公平、稳定与自由的权衡与协调——《多德-弗兰克法案》述评，本文主要内容关键词为：述评论文,法案论文,权衡论文,弗兰克论文,多德论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF438 文献标识码：A
从2009年6月17日奥巴马政府正式公布全面金融监管改革方案，到2010年7月15日美国参议院通过最终版本的金融监管改革法案，为该法案最终成为法律清除了最后障碍，历时一年多，两党最终达成妥协，形成参、众两院统一版本的金融监管改革法案：《多德-弗兰克法案》(以下简称《法案》)。在经历了一年多的“立法长跑”后，《法案》在各方博弈特别是华尔街金融巨头的游说之下，许多关键条款被弱化，不过，自《格拉斯—斯蒂格尔法案》以来，《多德-弗兰克法案》仍是一个里程碑式的法案，也必将改变美国及至世界的金融生态。
《法案》的主要内容
该《法案》的全称为《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(H.R.4173)①，共有十六个主题(TITLE)，全文880页，近40万个词汇。就该《法案》出台的背景而言，多德和弗兰克在对外公布的《法案》摘要和简介中指出，近年来，华尔街和大型金融机构的不负责任，带来了自大萧条以来最糟糕的金融危机，800万个就业机会付诸东流，企业破产，房价下跌，个人储蓄被蒸发。这些由危机带来的失败需要大胆的立法改革，只有通过一个系统性工程来保护投资者，重建金融体系的责任和义务，才能恢复美国人民的信心。《法案》的根本目的，就在于“创造一个健康的经济基础以便增加就业，保护消费者，控制华尔街和天价薪酬，结束紧急救援和‘大到不能倒’，预防金融危机再次发生。”②
从《法案》来看，主要包括以下七个方面的内容：
1.在美联储下建立一个新的、独立而权威的金融消费者保护机构(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)③。确保金融消费者能够获取他们所需要的清晰、真实的金融产品信息，保护他们免于受到金融公司隐藏费用、滥用和欺骗行为的伤害。根据《法案》第1025条，这个新的监管机构研究和实施的规定将适用于所有资产超过100亿美元的参保储蓄机构、参保的信用合作社及其附属机构等。但是，根据《法案》1029条，汽车经销商不在该机构监管之列。
2.通过措施防止用纳税人的钱为金融公司损害经济的行为埋单，结束“大到不能倒”。这些措施包括：创造一个安全的方式清算倒闭的金融公司；实行严格的新的资本和杠杆要求，防止这些金融公司不受欢迎地变大；更新美联储的权力，赋予其更系统、全面的监管职责，不再扶植个别公司；建立严格的标准和监督机制，以保护经济运行和美国金融消费者、投资者和金融机构的正当经营。
3.完善预警系统。根据第111条，《法案》要求建立金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council，FSOC)，在大而复杂的金融公司的产品和行为威胁经济稳定之前，确定和解决其所带来的系统性风险。该委员会的职责包括：如果经评估后某大型综合性金融机构对金融稳定构成威胁，FSOC可以建议美联储在资本金、杠杆及其他方面对该金融机构实施更加严格的要求，在极端情况下，委员会有权对金融机构进行分拆。
4.使新型金融工具更加透明和负责任。消除允许风险和滥用行为以继续被忽视和无管制状态而存在的漏洞，包括场外衍生工具、资产支持证券、对冲基金、抵押贷款经纪人和日薪放贷者等方面的漏洞。④比如，对场外衍生品交易市场，《法案》第7章主题A(Subtitle A)部分就要求，日常衍生品交易在交易所或类似电子交易系统中进行，并通过清算所进行清算。定制的掉期产品交易虽可以在场外市场进行，但相关交易必须上报至中央储备库，以便监管机构能够对整体市场形势有更加全面的掌握。
5.高管薪酬与公司治理。根据《法案》第951条，《法案》给予股东“薪酬话事权”⑤，让股东有权对行政赔偿和“金色降落伞”等公司事务进行表决⑥，但决议没有约束力。此外，《法案》第956条也规定，美联储还可以对企业高管薪酬进行监督，确保高管不会因为薪酬而导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则，一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务，美联储有权加以干预和阻止。
