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据第五次人口普查资料，中国制造业的57.6%、建筑业的90%、煤炭采掘业的80%、纺织服装业的60%和城市一般服务业50%的从业人员是农民工[1]。2004年初，农民工已达1.21亿，如果将流动农民工与“离土不离乡”的农民工相加，则人数将超过2亿[2]。尽管2004年的中央1号文件已将农民工视为产业工人的一部分，但由于体制上的隔离，生活环境、职业技能和生活方式上的差异，农民工一直被作为一个游离于主流社会的特殊群体来对待，在城市经济和文化生活中，他们是一个相对贫困的群体[3]。又由于农村社会保障体系建设严重滞后，使农民工这一特殊社会群体长期处于社会保障的“边缘地带”，致使其物质条件、工作环境、社会身份、福利待遇、社会交往和生活方式等方面均处于弱势，导致农民工既是发展的鲜活促进力量，又是稳定的潜在破坏因素。因此，对农民工的生存、就业、权益保护的关注，无疑成为中国社会经济持续发展的焦点问题之一。
一、农民工权益保障问题是构筑和谐城乡的瓶颈
和谐社会主要包括六个方面：人与自然的和谐，社会阶层之间的和谐，城乡二元结构之间的和谐，中央和地方之间以及各部门之间关系的和谐，国家权力机构与社会公共组织之间的和谐，以及人自身的和谐[4]。其中，城乡二元结构之间的和谐是现阶段构建和谐社会的难点和核心内容，而城乡和谐又与农民工权益保障紧密相连。农民工在一定程度上构成了与市民、农民并列的中国经济转型期三元结构中的一元，又是其余二者非常重要的沟通桥梁和天然纽带。农民工权益保障有利于各方利益更好地实现，也有利于构筑和谐城乡最终实现一元社会。
农民工在城市化进程中只完成了职业转换而没有完成身份转换，为输入地经济和社会发展作出了重大贡献，却忍受着超低工资、超长加班和恶劣的劳动环境，成为恶意欠薪、工伤和职业病的最大受害群体。不仅不能共享经济繁荣的成果，获得平等的就业机会，也无法享受平等的劳动权益保障和平等的政治权利保障。如果农民工长期受到不公正的待遇和歧视，无法融入城市社会的主流阶层，利益被相对剥夺的农民工群体将对获益的市民群体怀有敌视、仇恨心理，产生与之对立的亚文化，形成鲜明的农民工与市民摩擦对立的集团意识，就将形成城市不稳定的矛盾源[5]。如果农民工自身发展受到诸多限制，各项合法权益长期遭到无情漠视、践踏和剥夺，将易于酝酿紧张、脆弱而又危险的社会经济环境，即而引发劳资矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、城乡矛盾和地区矛盾，加剧贫富差距、城乡差距和区域发展不平衡，最终引发激烈的社会冲突，也将从根本上影响社会结构的和谐发展。
保障农民工权益要坚持以人为本这一最基本的保障原则。经济发展和社会进步的最终目的都是为了人自身的解放和幸福，如果任凭社会制度或制度本身对农民工权益进行侵害，那么社会就偏离了它原有的目标，社会主义就脱离了它既有的轨道。2005年12月，国家主席胡锦涛在青海视察期间反复强调：坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。因此，政府要将“以人为本”的理念切实贯彻到保障农民工权益的各项政策中去，从农民工的需要出发，尊重、爱护、关心、依靠农民工，努力实现好、维护好农民工的根本权益，体现对农民工的尊重和关怀。
保障农民工权益要与构筑和谐城乡同步推进，促进二者的互动互补。对于农民工弱势群体来说，他们渴望公平的财富分配和平等的权利分享。只有建立一个公正合理的规则，才能避免使这场权利之争成为零和游戏，才能使各个阶层实现共赢共荣，公平公正地分享社会进步的成果。应在经济发展的基础上，不断提高农民工的收入水平、生活水平和健康水平，促进农民工的全面发展，进而促进城乡和谐。构建和谐城乡不能对农民工权益保障问题视而不见或袖手旁观，而应高度重视保护农民工的合法权益问题，要限制国家权力，把区域发展差距尤其是城乡之间的差距控制在人们可接受的限度内，尽可能地缩小乃至逐步消除这种差距，为农民工权益保障提供良好的环境和条件。
