从“单兵推进”到“共同治理”：中国公共预算改革的路线图，本文主要内容关键词为：路线图论文,中国论文,预算论文,单兵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果从1999年启动新一轮预算改革算起，至今已然走入了第七个年头。七年来，预算管理在中国取得了长足的进展。
尽管改革的成就已有目共睹，预算制度之于现代公共治理的重要意义，也日益得到广泛共识。然而，在现实中，仍有许多常话常新的问题总是困扰着我们：为什么涉及无数纳税人千百亿资金的公共预算，没有能够引起广大公众的足够关注?为什么政府预算在某种意义上演变成了“政府自己的预算”，距离“依法用好百姓钱”的目标，总还存在某些差距?为什么每年财政审计发现的问题以及涉及的部门总是大体相仿，难免有些“屡审不改”的色彩?中国公共预算改革的路，到底该怎么走?
为了能够更清晰地分析中国预算改革的线索，我们需要将预算问题纳入公共财政建设的大背景加以考察。我国经济体制改革是从分配领域入手的，以财政上的减收、增支为代价，来调动各方面的改革积极性，并为各项改革举措的出台创造条件。在26年的改革历程中，财政改革一直在整体改革中扮演“突击队”的角色，为整体改革的稳步推进“铺路搭桥”。在1994年以前，预算改革问题始终未能引起各界足够的关注。
其原因在于，20世纪80年代以来，我国中央与地方财政分配关系长期处于不断变化中，中央与地方政府的注意力主要集中在利益分配的多重博弈上。在尚不很清晰属于自身的“预算盘子”将会如何变化的时候，自然也难以期望各级政府会就自身“蛋糕”的“具体吃法”(也就是加强本级预算管理的改革)倾注足够的“热情”。当1994年的分税制财政体制改革，大体界定了各级政府的财权划分之后，作为如何“吃好蛋糕”的预算改革，才有可能提上议事日程。这先“收入一翼”后“支出一翼”的制度变迁演进脉络，也是符合我国公共财政建设的历史趋势与逻辑结果的。
就新一轮部门预算改革而言，在改革次序“孰先孰后”的问题上，大体呈现出这样几个特点。
第一，在理论指导与实践探索的次序问题上，预算改革的启动，主要源于立法监督机构和审计部门的外部推动，这导致改革缺乏必要理论创新的支撑。1999年6月，审计署受国务院委托在第九届人大常委会第十次会议上所作的《关于1998年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》和全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》，针对财政预算管理中存在的问题，就进一步改进预算管理工作提出了明确的要求。由此，拉开了20世纪90年代末期政府预算改革的序幕。
就公共预算制度变革的起点而言，似乎更多地出于审计机关和立法监督机构实际工作中的推动，而并未经过理论上的周延论证。虽然，近年来，理论界也不乏对公共预算理论创新的探讨，但大多呈现事后追溯的特点，在某种意义上具有以实践催熟理论的色彩。尽管中国政府的预算，在改革步骤与操作手段上采取逐步探索、渐次推进的策略是相对现实的，然而改革的理论基础却不能逐步过渡、游移不定。
第二，在政府治理的纵向层级上，具有地方先行的“倒逼机制”的特点。当前的预算改革，首先是由以河北、广东、天津等为代表的地方政府率先推动的。地方预算管理制度创新的成功经验，构成了当前中国预算管理所特有的“中间扩散型”制度变迁方式。如果从整个政府治理模式的视角，来考察地方政府预算管理创新意识的现实意义，地方政府改革积极性的调动，对于中国政府公共治理结构的长期演进趋势所产生的影响将是非常深远的。
第三，在总体治理结构与局部具体操作上，更加侧重于技术路线上的规则与程序改革，缺乏对整体治理结构的综合考量。结合中国预算管理的现实，在改革之初相对薄弱的管理基础上，以渐进的方式，重点解决诸如部门预算编制流程、国库收付制度操作规程等程序层面的问题，自然是符合国情的现实选择。然而，当技术层面的改革基本完成之后，适时引向更深层次的运行机制改革，似乎是改革取得成功必须跨越的“藩篱”。
然而，不得不承认的是，中国预算改革似乎存在着一种倾向，那就是如果预算程序是合理的，其结果也将是正确的。然而，近20年来，某些发展中国家引进了国际组织推荐的标准预算方法与规则，却未能取得满意的效果。这恰恰说明，单纯依靠良好的预算程序，仍旧可能会产生不良的预算结果。近年来，财政收支审计中所暴露的预算管理中屡屡反复发作的种种“顽疾”，也与这种过于强调技术路线，而忽视整体治理结构转型的改革路径不无关系。