6.投资者保护。为保护投资和商业交易，建立一套新的、更加严格的制度，以增加信用评级机构的透明度和责任感。《法案》第932条规定，允许投资者起诉失败的评级机构，将在美国证券交易委员会(SEC)内部建立新的监管部门，可以对评级机构处以罚款。如果一家评级机构在一段时间内给出太多坏的评级，SEC将有权取消其注册资格。另外，根据《法案》第913条，国会还授权SEC提高有关经纪人的标准，要求股票经纪人在给出投资建议时保护客户的利益。此外，《法案》还对以往的一些规则作了改进，并授权监管部门更有攻击力地追踪金融诈骗、违背公共利益和操纵市场等行为。
7.除以上内容之外，在美国这次金融监管改革过程中，还有一个引人注目的立法集点，即“沃尔克规则”。“沃尔克规则”由美联储前主席沃克尔(Paul Volcker)提出并以他命名。规则提议，吸纳存款的银行不可以用银行自己的钱在资本市场直接进行交易，也不可以投资对冲基金或私募基金。美国总统奥巴马在2010年1月21日也公开支持对银行实行“沃尔克规则”。不过，《多德-弗兰克法案》虽然采用了“沃尔克规则”，但在一定程度上弱化了。《法案》限制大型金融机构的自营交易业务，不允许银行将自有实体资金投资于私募股权基金，但是，第619条仍设定了一个“最小数额例外”(de minimis exception)，即在投资者要求一些尝试的情况下，这些银行仍可以小规模投资于对冲基金和私募股权基金，但投资规模在第一级资本中所占比例最高不得超过3％，且一旦发生危机，银行不得对其所投资的基金进行救助。
《法案》影响及作用评估
《法案》的最终通过，被认为是奥巴马及民主党一项重要的政策胜利，作为一个里程碑式的法案，必将对美国乃至世界的金融生态产生影响。奥巴马总统认为，金融监管改革是对消费者财务最强大的保护，美国人民将再也不用为华尔街的错误来承担责任。当然，奥巴马的言辞是站在自己立场上的。不过，对于金融业来说，《法案》的通过意味着华尔街将迎来巨变。美国银行(Bank of America)在季度报告中表示，《法案》可能会给美国银行带来超过100亿美元的损失。⑦至于《法案》能否真正有效防范系统性风险、避免金融危机重演，则难以断言，甚至不容乐观。《法案》通过后，《华尔街日报》对43名经济学家进行调查后发现，尽管21名经济学家对此表示支持，但仅有6％的受访经济学家认为该法案将对未来产生重大影响，58％的受访经济学家则认为，法案只会“略微”(slightly)降低另一场危机发生的风险。⑧
总体来看，对于《法案》已经或即将造成的影响，理论界和实务界主要存在四种不同的观点，即积极作用说、作用有限说、消极作用说和作用未明说。
在“积极作用说”看来，有以下几点：(1)美联储成为超级监管机构，可以有效加强对大型金融机构的监管，从而防止金融机构对系统性稳定的冲击。新的监管体系将采取审慎监管原则，安全性将作为重要的监管指标，具有系统重要性的机构在资本金、风险敞口、流动性、杠杆率和风险管理机制等方面的标准将更加保守和严格，这有利于减轻金融机构和金融体系的脆弱性。(2)《法案》创立的金融消费者保护局(CFPB)，可以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。(3)新成立的金融稳定监管委员会(FSOC)，改变了多头监管下的“监管重叠”和“监管空白”，依《法案》授权可以“先发制人”，对大型的金融机构强制分拆重组、资产剥离，必要时接管金融机构，以防范可能的系统性风险，避免下一个雷曼兄弟的破产。(4)除此之外，为了结束金融机构“大而不倒”的现象，《法案》将所有比较重要的银行和非银行机构纳入美联储的监管之下，以防止类似AIG的危机重演。
“作用有限说”认为，由于各方面的原因，《法案》的力度被削弱了，但是，在总体上，有总比没有好。第一，《法案》在立法的博弈过程中，遭遇到了华尔街金融巨头们的游说，是妥协的产物，其作用大大减弱。比如，相比之前版本的“沃克尔规则”，新《法案》没有完全禁止自营交易，只要求商业银行做自营业务的比重不能超过它一级核心资本的3％。此外，尽管奥巴马满意金融改革发前的进展，认为这份法案“90％的内容”都与他原先的主张一致，但是正是奥巴马不在乎的约10％的不一致之处，恰恰是这轮美国金融监管改革的核心和“精华”，也是最令华尔街大佬们紧张的内容。第二，《法案》还存在许多不完善的地方，甚至有漏洞，这也影响了《法案》的实际效果。