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现代社会中，作为保障国民基本生活稳定的一种制度安排，社会保障制度是处理社会成员基本风险的一项有效措施。因而，社会保障体系设计，首先是根据国民基本风险保障需求，确定具体项目及其保障标准(待遇)，然后是通过有效的手段，动员和配置各种资源，去实现既定的目标。这前半段是基于公平原则的国民权利与政府职责之结合，后半段则是基于效率原则的社会保障资源有效组织与合理配置。基于这样的理解，2012年东京第八届社会保障国际论坛上，作者在回顾中国①社会保障10年发展情况后，指出：未来中国社会保障领域将会更加注重制度的公平性，注重管理服务的效率，更加重视社会保障资源的优化配置。本文就此进一步展开讨论。
经过20多年的改革探索，尤其是近10多年的强力推动，中国的社会保障项目不断增加，惠及人数大幅度增长，保障待遇持续提高，整个社会保障事业形成强劲发展之势。客观地说，学术界对此功不可没。最近10多年，多数论文讨论的是如何“加强”社会保障，包括增加保障项目、扩大覆盖范围、拓展保障责任、提高保障待遇等。无疑，其出发点和基调是正确的。因为总体上看，中国社会保障体系不健全、保障水平较低、资源投入不足。
但同时也应该看到，学界对于“改善”社会保障的研究相对较少，对于在现行政治体制、行政管理体制和决策机制之下，“加强”所带来的效应缺乏研究，尤其是对某些“加强”所带来的负面效应的研究更少。比如，以缩小贫富差距为目标的社会保障制度，作为二次分配的重要手段，到底是减少了贫富差距还是增加了贫富差距？哪些群体是国家大量投入的社会保障资源的更大受益者？这些问题并没有说清楚。换言之，我们过去对于社会保障资源如何合理配置，如何使有限资源发挥最大效用的研究不够。本文试图从三个视角探讨社会保障资源优化配置问题。
一、风险分析与项目分工
社会保障项目由国民基本风险保障需求与政府基本职责相结合所决定，各项目应当有明确的分工，众多的项目构成一个有机的整体，这就是社会保障项目体系。然而，20多年来中国社会保障制度改革是一个探索过程，缺乏整体的谋划，某些制度定位不清晰，项目间分工不合理，制度政策衔接不到位，致使社会保障资源投入与产出的效果不匹配。
以农民工为例，我们做过调查，无论是农民工本人的自评，还是旁人的客观评价，农民工的风险排序基本如此：首先是职业伤害风险和疾病风险，然后才是年老风险，农民工对于生育风险和失业风险很少考虑。可是，前些年有关部门一直把农民工的养老保险问题作为重中之重，这就把重点放错了。事实上，从农民工风险保障的需求看，工伤保险和医疗保险都是更重要的。
俗话说，“富人思来年，穷人愁眼前”。作为一个到城市打工并期待融入城市生活的农民工而言，其更关心的是马上面临的工伤、疾病风险以及其即将面临的在城市安家、子女教育等大额开支的需求。这不是说他们不会为自己将来的养老问题进行理性筹划，而是说在收入有限的情况下，他们会首先将有限的收入用于最急迫需要解决的问题。不能在城市立足，谈何为将来的养老做筹划。
按照《社会保险法》的规定，职工都必须参加社会保险五个险种。但是，2012年底全国参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的在职职工人数分别为22 981万人、19 861万人、19 010万人、15 225万人和15 429万人②。各险种之间参保人数差距如此之大，不仅说明政府对于各险种的重视程度和推进力度不同，而且也说明有关部门对于职工风险保障需求和政府职责的理解有偏差。
再以年老风险为例。老年人一般会面临以下几项风险：一是基本生活方面，随着年龄增长到超过特定时点，劳动收入会随着其劳动能力的下降而下降，如果财富积累不足，则可能使自己的生活窘迫；二是健康方面，由于身体状况下降，疾病增加，需要有足够的资金准备以应付医疗开支；三是随着年龄增长，自理能力下降，他助需求增加；四是情感方面，如果亲情友情欠缺，则精神世界缺少慰藉。由此出发，老年人需要有基本生活保障、健康保障、照护保障、精神慰藉等四大保障体系。从开支结构看，老年人的基本生活保障开支占比并不高且较为稳定，医疗开支和护理开支会随身体状况的下降而大幅度增加。
从国际经验看，基本生活保障通常由社会养老保险制度(含公共年金)或老年津贴制度等承担；健康保障则通过公共卫生、医药监管和社会医疗保障等实现；照护保障则有家庭服务、社会化服务和护理保险制度等；精神慰藉主要是依靠亲情、友情和公共文化娱乐。按照这一思路设计老年保障体系，如果有健全的医疗保障和照护保障制度，则老年人对基本养老金的需求就会下降。
