论市场经济条件下公共政策的主要价值取向，本文主要内容关键词为：公共政策论文,条件下论文,市场经济论文,价值取向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公平是从属于价值理性范畴的概念，效率则被定位于工具理性的界限之内，两者作为公共政策的两种不同的价值目标，其关系一直是学术界讨论的热点问题之一（这里的“效率”特指经济效率，而不包括行政效率；除了后文专门指出之处外，“公平”专指社会公平，而不涉及市场公平）。国内外学者在此问题上的意见分歧很大。大多数学者认为，作为两种不同的政策价值观念，公平与效率有相互矛盾的一面。如李强教授认为：“平等与效率这两个政策目标是相互抵触的，二者之间存在着此消彼长的替代关系。”（注：李强、洪大同等著：《市场经济、发展差距与社会平等》，黑龙江人民出版社，1995年11月，第1版，第227页。）阿瑟·奥肯也认为：“社会在许多方面都面临抉择：或者以损失一定的效率为代价而获得更多的平等；或者以放弃一定的平等为前提而谋得更高的效率。”（注：阿瑟·奥肯著：《平等与效率》，四川人民出版社，1988年版，第4页。）雷达老师还进一步论述说公平与效率通过同一机制是难以两全的。（注：雷达等著：《市场经济新秩序》，中国人民大学出版社，1994年版，第24页。）而有些学者看到了公平与效率相统一的一面。如陈庆云教授认为：“效率是公平的基础，公平是效率的保证。”陈教授还进一步明确说：“解决效率问题，主要依靠市场机制，正如解决公平问题主要依靠政策机制一样。”（注：陈庆云著：《公共政策分析》，经济科学出版社，1996年版，第43页。）
笔者赞同陈教授的看法，认为在市场经济条件下，公共政策作为政府干预市场的主要手段，其主要价值目标应以效率为基础，致力于追求和维护社会公平。
一、市场经济条件下公共政策形成的逻辑起点与功能定位
经济体制类型与公共政策的选择，尤其是公共政策价值目标的选择，有着紧密的内在联系。（注：刘溶沧：《中国经济体制转型与公共政策的重新定位》，载于《中国：走向21世纪的公共政策选择》，社会科学文献出版社，1999年版，第1页。）显然，计划经济体制与市场经济体制下的公共政策的基本价值目标具有很大的差异性。当今世界多数国家实行的都是市场经济体制，我国目前也初步建立了具有中国特色的社会主义市场经济体制。市场经济体制是我们探讨公共政策价值取向的理论前提，市场经济体制下公共政策功能的重新定位是我们正确选择公共政策价值取向的理论依据。
实践证明，市场机制是一种有效的资源配置方式，通过合理的市场竞争能够有效解决效率问题。但是，市场并不是万能的，市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷，这就是所谓的“市场失灵”。它既有损于经济效率，也破坏了社会公平。其主要表现是：第一，市场存在外部性，单纯的市场机制不能调节公共产品的供给，也不能解决生态与环境的破坏等公共问题；第二，市场竞争的不完全性，市场机制本身孕育着潜在的垄断因素，市场竞争不可避免地导致垄断。而在无外界力量干预的条件下，垄断会反过来破坏市场竞争的公平原则；第三，市场不能完全实现公平的收入分配，市场的自发调节易引起收入差距扩大，引发社会矛盾；第四，单纯的市场调节具有一定的盲目性，单靠市场本身并不能保持国民经济的综合平衡和稳定增长。