第四，在改革突破口的选择上，大体延用了“先易后难”的逐次推进方式，增大了后期改革进一步展开的难度。这一轮预算改革，是从部门预算、国库集中支付改革和政府采购等领域展开的，而作为基础性工作的“政府收支分类改革”，却由于种种原因未能适时出台。而政府收支分类改革，恰恰是预算管理变革的基础性技术支撑平台。十多年前，我国通过1993年的企业财务会计制度改革，大体实现了中外“商务语言”的对接与整合。如果说，可以用“会计风暴”来形容当年的会计改革的话，那么政府收支分类改革，则为风起云涌中的“预算改革风暴”的到来，吹响了进军的冲锋号。也只有尽快建立起中外“政府财务语言”的沟通与对接机制，中国公共预算改革才能够循着一个相对有序的顺序，加以进一步的战略展开。
近两年来，在与财政预算实际部门接触的时候，时常听到对于深化预算改革感到困惑与迷茫的抱怨，甚至也不乏有“预算改革的高潮已经过去”的说法。确实，经历了六年多的变革，中国预算改革的具体演化路径到底应该“怎么走”的问题，仍旧未能清晰地勾勒出来，这或许也是预算改革仍旧处于“山坳”之上的现实环境所造成的无奈结果。尤其是近年来，所得税共享改革、出口退税地方比例负担改革等一系列财政体制的变动，影响了地方政府对于财政体制演进的政策预期。许多地方政府总担心今后还会继续被“动了自己的奶酪”，这也增加了预算改革向纵深推进与后续展开的难度。
通过以上分析，不难得出这样的结论：在财政改革攻坚阶段，改革次序“孰先孰后”的问题，再一次呈现在我们面前。我想在尝试回答这一时代命题的时候，需要做的事情大致有这样几件。
一是在理论创新上，逐步改变预算管理研究在国内财政学研究中的边缘化地位，重新构建以公共预算为核心的转型期公共财政理论体系。在今年8月份召开的第十六次全国高校财政学教学研讨会上，笔者曾指出：如果就税收、财政体制、财政政策等问题，遴选给实务部门授课或提供工作指导的研究人员，或许不乏人才，但真正能够就预算问题“说出道道”的就少得多了；甚至许多“象牙塔”内的学者，还不具备与预算实务部门交流的基本“话语权”。因此，要想从根本上扭转预算改革缺乏理论创新支撑的局面，首先需要改变预算研究在财政学中的边缘化地位。
二是尝试改进由财政部门“单兵推进”预算改革的格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构，在继续鼓励地方预算管理制度创新的基础上，适时推进整体政府治理转型的配套改革。所谓共同治理结构，不仅包括政府预算部门、使用预算资金的各部门，还包括立法监督机构和审计部门，也包括新闻媒体与广大纳税人。应该说，只有建立了一个全社会都来关注公共预算的氛围，相关政府治理结构转型的配套改革后继跟上，中国预算改革才具有可持续的生命力。其关键性“节点”包括以下三个方面：
(1)总额预算控制。总额预算控制是年度预算法案权威性的体现。因此，需要下大力气提高年度预算编制与执行的准确性与刚性。尽可能杜绝预算超收现象，今后财政收支审计的重点，也应该适度向超收资金的使用倾斜。
(2)年度预算的分部门审议。从广东等地预算改革的经验来看，也只有走到分部门审议这一步，才可能揭示出预算管理中的许多深层次问题。部门预算改革的推进，已经为年度预算报告的分部门审议提供了重要的技术支撑，实施立法监督机构对年度预算分部门表决的条件已基本成熟。
(3)赋予各部门较多的预算资金配置权能。应该说，预算资金如何才能用在“刀刃上”，只有具体的资金使用者才最清楚。从这个意义上讲，需要把预算资金在“人员经费”、“公用经费”和“项目支出”之间以及各项支出内部的具体配置权能，“归还”给各部门。也就是说，“各部的部长就是自己的财政部长”。我相信，只要审计部门的外部监督和绩效审计能够加以适度的配合，这样做的风险应该不会是很大的。
总之，可以用一句话来概括：适度削弱财政部门预算资金配置的自由裁量权，整合以审计监督为主体的社会各方面力量，构建一个以共同治理结构为平台的全社会关注预算改革的氛围，从而真正实现“依法用好百姓钱”的改革目标。
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