比如，《法案》对房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)的问题只字未提；保险业方面也没有任何进步，美国仍将是世界上唯一没有全国保险监管机构的国家；虽然股东可以对高管薪酬和“金色降落伞”进行表决，但是表决没有约束力；《法案》只是要求没出问题的金融机构要承担政府挽救倒闭金融机构的成本，此举不过意味着救助成本从纳税人身上转嫁给大型金融机构的股东而已，对防范金融机构管理层过度投机的道德风险效果不大。基于以上种种原因，英国伦敦经济学院院长霍华德·戴维斯就认为，美国金融改革只是隔靴搔痒，《法案》治标未治本，也无法阻止下一次金融危机的到来。⑨
“消极作用说”主要存在两个方面的观点：第一，过多的监管可能会产生寻租空间。设立金融消费者保护、设立金融稳定监管委员会等，表面上是好事，但是，以保护消费者、维护金融稳定为名，直接干预市场的风险配置、定价发现等为实，则可能使这些机构履行破坏性保护。在“《法案》消极作用者”看来，促进市场公平、公正、透明交易，最大限度地降低市场交易成本，就是对金融消费者最大的保护。第二，权力对市场“生硬而粗暴”的干涉，会窒息市场创新和金融效率。比如，靠肢解金融机构防范风险传染，与其说是对系统性风险的防范，不如说是监管部门无法把脉风险而手足无措，不仅增加危机处理成本，而且降低了消费者获取高质量金融服务的便利性。《法案》严格的监管将会使抵押贷款发放机构加强对贷款申请人偿债能力的审核，要求借款人提供更多能证明其收入和财产的文件，这无疑又最终损害到消费者的利益。此外，金融衍生品带有明显的个性化、差异化特色，一般难以用标准化的流程式监管加以规范，“为控制风险而通过立法生硬地为权力进入市场扫清障碍是一种全能政府理念的理性白痴式自负。”“市场是最好的风险管控和定价平台，监管层永远不可能在变化莫测的市场掌握充分的信息来直接判研风险并加以管控和防范，相反，只会降低市场风险管控水平和效率。”⑩
“作用未明说”认为，法案仍然遗留了一些未解难题，能否“向消费者提供美国历史上最强有力的保护”，有待时间检验。由于《法案》对许多重要细节如银行的资本充足率、杠杆比例、流动性限制没有作具体规定，而把决定权交给了新成立的金融消费者保护局、金融稳定监管局等。因此，《法案》各项方针在具体执行前，仍有大量立法工作要做。据统计，应《法案》的要求，11个联邦机构将需制定最少243项新法规，以落实新的监管措施。其中，金融消费者保护局24项，金融稳定监管局56项，商品期货交易委员会61项，美国证券交易委员会95项。(11)法律是灰色的，现实之树常青，《法案》再好、再全面，其工具性也必须经由大量的人力、物力来执行。因此，《法案》的影响如何，有赖于实施中的不确定性。《法案》几乎覆盖了从市政债券到高管薪酬等美国金融领域各个方面的问题，其实际影响很大程度上依赖于美国的监管机构如何去实施其具体内容。
对公平的尊重
上世纪90年代中期，英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”理论(Twin-peaks)，认为金融监管存在两个并行的目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。他进而提出，应根据监管目标的不同设立两个监管机构，分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者，行使专业化监管职能。(12)如果说保护消费者权利是金融法对公平的尊重的话，那么，审慎监管则是基于对秩序和安全的需求。正是基于这两个目标，《法案》分别建立了金融消费者保护局(CFPB)和金融稳定监管委员会(FSOC)，分别负责保护金融消费者利益和维护金融体系的安全与稳定，意图在现实中实践“双峰”理论。事实上，作为一个自由市场国家，美国一直信奉“最少的监管就是最好的监管”，自由竞争，不仅是美国市场经济制度的基础，也是金融市场的灵魂。斯坦和香德在其《西方社会的法律价值》一书中指出，秩序、公平、个人自由，这是法律制度的三个基本价值。(13)纵观整部《法案》，笔者认为，其精神主要体现在三个方面：一是对公平的尊重，二是对稳定、秩序和安全的需求，三是对新自由主义的内省和反思。
