的损失做出赔偿。相反，对为生态保护做出贡献者给以补偿，是因为生态保护是一种公共性很强的物品，如果完全按照市场机制，不可能提供市场所需要的那么多数量的公共物品。森林维护、荒山绿化、内河治理、生态环境科学研究、生态环境信息等都属于公共物品。既然是公共物品，就存在生产不足甚至产出为零的可能性，这就需要另外一种机制来解决——对那些提供生态保护的单个的经济主体进行补贴，以激励和保护他们的积极性。
5.建立对在生态破坏中的受损者与减少生态破坏者进行双向补偿的机制。给受损者以适当的补偿是符合一般的经济原则和伦理原则的。同时，中国西部是一个特殊的区域，由于前述人为的、历史的、自然的种种原因，一些对生态有严重依赖的人群破坏生态确实是迫于生计，是“贫穷污染”所致。在这种情况下，如果不从外部注入资金和机制，就不可能改善生态环境。因此，对迫于生计的生态环境破坏者也不得不给以补贴，以保证其拥有基本的生存资料。例如，在西部大开发过程中，国家采取了诸如退耕还林、退耕还草、退耕还牧、退耕还江等措施外，还采用了以粮代赈的补贴手段，即让农民、牧民减少对森林的砍伐和对草地的过度耕作，由政府发给一定数量的粮食补贴，以资奖励。事实上，不如此根本不可能达到改变这些地区生态破坏状况的目的。
6.建立保护环境同消除贫困相联系的机制。在西部一些经济发展落后地区尚未解决温饱问题的情况下，环保和可持续发展并不能真正实现。因为无论法规多么严格，对于尚未解决温饱又生计无着的农民来说，乱砍乱伐、毁林开荒、违法采矿都是难于消除的。对此，可以借鉴东南亚一些发展中国家和地区的经验，将保护环境同消除贫困联系起来，调动农村和林区居民参与环保的积极性，对其予以经济补偿，为其替代产业的发展提供帮助，使之通过新的谋生之路摆脱贫困，从而有条件有能力保护生态环境。
7.建立生态补偿监测、评估机制。对于生态补偿资金的管理及其使用效果的评估，在生态补偿机制中不可或缺。要积极探索一条监测、评估生态补偿效果的道路，避免生态补偿成为“豆腐渣”工程、腐败工程，防止补偿流失。
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