且不说机关和事业单位退休人员，即使是企业职工的养老金水平，在“九连增”之后，应该足以满足基本生活保障需要。但是现实生活中很多退休职工仍然感觉钱不够花。这一问题在一定程度上与目前医疗保障不足、照护保障薄弱有关，这就使得养老金所担负的责任过重。用“吃饭”的钱为“看病”做准备，社会保险最重要的互助共济功能难以有效发挥，“吃饭有余，看病不足”。由此可以看到，目前老年保障领域的资源配置也不尽合理，老年基本生活保障制度(社会养老保险制度)被赋予过重的责任，而医疗保障和照护保障制度则重视不足。
前几年有关部门所推行的高龄津贴制度，其定位是不清晰的。事实上，高龄老年人与一般老年人的保障需求基本接近，只是照护支出可能有量的差异。因此，如果前述四个保障项目是健全的，高龄津贴制度就没有必要单独设置，只需把高龄老人的照护给付金提高一点即可。此外，老年人群体是包含各个收入水平和社会阶层的复杂群体，而并非简单地如很多人常说的“老年人群体是弱势群体”，同样“高龄老人是弱势群体”这一命题也有待斟酌。我们需要对高龄老人的收入水平和社会阶层做仔细的实证研究和分析。如果有钱有地位的老年人寿命更长，那么仅仅以年龄为领取条件的高龄津贴岂不就成了“穷帮富”的制度？
在中国，之所以出现社会保障项目之间资源配置不合理的情况，主要是对于社会成员的基本风险及其保障需求分析不够，加上部门之间缺乏协调沟通所致。因此，社会保障体系顶层设计需要以风险分析为基础，明确国民权益与政府职责，弱化部门权利，加强全局统一性和协调性。当前，特别需要：一是建立最低生活保障制度与失业保险、五保供养制度、就业援助及其他专项救助制度之间的协调机制；二是建立残疾人保障服务制度与老年保障服务制度及儿童保障服务制度之间的协调机制；三是建立部门间的协调机制，避免功能相近的社会保障制度重复设项，造成资源浪费。
二、群体差距与公平效率
作为一项基本公共服务，中国社会保障在城乡之间、区域之间、人群之间不均衡问题，尚未完全解决，其中最为突出的是社会保障待遇在人群之间的差距过大。这不仅意味着制度不公平，而且是社会保障资源配置失衡的典型表现。
20世纪50年代初开始，中国在企业实施社会保险制度，并为国家机关和事业单位工作人员提供良好的风险保障制度。在农村，50年代开始实行五保供养制度，60年代末开始实行合作医疗制度。这在过去一直被称为城乡差别，其实质是群体间的社会保障待遇差别。可惜的是，80年代以来进行的社会保障制度改革，并没有放弃按人群设置制度的思路，而且人群越分越多，待遇五花八门，差距依然不小。
以养老保障为例，目前，公职人员享受免缴费的退休保障制度，其他工薪劳动者适用职工基本养老保险制度，农民适用新型农村社会养老保险制度，城镇非就业人员适用城镇居民社会养老保险制度。后两项制度的待遇基本一致，但与前两项制度的待遇有数十倍之差③。在医疗保障、职业伤害保障和生育保障等领域，都存在类似的问题。
近几年有关部门开始承认中国养老金制度存在“双轨制”，我们认为这样的表述不准确。事实上是多轨制，至少是三轨制(公职人员、企业及其他职工、城乡居民)。言“双轨制”者，只考虑工薪劳动者的养老保险权，忽视了非工薪劳动者尤其是农民的养老保险权，尽管《社会保险法》已经规定了农民的这一权利。
可见，确立农民的社会保障权益是多么的艰难！人群分等，制度分设，待遇悬殊，这样的社会保障必然导致再分配领域的逆效应：地位越高，收入越高，保障待遇越好；地位越低，收入越低，保障待遇越差。社会保障资源配置不合理，导致社会保障功能被扭曲，社会保障的政策目标无法实现。
从2005年开始，职工基本养老保险的养老金给付标准每年平均上涨10%左右，到今年已经是“九连增”了。“九连增”当然受到退休职工的欢迎，但却是一种非制度性的养老金待遇调整，每年的调整幅度与当年经济增长速度和通胀水平等因素没有确定关系，而“九连增”某种程度上使退休职工形成了每年继续如此增加养老金的非理性预期，这会导致“非制度性调整的制度化”，破坏了养老金待遇的正常调整机制，大大增加了基金的支付压力，损害了年轻一代的养老金权益，也造成了企业在职人员工资与退休人员养老金的倒挂现象，并进一步扩大社会保障领域的城乡差距。④
另外，“九连增”政策的初衷是缩小企业退休职工养老金与机关事业单位退休人员退休金的差距，但事实上这一政策目标并没有达到。前几年，国家机关和事业单位退休人员的退休金标准大幅度提高，“企业加九次不如机关事业单位加一次”。可见，非制度性的养老金待遇调整会出现“调标竞赛”的意外后果。