公平是《法案》最鲜明的主题之一。《法案》对公平的尊重又主要体现在对金融消费者和投资者的保护当中。《法案》最重要的内容，是成立金融消费者保护局，致力于向消费者提供透明、简明扼要和公平的信息。根据《法案》1021条，《法案》的目标之一，就是确保消费者在接受金融部门服务时免受不公平、欺骗和滥用合同条款等行为和做法的侵害，并不受歧视。《法案》第1031条对此作了较为详细的规定，并对“不公平”作了定义。所谓不公平，在一般情况下，是指金融消费者保护局对以下行为和做法有合理根据：(1)该行为和做法造成或可能造成消费者的重大损害，并且这种行为和做法是消费者所不能合理避免的；(2)这些重大损害，是无法通过补偿消费者或竞争而抵消的。根据《法案》第1013条c款，《法案》还在金融消费者保护局里面设立“公平贷款和机会均等办公室(The Office of Fair Lending and Equal Opportunity)”，通过监督和执行《平等信贷机会法案》(The Equal Credit Opportunity Act)、《家庭房贷披露法案》等法案，协调与其他联邦机构、国家监管机构在公平信贷上的努力，以确保个人和团体公平、平等和非歧视地获取信贷机会。
以往，由于投资者和消费者对复杂金融衍生品的构造与风险理解不足，不得不依赖于外部独立评级机构提供的信用评级，抵押贷款借款者也没有充分认识到可调整利率贷款一旦利率重设可能带来还款压力，从而陷入了“掠夺性贷款”(Predatory Lending)的圈套。对金融危机中暴露出的这一问题，《法案》除了设置金融消费者保护局(CFPB)进行有针对性的监督和管理，另外一个重要的革新，就是通过《抵押改革和反掠夺性贷款法案》(The Mortgage Reform and Anti-Predatory Lending Act)(《法案》第14部分)给予规制。首先，《法案》1411条为所有的住宅贷款建立一个简单统一标准，即要求出借方确保借款者具备还款能力。其次，禁止不公平的借贷行为。《法案》第1403条禁止对次级贷款给予财政激励，因为这会鼓励贷款方滥用相关信息和权利，操纵借款者使用更昂贵的贷款方式。第三，惩罚不负责任的贷款。根据《法案》第1404条，借款方或抵押贷款经纪人不遵守新标准的，应负责消费者三期的利息和必要的律师费用，而违反标准的借款人，则丧失抵押品赎回权的保护。第四，根据《法案》1433条，加强对高成本贷款者的保护，对抵押贷款消费者要求额外的信息披露，贷款人必须披露消费者所能支付的抵押贷款可变利率最大限度，并且基于利率变化发出警告。此外，根据《法案》1442条，在住房与市发展部(HUD)下建立住宅咨询办公室，以帮助上述条款的执行。
传统上，消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等主体之间的“私法关系”，强调的是当事人意思自治和契约的自由，并竭力排除政府公权力的干预。而如今，正如有人所认为的，“金融监管对金融消费者权益保护目标的追求则应着眼于消费者与经营者实质交易地位‘不平等’，通过公权力‘扶弱抑强’，达到对实质正义的追求。”(14)在美国金融法领域，就有许多法案直接使用“公平”、“平等”等字眼，以体现法案的根本价值和内在诉求。在这一次的《多德-弗兰克法案》中，就涉及了众多这方面的法案修正及重建，除了上文提到的《平等信贷机会法案》，还有《公平住房法案》(The Fair Housing Act)、《安全和公平执行按揭许可证法案)》(The Secure and Fair Enforcement for Mortgage Licensing Act)、《公平信用报告法案》(The Fair Credit Reporting Act)、《公平信用结账法案》(The Fair Credit Billing Act)、《公平和准确信用交易法案》(The Fair And Accurate Credit Transactions Act)、《公平债务催收实践法案》(The Fair Debt Collection Practices Act)等等。
对安全、稳定和秩序的需求
金融法对稳定和秩序的需求，可以说由来已久。1720年6月，为了制止各类“泡沫公司”的膨胀，英国国会通过了《泡沫法案》。《泡沫法案》标志着世界金融史上政府实施金融监管的正式开始。到20世纪30年代，受大萧条的影响，对金融稳定和秩序的需求达到了一个高峰。此后，从《格拉斯-斯蒂格尔银行法案》到《金融服务现代化法案》，美国经历了一个漫长的放松管制和金融自由化过程。1999年底，美国国会参、众两院均以压倒性多数票通过《金融服务现代化法案》，标志着美国实行了近70年的金融分业制度的终结。直到次级债危机的爆发，美国再次认识到金融秩序和安全的重要性。这一次的《多德-弗兰克法案》，有意重提分业经营。这一点，主要体现在法案有关“沃克尔规则”的相关规定中。