上述“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”（注：詹姆斯·布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社，1988年版，第13页。），成为公共政策形成的逻辑起点，即为弥补市场缺陷，纠正市场失败，客观上需要政府通过及时制定并有效实施公共政策来干预市场，保证经济效率、维护社会公平。因此现代各国的市场经济大多是“市场机制+公共政策”的混合经济，即一方面是资源配置方式的市场化，把市场作为资源配置的基础；同时又因市场缺陷的存在而不能缺少政府的宏观调控和政策干预。有鉴于此，现代市场经济中的政府公共政策，就具有如下的双重功能，即一方面，政府要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和实施，以克服和矫正市场的固有缺陷，解决那些市场解决不了或解决不好的问题；另一方面，政府的公共政策必须保障、促进市场资源配置作用的充分、有效发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用。
当今世界各国尽管大多实行市场与政府的二元调节机制，但因各自的具体国情、经济发展模式及其发展水平等方面的差异，各国在处理政府和市场的关系，以及在公共政策的选择和运用上，又有一定的差别。然而，所有市场经济国家在处理政府与市场的关系上，在公共政策的制定和实施上，都应该恪守下列共同原则，即以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。换句话说，在市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能保障、促进市场配置基础作用的有效发挥，并针对具体情况对市场调节进行适当调整和补充。市场失灵为政府公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但公共政策却不能代替市场的效率和功能。这是市场经济条件下公共政策的一个显著特点。事实证明，符合这一要求，就可收到公共政策与市场机制双向协调、相互促进、相得益彰的良好效果；否则就将造成两败俱伤、相互扭曲的恶性循环。
二、公平：市场经济条件下公共政策的主要价值目标
从上述对市场经济条件下公共政策功能的重新定位中可以看出，公共政策的主要价值取向应是效率基础上的公平。这是因为：
第一，在市场经济条件下，市场机制与公共政策作用范围的分工规定了市场机制主要解决效率问题，而政策机制主要解决公平问题。市场机制作为一种基本的调节手段，要在资源配置中发挥基础性的作用，市场机制具有微观经济职能，它以追求利润为目标，市场机制的竞争性为效率的实现提供了保障。市场机制也有其自身克服不了的缺陷，这些缺陷归结到一点就是使社会失去公平，进而可能有损于效率本身。而政府作为公共权力的最主要的载体，必须维护社会整体利益，实现社会公平。因此，政府的公共政策应以追求公平为首要价值目标。但也应该注意，在经济领域中，政策调节毕竟是以市场调节为基础的，是市场机制的保障和补充。因此，效率也就成为公平的价值前提和目标基础。在市场经济的土壤上生长起来的发展型政府，追求的是能够促进效率，或与效率相兼容的公平，而不是有损于效率的平均主义。当然，由于效率与公平毕竟属于两种不同、甚至对立的价值范畴，在很多情况下二者会发生激烈的冲突，带来政府价值选择上的两难困境。因此，现代政府的公共政策总是在效率与公平之间徘徊、摇摆，根据特定的社会背景、时期需要，作出不同的选择。但是，从理论上讲，市场机制主要解决效率问题，这是经济运行的基本问题；政策机制在市场机制的基础主要解决公平问题，这是社会运行的基本问题，二者共同构成经济运行的环境系统，决定了政府以效率为基础，致力于公平的复合型价值取向。