二、农民工权益缺失现状
农民工权益包括劳动权益、劳动报酬权益、自由择业权益、劳动休息权益、社会保障权益、文化教育权益、子女受教育权益、健康权益、生命权益、人格尊严权益、自由迁徙居住权益、民主政治权益等[6]。由于历史与现实的诸多因素，农民工权益被损害的现象十分突出。
1.劳动报酬权益受到侵犯
农民工并未分享中国经济增长的盛宴，其工资待遇不但低，而且近10年基本没有大的变动。以珠三角地区为例，农民工工资12年只增长了68元人民币，如果扣除通货膨胀因素更是微乎其微。同时，农民工工资拖欠现象屡见不鲜，屡禁不止。截止2003年12月，73%的农民工被雇主拖欠工资。农民工被拖欠的工资总额在1000亿元左右，平均每个农民工被拖欠工资1000元[7]。而为索回这1000亿元欠薪，整个社会需要付出至少3000亿元的成本。农民工平均讨薪的综合成本为3420-5720元之间，诉讼成本在5000-9000元之间[8]。
2.劳动休息权益、健康生命权益和社会保障权益缺失
农民工进城多集中于劳动环境相对较为艰苦的低级制造业和建筑业领域，恶劣的劳动条件、超强度、超时间的劳动致使工伤事故频繁。我国《劳动法》规定工人延长工作时间每日不得超过3小时，每月不得超过36小时。实际上农民工月平均工作时间306小时，其中加班时间139小时，是最高时限36小时的3.86倍。46%的农民工每天工作12-16小时，三分之一的农民工月加班100小时以上，47%的农民工没有休息[9]。调查显示，2003年农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%；而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%[10]。
3.劳动权益、自由择业权益和人格尊严权益缺失
许多城市人为设置的门槛致使农民工在同城市劳动者的竞争中面临行政性和市场性的双重歧视，不仅包揽了城市苦、脏、累、险、毒类的工作，还受到歧视、虐待和欺压。很多地方政府通过行政手段，采取清退、收费和行业限制的办法排斥、限制农民工进城就业。北京市对每个农民工一年的收费是485元，深圳2001年共办理了343万个暂住证，收费金额约10亿[11]。农民工主要受雇于个体和私营单位，市场化的雇佣关系不仅容易造成工作的频繁更换和短期失业状况，还使农民工面临随时被解雇的风险。
4.民主政治权益被忽视
农民工维权意识淡薄和维权成本高昂，加上农民工群体自组织能力薄弱，不仅使其政治利益传达渠道存在单一化和延迟性等缺陷，也使政府形成了忽视农民工组织化、忽视农民工民主政治权益的习惯。农民工已经成为工农两大阶级间事实上的交叉阶层，然而他们不仅缺乏对城市社会的话语权，也没有掌握与自己利益相关的社会事务的发言权，组织化程度较低，缺乏合法化、制度化的利益传达反馈渠道。在政治生活中，他们不能参政议政，没有选举权，也没有自己的政治代表，致使其缺少利益代言人和直接的利益诉求表达，成为被动的“无政治群体”。在社会生活中，农民工缺少参与社会政治生活的机会，难以维护自身的合法权益，成为城市社会中最无奈的漂泊、沉默的阶层。
三、农民工权益缺失原因
1.分配体系中的弱势地位
在现实社会中，无论在初次分配环节，还是再分配环节和多次分配环节，农民工在社会资源的占有和利用上均处于不利地位。相对于农民工所付出的劳动而言，其承担了劳动负荷最重、劳动条件最差、最艰苦的工作，但农民工在劳动力市场所完成的初次分配中只能获得较小的份额；在城市的再分配中，农民工基本上被排除在再次分配的体系之外，特别突出的是被排斥在社会保障体系之外；城市的多次分配环节不但鲜少惠顾农民工，还要求其缴纳相关费用办理手续繁琐的的各种证件，子女入托上学均需缴纳额外费用，致使农民工负担越来越重。分配制度不公正以及农民工受到如此不公正的国民待遇会使社会面临巨大的道德风险和信任危机，使社会公共生活及管理蒙受巨大的风险性。