与沃克尔规则有关的内容，大致包括三个方面：一是限制大型金融机构的自营交易业务，将商业银行业务与其他业务分隔开来；二是反对商业银行拥有对冲基金和私募股权基金，限制衍生品交易；三是对金融机构的规模施以严格限制，适当的时候，监管机构可以拆分巨型金融集团；此外，金融机构在进行重组并购时，收购后的关联负债不得超过一定限度。另外，防范内部信息、防范道德风险和加强监管合作等也是沃尔克法则的重要内容。
正如沃克尔所指出的，在金融危机中，花旗银行和美国银行在表外业务进行总值为2500亿美元的抵押贷款支持证券投资，使用的部分资金就是储蓄客户的存款，而最后的损失却必须由政府及纳税人埋单。为了彻底改变这一状况，设置有效的防火墙，就必须将金融机构的业务相互分割开来，防止金融机构利用存款为其投机交易“补贴”。第一、二项规则的目的，就在于限制大型金融机构的投机性交易，加强对金融衍生品的监管，以防范金融风险。第三项规则的目的则在于限制金融机构不受欢迎地变大。巨型金融机构凭借其巨大的规模，不但追逐高额垄断利润，其高管也凭此获取巨额薪酬；更重要的是，在金融危机爆发时，这些金融机构又利用对金融系统的威慑地位，轻而易举地获得了政府资金援助，侵吞、挥霍了国民税金。根据《法案》，如果金融机构的规模和复杂性加大，并且引起金融系统风险增加，那么，金融稳定监管委员会就可以向美联储建议，在资本、杠杆、流动性、风险管理方面，对其施加更为严格的管制。
可以说，沃克尔规则继承了《格拉斯-斯蒂格法案》的灵魂。但是，如果仅仅只是对美国的银行业进行限制，无疑会损害美国金融业的国际竞争力。十几年前，正是“全球化竞争的需要”，才有了《金融服务现代化法案》。现任美联储主席伯南克则更委婉地表达了自己的意见：沃克尔规则可能是适当的，但执行时应该谨慎。正是基于这种考虑，《法案》第619条、622条只是有限地采纳了沃克尔规则。第一，虽然限制自营业务和反对商业银行拥有对冲基金和私募股权基金，但仍允许商业银行可以小规模地投资于对冲基金和私募股权基金，投资规模不得超过第一级资本的3％。第二，在衍生品交易这一块，银行须剥离风险最高的衍生品交易业务，包括农产品、未明确大宗商品、能源及多数金属的掉期交易业务，并将这些业务转至关联公司，但可以保留利率掉期、外汇掉期、黄金和白银等掉期交易等业务。第三，《法案》给予了金融机构一定的过渡期。比如，对于被剥离的衍生品相关业务，关联公司在2012年前成立，2014年前完成转移；如果必要，这一“过渡期”还可以再延长一年。
对金融秩序和稳定的需求是《法案》的主要内容，也贯穿《法案》文本的始终。法案第一部分的标题即为“金融的稳定性”，为达到这一目标，《法案》设立了一个金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council)，由这个机构来统一对整个金融行业的系统性风险进行监管。委员会负责评估金融机构的风险及其对于金融体系的威胁，并有权建议美联储对该机构实施资本金等方面的进一步严格要求，甚至对该机构进行分拆。《法案》规定，如果2/3的投票同意，美联储就可以要求这个大的、复杂的公司，将其持有的严重威胁美国金融稳定的部分剥离出来。不过，这只是最后的诉诸手段。除此之外，为了使监管机构能够对整体市场有全面的把握，《法案》还要求日常衍生品交易必须在交易所或类似电子交易系统中进行，并通过清算所进行清算，定制的掉期产品交易将可以在场外市场进行，但相关交易必须上报至中央储存库。《法案》对稳定和秩序的需求，也可以从《法案》设置的各种程序看出，比如《法案》第172条对有序清算的规定，《法案》第二部分即为“有序的清算机构”(Orderly Liquidation Authority)。《法案》的根本立足点在于建立一个公平、有序的金融市场。
对新自由主义的内省和反思