第二，从公共政策的本质来看，效率是公共政策的价值起点，而其首选价值目标则是公平。美国政治学家戴维·伊斯顿指出：“公共政策是对全社会的价值作有权威性的分配”。（注：转引自台湾伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆，1989年版，第4-5页。）陈庆云教授则认为公共政策在本质上是政府对社会公共利益所作的权威性分配。（注：参看陈庆云著：《公共政策分析》，经济科学出版社，1996年版，第4-9页。）中外学者都重视公共政策的分配功能，强调公共政策的权威性、社会性和公共性。具体说来，公共政策的权威性根源于它以效率为前提，承认、维护并增进了社会的公共利益，因而得到了公众的普遍认同和支持；公共政策的社会性在于它致力于社会公平，以促进全社会的进步和正义为宗旨，维护和增进的是社会公共利益，而不是某个人或某些的私人利益；公共政策的公共性表现为制定公共政策的主体是握有公共权力的政府，公共政策的客体则涉及到社会全体成员，在现代社会中，二者关注的是如何在创造更多公共利益的基础上，争取利益分配的公平合理。公共政策的这三个特点都是以经济效率为其存在基础的，以社会公平为根本目标。公共政策不承认、不促进效率，就会丧失其有效性、权威性；不维护、不保障社会公平，社会成员就会抵制它，公共政策会失去存在的基本价值，更难以得到有效执行。
第三，从市场经济运行和公共政策作用的实践经验看，公共政策以效率为基础，将公平作为首要价值目标有其重要意义：现代政府公平职责的发挥，不仅有利于维护市场公平，而且可直接实现社会公平。传统政府习惯于单纯追求公平的“分配型思维”，而现代政府应该具有既承认效率，又重视公平的“生产型思维”，这既有利于维护市场公平，为提高效率提供最起码的保证，更可以直接、有效地实现社会公平，完成政府的特定职能和社会分工。
在这里，我们将公平划分为市场公平与社会公平：市场公平是“场内公平”，靠市场本身的运作来实现，但在许多情况下，它也需要政府在遵循市场规律的前提下加以维护；而社会公平是“场外公平”（对市场来说是一种外在的公平），只能靠政府通过公共政策机制来实现。
我们这里所说的市场公平的核心就是机会均等，其基本含义是：在社会经济活动中，任何能使个人自主活动能力得到充分发挥并由此取得成就的机会，如就业的机会、致富的机会等，均向每一个社会成员开放。市场条件下机会均等的关键是公平的市场规则，它不仅表现为市场规则的有无，而且表现为市场规则本身是否公平，以及公平的规则能否在实践中被公正地执行。
市场公平的重要性是显而易见的，公共政策对市场公平的重视既体现了“以效率为公平的价值起点”这一原则，又体现了“以公平为首要价值目标”的重要意义：市场公平给广大劳动者以各种平等的权力和均等的机会，这有利于调动每一个劳动者的积极性和创造性，缩短个别劳动时间；有利于促进资源的合理流动，实现人力资源与物力资源的最佳配置，从而有利于效率的提高。如果缺乏市场公平，就必然造成对效率的破坏。“没有公平的效率只能是皮鞭下的效率和饥饿压力下的效率，这种效率在具体行为中虽然广泛存在，但它不可能作为一种社会发展的基本支柱。”（注：梁英武：《论“效率”与“公平”的统一》，参见《江苏社会科学》（南京），1996年第6期，第57页。）
虽然市场公平对提高效率是如此的重要，但由于市场本身的各种缺陷，市场公平在市场的发育过程中经常会遭到破坏，这就需要政府出面维护市场公平。例如，在市场经济条件下，虽然按市场公平的规则实现了收入和工资的市场化，但不同的个人，由于自主活动能力（包括天赋、文化素质、才能等）的不同，再加上主观努力程度的不同，在同一标准下就同一机会进行竞争，必将产生不同的效果和结果。这种一定程度的收入差距是合理的，它有利于刺激微观经济主体开展竞争，提高效率；但要防止靠寻租违法等非劳动手段“暴富”而引起的悬殊差距的出现，因为这是有失公平的，同时也会破坏效率。暴富者比穷者有更多的选择空间和自由，他们会利用手中的财富破坏市场的公平交易规则，使规则的执行按照有利于自己的方向发展。此时，单靠市场的约束机制已难以奏效，这就需要政府通过公共政策来维护市场规则的公平。但需要说明的是：政府通过公共政策所维护的这种市场公平是市场的一种内在要求，是“场内公平”，它主要靠市场自身运作来维持；只有当市场失灵（如垄断出现）时，公共政策才能够进行干预。