2.政府对城市偏好型制度的路径依赖
政府对不同的群体制定不同的政策与制度，无论是制度政策设计的初衷，还是执行、实施的客观效果，均显示出对城市的偏好倾向。改革前，当农民工进城超出政府政策的允许限度，触动政府设定的城乡分离分治的格局和社会利益分配格局时，政府和城市居民形成利益共同体，共同压制和阻碍农民工进城。改革后，政府在维护城市居民的特权和经济实惠、保护企事业单位利益与农民工权益之间有失偏颇，对农民工从政策制度上的限制变成了明显的权益侵害和利益损失；加上政府的制度、政策、措施带动和加速了农民工权益受损的速度、程度和范围，以及政府及其职能部门对农民工的权益保护不力、监督补救措施不足，使农民工权益缺失状况长期普遍存在。
3.缺少制度化的权益保护长效机制
中国当前相对于城市居民而言处于弱势地位的农民工的畸形生存状态，是结构和制度上的缺陷所造成的[12]。这种制度性因素不是单项制度，而是一整套制度的设计和安排，具体包括劳动就业制度、城市用工制度、教育制度、社会保障福利制度、医疗制度、人口迁移制度、人事制度、组织制度、财政制度、住房制度乃至政治制度等，这些具体制度从总体上将农民工与市民有区别地分离出来，使农民工在城市社会中受到社会发展先天性制度的整体排斥，致使其处于社会底层地位。城市对农民工经济制度上的接纳和社会制度上的排斥，表明农民工权益面临制度性贫困。农民工本质上是一种制度性的身份，其权益缺失问题从根本上来讲也是一个制度问题，是经济体制转轨和政府转型过程中市场和政府权责界定不清的结果，特别是农民工缺乏制度性的长效保护机制所致[13]。长期以来对农民工权益的保护，主要依靠各地政府临时性、突击性的政策或者检查，这种非稳定、非持续的保护政策治标不治本，有必要建立制度性的保护机制，使农民工权益保护规范化、法制化和长效化。
4.农村土地保障功能弱化
农民工对农村土地依赖程度增强与农村土地保障功能弱化的矛盾在现阶段尤为突出。由于社会保障和福利待遇的缺失，农民工在心理上将土地视为生命波折期的最后保障，作为规避城市各种风险的避难所，对土地保障的依赖度较大，86%的农民工在家乡保留有责任田[14]。农民工对土地的依赖，根本原因在于社会保障制度供给不当、不足或创新不够。农民工的主要就业渠道为“非正规就业”（未取得正式就业身份、地位很不稳定的就业），难以真正融入城市的正规就业体系中，也未能被社会保障体系所覆盖，是一种质量不高的就业。在这种情况下，农民工希望以保留农村土地作为最后的退路。但受土地制度、土地收入、土地数量及质量的限制，农村土地的保障功能正在不断弱化，无法满足农民工的保障期望。
5.不适应经济社会发展的权利属地化特性
农民工的流动使农民工个人在地理空间上发生了位移，但在身份空间上却无法发生同样的位移，其就业、劳动保护、社会保障、子女教育等多方面的权益得不到保护，甚至在受到伤害时很难得到法律的保护。权利的属地化管理致使农民工的权利滞留在农村，就近的权利又受到排斥，无法实现远距离的政治参与权、受教育权等权利。由于各项权利附着在长期沿袭的户籍制度之中，在社会流动的规模和频率都日益加剧的今天，权利的属地化极大地影响了农民工平等地享受公民权利。
6.政治参与的边缘性和法制贫困
在一个日益多元化的社会，任何正当的诉求和主张都是可以包容的，但每一群体争取自己利益的目标和能力是不同的。社会的发展，绝不能以牺牲或侵犯农民工的合法权益为代价，更不能借经济发展之名，任意破坏社会的公平与正义。由于缺乏社会合法性的制度认同和主流文化的接纳，加上不健全的社会规范和某些歧视政策的存在，农民工在政治参与上也表现出边缘性。农民工作为一个松散的阶层，缺乏法律知识和维权意识，不但在经济上受到相对剥夺，在政治权利上更处于弱势地位，难以形成一个体现其自身利益、自治性的与政府及公共部门进行沟通的强大的社团组织。