美国金融监管制度经历了一个较长的演进历程。美国的整个金融法制史就是一个“放松→管制→再放松→重构管制”的过程。总体上，可以分为三个时期：第一，在上世纪30年代以前，是较少管制的自由竞争时期，几乎没有什么联邦法律或公共政策来规范金融业。第二，以大萧条为分水岭，美国金融制度走向了法律化、制度化和机构化的发展模式，并成为战后数十年美国金融管制的主体框架。第三，从上世纪60年代开始，面对产业空心化和滞胀的局面，美国的各行各业均开始了放松管制的浪潮，到1999年的《金融服务现代化法案》达到高峰。如果说第一个时期的指导思想是古典自由主义的话，那么，第二个时期就是凯恩斯主义，第三个时期则是新自由主义。
新自由主义从理论走向金融实践的舞台，得益于美国上世纪70年代以来的“滞胀”危机，里根政府于1982年签发的《加恩—圣杰曼存款机构法案》，标志着放松金融监管，也即新自由主义从思潮转变成为政府政策的开始。然而，28年间，历史走向了原来的反面，2007年爆发、2008年形成的国际金融危机，使新自由主义经济理论遭到了前所未有的质疑。事实上，这种质疑早在1994年的墨西哥金融危机，1997年的亚洲金融危机就已经开始，只不过，这一次金融危机不仅发生在发达国家，也发生在新自由主义的发源地——美国。“导致这场国际金融危机的一系列原因，诸如放松金融监管、金融创新过度、虚拟经济脱离实体经济等等，均与放弃凯恩斯主义、推崇和遵从新自由主义的经济理论、政策主张和思潮影响密切相关，甚至这些政策行为本身就是它的结果。”(15)1980年代美国国会先后通过的《加恩-圣杰曼存款机构法案》、《存款机构放宽管制和货币管制法》和《银行公平竞争法案》，到后来的《金融服务现代化法案》等，其要旨均是放松金融监管，特别是允许商业银行涉足证券投资等非银行金融业务。
所谓物极必反，盛极而衰，《多德-弗兰克法案》的出台，终结了新自由主义的黄金时期，也标志着新自由主义的衰落和式微。在《法案》中，美联储的监管权限被大大扩充，监管范围将不再局限于银行，还覆盖到所有可能对金融稳定形成威胁的企业，如对冲基金、保险公司等非银行金融机构。高度集权的美联储就像一个“超级监管者”，企图克服原先金融监管存在的管理分散、交叉管理、监而不管的弊病。《法案》通过消费者保局、通过金融稳定监管委员会，通过沃克尔规则，通过金融衍生品的监管等等，为金融创新戴上了紧箍咒。除此之外，大型的对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构，要求其在美国证券监督委员会(SEC)登记，披露交易信息，并定期检查。如果此类机构具有特大规模或特别风险，将同时接受美联储的系统风险监管。可以预见，从此，银行在市场上的跨业经营将受到严格限制，对对冲基金和私募股权基金的投资将不能像过去那样肆无忌惮。整部《法案》从文本上来看，谈得最多的是稳定，是安全，是如何避免风险，而不再是放松管制，不再是鼓励创新，也不再是创造效率。可以说，整部《法案》就是对新自由主义的内省和反思。
不过，在我看来，新自由主义远未终结。第一，新自由主义有许多合理的成分。新自由主义为美国这些年来的经济成长立下了汗马功劳，并不是完全不得人心。美国之所以能够保持世界第一经济强国地位，与其从来没有停止过金融创新密切相关。更重要的是，上世纪70年代的历史经验已经表明，过度的监管可能会扼制金融机构的创新活力和金融体系效率，形成新的寻租空间，降低金融消费者的福利水平，甚至带来新的金融风险。第二，《法案》并不是无懈可击。尽管《法案》为美国金融体系增设不少监管手段，但最终效果仍未明朗。华尔街的游说也将从国会转向各个监管机构，如果这个“超级监管”的“骨架”添上的是新自由主义的肉，新自由主义仍将主导以后的金融业。美国是两党政治，民主党推崇的是大政府、严格监管，而共和党则奉行金融自由化，随着两党政治的轮替，《法案》的施行必将遭遇重重困难。或许正因为此，《法案》虽在两院通过，但奥巴马提醒金融监管机构“必须保持警惕”。
从大的角度来看，正如多德和弗兰克在提交给两院的《法案》大纲中所指出的，“必须恢复金融体系的责任与义务，保护美国人民的利益，重塑他们的信心。必须建立一个稳固的基础，以推动经济增长，创造就业机会。”《法案》的根本目的，在于维护美国的经济繁荣和在世界中的强国地位。历史的经验一再表明，公平与发展、自由与繁荣、经济稳定与经济增长之间存在强烈的关系。