在维护市场公平的过程中，看起来好象政府的公共政策只起了很小的作用，实际不然，若没有公共政策的公平职能，单靠市场是难以维护市场公平的。没有最基本的市场公平，就谈不上效率问题，社会公平也就随之失去了物质基础。
至于社会公平，其主要实现途径就是政府的公共政策机制。这是因为市场机制在其运作过程中还会存在着事实上的不平等，这些不平等是市场机制根本无法解决的。这些不平等主要有：首先，在市场中，尽管各种机会对所有的人都是开放的，但实际上每个人获得机会的条件是不同的。比如，某些行业在市场上已经达到了饱和，其他人虽然可以进入，但事实上因确实难以进入而被排除在竞争之外。其次，每个经济个体的天赋、能力、受教育程度、家庭背景、社会关系等都是不同的，这决定了在市场竞争中必然有成功者、有失败者。再次，参加市场竞争者的起点也难以保持绝对平等：在上一轮的竞争中积累了财富和经验者必然在下一轮的竞争中保持优势。因此，市场公平虽然在表面上是机会均等的，但事实上是机会不均等的。就是说，“市场公平”中体现出更多的工具理性因素，与效率更为贴近，而与“社会公平”则常常发生矛盾和冲突。
这种事实上的机会不均等必然导致劳动者收入的差距。虽然适当的收入差距会在一定程度上激励经济个体提高效率，但根据库兹涅茨的倒"U"型曲线理论，这种不平等的源泉会随着市场的拓展而不断积累，时间一长就会形成所谓的“马太效应”：处于优势地位的人不断积累其优势和财富，处于劣势地位的人也不断积累其劣势和贫困，其最终结果会导致严重的贫富两极分化。在这种情况下，收入差距所体现的奖惩机制便无法激励落后者的奋斗精神，他们会自暴自弃，这最终会破坏效率。这种情况靠市场本身是无法解决的，此时，政府必须利用经济、政治、行政、法律等公共政策杠杆，调节收入差距：(1)限制过高收入；(2)扶持过低收入；(3)取缔非法收入。简单来说，就是政府制定公共政策，从“高收入者”那里“拿出”一部分收入，转让给低收入者，从而强化社会相对公平。
这里的社会公平作为一种“场外公平”，以效率为基础的出发点是相当明显的：首先，相对的社会公平的实现，是为了维持社会劳动力的再生产，为效率的提高提供必备的人力资源；其次，相对的社会公平的实现，更有效地激发贫者的生产积极性与创造性，提高经济效率；再次，相对的社会公平的实现，维护了既定的社会秩序，避免社会动乱，从而为效率的提高提供了安定的社会环境。
从上面的分析可以看出，公共政策以效率为基础，把公平作为首要的价值目标具有重要意义，它有利于实现市场公平和社会公平，从而保证效率的提高。现在假设公共政策弃公平于不顾，单纯地将效率作为其价值目标，其结果会怎样呢？
第一，如果公共政策首先强调效率，实质上是将政府宏观调控职能转化为市场微观职能，这会导致政府行为的企业化、市场化。政府将按照企业性的目标定义公共政策的价值目标，政府机构将直接参与赢利性的经营活动，片面追求经济效益，忽视自己所承担的其他功能。政府与市场两种调节机制的分工出现混乱，政府将越位全面干预市场，市场经济体制难以正常运行，效率也没有保证。
第二，如果公共政策将效率作为唯一价值目标，政府将会失去自身的超越性，社会公平就失去了一个最基本的维护者。当政府成为一个和企业没有什么两样的利益主体时，就形成了一个无法克服的困境：当它试图通过建立规则来维护和保障社会公平的时候，它自己也同时就是这些规则约束的对象，这势必造成有法不依、违法不纠，有令不行、有禁不止等现象的普遍存在。
第三，如果公共政策将效率作为唯一价值目标，政府像企业那样追求自身收益的最大化，将导致政府对维护社会秩序的公共职责的忽视和放弃。社会秩序的维护本是政府最基本的职能之一，因为政府不仅是维护社会秩序所必须的最权威的机构，而且由政府来专门承担这一职能，成本也更小。但对社会秩序的维护是不会带来直接的经济效益的，当政府将直接的经济收益作为追求的基本目标时，政府维护社会秩序的行为就会走样变形。