7.文化体验处于匮乏状态
我国的现代化进程归根到底是个农民社会改造过程，这一过程不仅是变农业人口为城市人口，更重要的是改造农民文化、农民心态和农民人格[15]。因长期的封闭和落后的文化教育水平，在中国农村形成了一种贫困的亚文化意识：消极认命的人生观、安贫乐道的幸福观、小农本位的生产观、差序格局的伦理道德观、崇拜鬼神的封建迷信观、安土重迁的乡土观、多子多福的生育观等。农民工文化体验的匮乏而产生对城市文化的抵触，极易引起激烈的文化冲突，使农民工在与市民的互动中处于劣势地位。农民工精神生存、文化生存的贫乏，再加上农民工角色转换和身份转换的脱节，流动农民工极易产生“相对剥夺感”、“失落感”和“不平衡感”。
四、以人为本保障农民工权益的对策
1.政府角色有待更合理地定位
政府应纠正不公正的社会保障制度，将农民工的利益与中国城市化、工业化发展合理、有机地结合起来，尽量避免被边缘化的农民工普遍遭遇的个人风险不断累积并必然演变成社会风险。农民工的利益要靠政府来保障，而农民工利益的最终实现却要以政府对利益的自我舍弃来实现，要求政府限制权力，避免权力滥用而损害农民工权益，要求政府强化公共权力，推动制度的有效实施。从博弈论的角度看，公正是社会多元主体利益关系多次复杂博弈的相对均衡。保障农民工权益的法律法规的制定与实施，实际上是对这种博弈均衡的确认与保障，同时也只有体现社会各阶层利益博弈的相对均衡，才能形成公正的法律制度和良好的社会秩序，体现出政府的公信力。政府应该自觉认识并解决职能上的错位与冲突问题，培育有利于社会发展、社会不同利益群体权利均衡发展的环境[16]；政府角色应该坚决定位于公共服务提供者而非利益的追求者和分享者。政府要为全社会服务，而不是只为某一阶层或某一地区提供单独服务；政府对农民工应坚持非歧视原则，进一步完善法律制度，为农民工权益保护提供法律支持；抑制权力资本、社会不公，为未来利益格局的合理而又人性化的重组提供历史性的起点和发展的平台。
2.逐步削弱户籍制度的身份定位功能
由于户籍制度能够提供就业和社会保障的关联资源，户籍制度成为农民工在流入地就业和社会保障方面被排斥的根源。农民工这一工农混合的身份称谓，说明了由于制度排斥与制度缺失使农民工社会权益保障处于十分尴尬的境地，农民工的生活基本处于“两栖人”状态，在经济上渐渐融入城市，而在社会关系、文化生活等方面保留乡土特性。他们城市身份的模糊性和不确定性使其无法在城市正式的就业体系中找到工作，就业机会受到排斥和剥夺，只能在体制外寻找难以受到保护的边缘职业和底层职业。户籍制度改革的最终目标是取缔其衍生出的固化公民先天身份及其相应权利与义务、控制人口自由迁移等附属功能，逐步剔除附加给户口的就业、教育、医疗等不合理功能，剥离在“城市户口”这一身份标签上粘附着的一系列不公平的社会福利，恢复户籍最重要、最根本的功能——治安管理和人口统计职能，逐渐淡化并最终消除城乡之间、地区之间的利益差别，逐步实现农业人口和非农业人口的主体平等[17]。
3.建立城乡一体化的劳动力市场
首先，建立城乡平等的就业准入机制。逐渐淡化城镇常住户口优先就业和对非城镇户口限制就业的政策取向，取消针对农民工的总量限制、季节限制、工种限制等各项就业限制，简化农民外出就业手续，取消专门面向农民工的各种不合理证卡及收费。其次，改革劳动人事制度和管理制度。打破束缚劳动力合理流动的各种限制，促进劳动力跨地区、跨行业、跨所有制的充分流动；完善职业分类制度，实行执业资格考核和认证制度，最终实现劳动者凭身份证和职业资格证书即可参加劳动力市场公平竞争的就业新格局。再次，加快劳动力市场的信息网络建设。加强对劳动力供求信息的监督管理，建立劳动力价格的市场调查指导制度，提供市场化的工资指导线，为农民工就业提供信息指导与收入保障。最后，要深化就业制度改革，构建城乡一体、竞争有序、高效公平、开放的劳动力市场体系。以高效公平为重点，加快建设城乡一体化的就业制度，使劳动力市场在市场规模、市场管理、信息传递、服务方式、市场规划等诸多方面适应市场经济发展的要求。