第一，如果投资者和金融消费者长期处于被掠夺的地位，他们就会选择退出金融市场，或者对金融市场提出较高的溢价，导致金融市场的萎缩甚至消亡，最终影响国家的经济成长。在中国股市并不久远的历史上，“消息市”几乎贯穿始终。在中国证券市场上广泛存在操纵业绩的现象，投资者都系统性地欺骗了。对于我国来说，公平或许未必是发展初期的前提条件，但却是市场成熟发展的前提条件。《法案》给我们的第一个启示就是，我国的金融市场要走向成熟，公平是第一要件，只有充分保证了市场参与者的机会公平，把中国的金融市场演变为避免“绝对剥夺”的市场，才能真正为国家崛起和持续繁荣增长注入新鲜血液。
第二，没有金融秩序的稳定和安全，就没有经济秩序乃至整个社会秩序的稳定与安全，社会发展也就无从谈起。但是，另一方面，过于严厉的金融监管，也会损失经济效率。监管过度，不但可能产生腐败，也会束缚企业的手脚。因此，金融危机过后，当经济逐渐恢复的时候，往往会出现强调经济自由，并逐渐放松监管(管制)的趋势。
第三，至于自由与发展的关系，诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚.森说，自由与发展互为目标和手段，自由是发展的基础，发展必须以自由为前提，“如果一个社会的发展是以压制自由为代价，那么，经济的手段永远不可能从根本上搬开阻碍经济发展的绊脚石。”但是，正如绝对的公平不是公平，没有约束的自由也不是好的自由，而是脱缰的野马。金融自由化给发展中国家和发达国家带来的危害表明，金融自由化不是不切实际的金融创新，不是单纯的放弃政府管制，金融自由化所抛弃的仅仅是妨碍金融发展和经济增长的金融抑制政策，而不是放弃所有正当而必需的金融体系游戏规则。要使得金融自由化导致真正的金融发展和经济增长，必须有一整套完善有效的法律规范和市场规则，以此来支撑金融体系的自由化过程。
在监管和自由之间，似乎存在这样一个历史循环规律：“金融危机——强化金融安全，加强监管——克服危机，经济发展——强化金融效率，放松管制——经济繁荣，盛极而衰——金融危机——新一轮强化金融安全，加强监管——克服危机——新一轮强化金融效率，放松管制……”(16)正是因为美国这一次金融危机，《法案》将安全和稳定提高到了一个新的高度，而有意缚住金融自由主义的野马。但是，《法案》的妥协之处以及《法案》中的留下的空白，无疑将为另一种自由主义和放松管制预留了空间。
《法案》的立法经验也告诉我们，一部好的金融法，应该是一部以公平、公正为核心价值的法律，一部适度监管的法律，并在公平、安全和自由之间，寻找到最佳的平衡点。而“寻找”的方法，就是民主、公开的协商机制。不过，正如奥尔森在他的《国家兴衰探源》一书中所指出的，经济增长与社会发展的最终原因或根源在于分利集团。“合乎逻辑的结论是：为了经济社会的发展，必须限制分利集团。”(17)《多德-弗兰克法案》的立法过程中，华尔街分利集团的游说几乎是一个公开的秘密。怎样的分利集团才有利经济增长、国家持续繁荣？奥尔森也给了我们一些启示：“当泛利集团能够约束自己的行为，并能被其他集团有效制约，这样的治理结构才有利于增进公众的福利。”(18)或许正是如此，分利集团游说并不可怕，可怕的是失去约束分利集团的力量。对于我国金融立法而言，首先要做的，就是在承认中小投资者、金融消费者处于弱势的前提下，增加中小投资者、金融消费者博弈能力。
注释：
①ODD-FRANK WALL STREET REFORM AND CONSUMER PROTECTION ACT，“H.R.”为“House of Representativess”，表示该法案由美国众议院议员提出。
②See：BRIEF SUMMARY OF THE DODD-FRANK WALL STREET REFORM AND CONSUMER PROTECTION ACT，美国国会金融服务部，http://financialservices.house.gov/FinancialSvcsDemMedia/file/key-issues/Financial-Regulatory-Reform/comprehensive_summary_FinalV5.pdf，2010-07-26最后查阅。
③在《法案》的起草阶段，是成立一个金融消费者保护署(Consumer Financial Protection Agency，CFPA)，但是，在最终版本的《法案》中，变成了金融消费者保护局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)。这意味着，在《法案》中，CFPB已经是美联储之下的一个分支机构。从《法案》的具体细节设定中，我们可以深刻地了解到立法者为了保持金融消费者保护局独立性而所作的努力。