第四，如果公共政策将效率作为唯一价值目标，政府将对除经济以外的其他公共性的政府功能丧失兴趣，几乎所有由政府承担的非赢利性的公共事业将处于全面衰败之中，科技和教育陷于困境，文化滑坡，自然环境的破坏日益严重。长此以往政府所追求的效率的提高就成为不可能了。
第五，如果公共政策将效率作为唯一价值目标，必然造成腐败现象的普遍蔓延。政府直接介入市场经营，依靠的是所掌握的权力性资源或垄断性资源。利用权力性资源进入市场进行交换的，我们可称之为腐败；利用垄断性资源进行交换的，我们可称之为行业不正之风。二者都是对公共资源的一种滥用，（注：孙立平：《向市场经济过渡过程中的国家自主性问题》，载于《战略与管理》，1996年第4期，第72页。）都是效率的巨大损失。
从实践上来看，任何一级政府或任何一个政府部门，如果真得将追求效率作为其公共政策的首要价值目标，忽视对社会公平的维护，这级政府或这个政府部门的合法性、权威性将受到极大影响。1998年宁波市委市政府集体腐败案件就是最有力的证明。宁波案件发生后，天则经济研究所理事长茅于轼先生专门撰文指出：“政府人员的首要任务，是维护社会正义，其次才是发展经济。”（注：关于宁波案件的详细报道和茅于轼先生的评论文章，请分别参见《南方周末》，1999年11月26日，第6、7版。）
理论和实践将从正反两方面告诉我们：政府公共政策价值取向的正确定位应该是以效率为起点，致力于公平的实现。
三、余论
需要说明的是，我们主张公共政策以效率为基础，将公平作为首要价值目标，与“效率优先，兼顾公平”的原则并无矛盾。“效率优先，兼顾公平”的原则是符合建立社会主义市场经济体制需要的。建立社会主义市场经济，必须以市场机制为基础，让市场调节对资源配置起基础性的作用。我们认为，解决公平问题主要靠政策机制，而解决效率问题主要靠市场机制。既然解决效率问题主要靠市场机制，而市场机制是起基础性作用的，那么理所当然地要坚持“效率优先”的原则。另一方面，建立社会主义市场经济离不开政府及其公共政策的干预，但公共政策的作用主要是弥补市场缺陷，主要是制定和维护市场竞争规则，亦即主要是解决公平问题。
另外，我们主张市场经济条件下，公共政策的价值取向以公平为主，并不是说公共政策完全不解决效率问题，相反，“以效率为起点”本身就规定了效率因素在公共政策中的基础性地位。并且，在一些特殊时期和特殊问题上，靠政策机制来解决效率问题的情形也并不少见。在现代市场经济条件下，政府公共政策对提高效率的作用和影响，从根本上说，来自于市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。如有的企业污染空气或倾倒有害废物，致使其他厂商受损；由于社会公共产品提供不充分，致使投资者缺乏必要的生产经营环境。这些都将导致社会低效率的生产。此时，政府公共政策的适当干预在一定程度上有助于效率的提高。但需要注意，在绝大多数情况下，公共政策要首先解决公平问题，之后才可适当解决效率问题。
既然市场经济条件下公共政策的价值目标以公平为主，既然这一主张与“效率优先，兼顾公平”的原则并不矛盾，在我国社会主义市场经济体制建立和完善的过程中，我们就要以公平为导向，重构我国的公共政策，重点是解决好公共政策的“越位”和“缺位”问题。（注：参见刘溶沧：《中国经济体制转型与公共政策的重新定位》，载于《中国：走向21世纪的公共政策选择》，社会科学文献出版社，1999年版，第15页。）所谓的“越位”，就是公共政策超出了市场经济条件下应有的作用范围，给市场机制作用的发挥带来了不利的干扰；所谓的“缺位”，既需要发挥公共政策作用的某些方面，又存在着政策真空或政策不到位之处。只有在充分发挥市场机制作用的前提下，解决好公共政策的“越位”和“缺位”问题，才能实现效率与公平的有机统一。
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