4.构筑保护农民工权益的社会支持系统
农民工权益保护是一种帕累托改进，不仅不会损害市民的利益，还会增加市民的福利。农民工权益保护是一项十分复杂的社会系统工程，不仅需要巨大的政治勇气和智慧，还需要从观念、制度、体制到操作的创新。对农民工权益的维护应该是全方位的，不仅需要物质、人文层面的关怀，还需要精神、心理层面的关怀。政府、街道社区、民间组织和社会团体、用工单位、血缘和地缘支持力量涵盖了农民工的主要生存环境，这六个层次相辅相成、有机结合在一起构成了城市农民工完整的社会支持系统[18]。保护农民工的合法权益是全社会的责任，需要充分发挥媒体、工会、各种社会组织等力量，使保护农民权益的网络延伸至各个领域、各个行业，建立一个以政府为主导，以用工单位为基础，以街道社区、民间组织和社会团体为纽带，以血缘、地缘等关系为依托的社会支持系统，为农民工提供包括政策支持、就业咨询、法律援助、文化教育、休闲娱乐等内容的社会支持，从而改善农民工的生活工作环境，帮助农民工适应环境，发掘其自助的潜力，最大限度地发挥自己的能力。
5.积极推进多层次全方位的社会保障体系
面向农民工的社会保障体系的设计要适应农民工的需求，与其收入水平和支付能力相匹配，并适合其流动性大、层次不均衡的特点。让农民工缴纳的社会保障金以个人账户的形式存在，适应农民工工作变换和流动的需要，并统一农民工的社保缴费率，消除缴费率的区域差别和城乡差别，以便于农民工工作转移时个人账户和社会统筹在不同地区之间的衔接。首先，按照普遍性和强制覆盖原则确立农民工工伤保险制度，以保证其身心健康和生命安全，解决农民工工伤事故和群体职业病层出不穷而导致劳资纠纷不断、民工权益受损、易引发不稳定的社会问题等现实矛盾。其次，建立农民工医疗保险制度，特别是建立大病或疾病住院保障机制。疾病与贫困往往相伴相生，从而使疾病保险成为农民工的现实需要和迫切要求。可根据农民工在本地区服务时间的长短区别制定医疗保障待遇，减小疾病、工伤对农民工收入的削减或中断效应。再次，建立农民工养老和失业保险制度。养老保险和失业保险要考虑到农民工就业的特殊性，应对农民工失业可采取积极的就业促进措施或失业援助计划以及最低生活保障制度[19]。最后，建立农民工的社会救助制度。乡土特色的关系网络对农民工的救助有其自身的局限性，需要政府提供法律援助制度、农民工的免费培训制度、突发事故的临时援助等制度。
6.增强农民工群体的维权意识和自组织能力
增强农民工的自组织能力，有利于提高农民工与政府及其它社会强势集团的平等对话能力和谈判力量，保障农民工的政治经济权利，降低市场风险。通过成立能够真正代表农民工利益、为其办实事、办好事的组织，使之成为农民工的坚强后盾，方有助于高效传达农民工的利益诉求，使他们不再是“失语者”、“沉默阶层”和“无根阶层”。要赋予农民工自己保护自己的社会机制，提高农民工群体的自组织能力、获取信息的能力和对外交往等能力，使农民工组织成为一种超越于传统社会的关系结构和网络，增强农民工的生存、发展能力，并有效维护农民工利益[20]；要改革和创新现有不合理的社会制度安排，培育多元化的信息沟通机制和社会协调渠道，消除对农民工的歧视与排斥，建立起由政府、工会和农民工组织构成的协调劳动关系的三方维权机制，成为农民工和资方都信任的一种力量，以保证劳资双方实现一种比较平等的协商和利益较量，真正根除农民工欠薪这一顽疾。要将农民工的代表纳入到政府组织中去，把分散弱小的农民工从原始的地缘组织和血缘组织转移到正式的社会组织中来，使农民工的信息传达和利益表达渠道合法化、制度化，增强农民工群体的集体行动力，从根本上维护农民工的合法权益。