④日薪放贷者(payday lenders)的要求的利息比较高。按照Brookings Institution的研究，1990年代，在全美仅有百余位日薪放贷者；现在已经超过了23000人。日薪放贷者作为一种“边缘借贷人”，往往处于金融监管之外。
⑤“薪酬话事权”，即say on pay，亦即公司股东每年有权就高层薪酬作象征式表决。法案要求企业让股东有权每年就高级员工薪酬水平及组成表决，但决议没有约束力，只是旨在利用公众压力，强迫董事会给予管理人员高薪前三思。
⑥金色降落伞(Golden parachute)是按照聘用合同中公司控制权变动条款对高层管理人员进行补偿的规定。“金色”意指补偿丰厚，“降落伞”意指高管可规避公司控制权变动带来的冲击而实现平稳过渡。这种让收购者“大出血”的策略，属于反收购的“毒丸计划”之一 在现实中，“金色降落伞”还通常用来形容那些企业高管带着高薪和高额退休金、“分手费”等离开公司，他们虽然走了，却带走了这个企业相当部分利润，有些高管在任期间的表现和他的高酬劳并非呈正比。
⑦参见：Bloomberg(彭博通读社)，BofA's Brutal Honesty on Cost of Rules Hits Banks,2010.7.16,http://www.businessweek.com/news/2010-07-16/bofa-s-brutal-honesty-on-cost-of-rules-hits-banks.html，2010-07-26最后参阅。
⑧参见新华社，Too early to sing praise s of U.S.financial overhaul,2010.7.16，http://english.peopledaily.com.cn/90001/90778/90858/90863/7069814.html，2010-07-26最后参阅。
⑨参见霍华德·戴维斯，国金融改革隔靴搔痒，http://biz.cn.yahoo.com/10-07-/164/xoaz.html，2010-07-26最后参阅
⑩刘晓忠，“逆市而行”的美国金融改革，21世纪经济报道，http://www.21cbh.com/HTML/2010-4-29/0MMDAwMDE3NTA0Mw.html，2010-07-26最后查阅。
(11)参见The Wall Street Journal,The Uncertainty Principle，http://online.wsj.com/article/NA_WSJ_PUB:SB10001424052748704288204575363162664835780.html，2010-07-26最后查阅。
(12)Michael Taylor,Twin Peaks:A Regulatory Structure for the New Century,Center for the Study of Financial Innovation,London,(1995).转引自邢会强，处理金融消费纠纷的新思路，现代法学，2009年第5期。
(13)[英]彼得·斯坦，约翰·香德，西方社会的法律价值，王献平译，北京：中国法制出版社，2004年版，第2页。
(14)于春敏，消费者保护乃金融监管首要基础价值，财经科学，2010年第6期。
(15)新自由主义政策主张的典型表现形式是“华盛顿共识”。“华盛顿共识”主要由三大方面内容组成：一是三项改革措施，主要包括加强财经纪律，把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的文教卫生和基础设施建设领域，开展包括降低边际税率和扩大税基的改革等；二是四项市场开放原则，主要包括实行利率自由化和更具竞争性的汇率制度以及贸易自由化和放松外国直接投资限制等；三是三个“去政府”干预要求，主要包括国有企业私有化、放松进入与退出的政府管制以及有效保护私人财产权等。参见刘迎秋，国际金融危机与新自由主义的理论反思，经济研究，2009年，第11期。
(16)邢会强，金融危机与金融监管，法学杂志，2009年第8期。
(17)曼库尔·奥尔森，国家兴衰探源，商务印书馆，译者前言。
(18)李风圣，有限的法治，读书，2004年第3期。
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