这种局面的形成，虽然有其历史的原因，在一定程度上我们给予理解。但我们决不能容忍其继续下去，要努力设法改变之。今后，应该把社会保障资源更多地投向低保障人群，要按照“抑峰填谷”⑤的原则，控制高保障人群的保障待遇、提高低保障人群的保障待遇，逐步缩小群体间保障待遇差距。
当前的重点，一要加快机关事业单位养老保障制度改革，严格控制其养老金标准，同时要健全职工基本养老保险待遇调整机制，遏制基本养老金标准非理性上涨，保持其增幅与CPI同步即可；二要稳步提高农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度的保障待遇和筹资水平，缩小农民与其他群体在养老、医疗保障方面的待遇差距，同时积极创造条件，加快新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度整合和新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度整合；三要积极探索建立农民职业伤害风险保障机制和农村居民生育保障制度；四要尽快实施城市居民最低生活保障制度与农村最低生活保障制度的整合，积极探索专项社会救助和社会福利项目的城乡制度一体化。
三、长寿风险与养老保险
养老保险在社会保险体系乃至整个社会保障体系中占有十分重要的地位，不仅惠及的人数多，而且所需资金量大。如果这项制度设计不合理，则资源浪费将是很大的。
风险是指损失的不确定性。“相对于失业、疾病、伤残等不确定事件而言，年老是一个确定的、可以清晰预见的、人人⑥都会遇到的事件。”(郑功成，P301，2005)那么，年老的风险到底是指什么损失的不确定性呢？
是指劳动收入的减少吗？一个人停止劳动后其劳动收入会减少，这一点在这个人开始劳动时就确定无疑，并不存在不确定性。是指医疗和照护开支的增加吗？如果是的话，那么这应该是医疗保障制度和照护保障制度需要应对的问题。
我们认为，年老风险主要是指个体因为长寿，其收入和积蓄不足以支持其整个生命周期的基本生活需要的风险。而社会养老保险就是为了应对长寿社会成员的这一风险而出现的一种保险制度。从保险的互助共济原理出发，在这一制度下，本来应该只有少数长寿的参保者能够领取养老金。
从历史上看，现代社会养老保险制度最早是为应对长寿风险而设置的。尽管法国《年金法典》(1669年)就已经规定对不能继续从事海上工作的老年海员发放养老金，1845年和1868年奥地利和比利时先后实施矿山劳动者养老金制度。但众所周知，1889年德国颁布《老年与残疾保险法》才是现代社会养老保险制度诞生的标志。然而鲜为人知的是，1889年德国的《老年与残疾保险法》规定养老金领取者需达到70岁且缴费满30年(丁建定，2010)。根据那个时代德国人的寿命状况，只有很少的老年人能够最终拿到养老金。因此，从历史上看，世界上第一个现代公共养老金制度就是一个典型的长寿风险应对计划。
然而，后来各国的实践中，养老金初次领取年龄(记作R)逐步降低，而与此同时，随着经济发展、生活改善和医疗技术进步，各国的人均预期寿命均有大幅度提高，使得社会养老保险制度所承担的责任不断加重。这样，原先最终只有少数人实际领取养老金的社会养老保险制度逐步演变成为大多数人都能够实际领取养老金的社会养老保险制度，这就背离了社会养老保险应对长寿风险的制度设计初衷。
直到最近30多年，由于养老金支付压力加重，各国意识到需要回归本源——应对长寿风险，开始探索提高R，但发现难度很大，远非当年降低R那样容易、那么“得人心”。不提高R，制度难以为继；提高R，引发强烈的民意反弹。由此可见，如果没有关于养老金领取年龄良好的理性制度设计，即使在有健全民主制度的社会，也会出现不可持续的社会养老保险制度。
可见，“老龄化”之所以成为一个“问题”或“挑战”，并不是老龄化本身真的是一个问题，而是养老金领取年龄与人均预期寿命无挂钩关系的社会养老保险制度本身存在制度上的根本缺陷！所谓的“老龄化社会”等出现仅仅数十年的新名词，无非是原先社会养老保险制度的这一根本缺陷开始暴露出来之后，原来社会养老保险制度的支持者的一个推脱问题的借口而已。
目前，中国社会养老保险制度规定的R大大低于发达国家的R。如不改变，将来很难避免走其他国家的老路。事实上，现行社会养老保险制度下，养老保险基金有两种成分：一是参保者为应对长寿风险而互助共济，二是参保者自己储蓄。显然，R越低，则该养老保险制度应对长寿风险而互助共济的比重就越低，而自己储蓄的比重就越高。
就长寿风险的应对策略而论，对于理性的多数人来说，如果不考虑子女赡养，并且没有国家强制性的制度安排，则至少会对自己在平均预期寿命(T)内的生活做出安排——或者年轻时多劳动多积累，或者在身体允许的情况下老年继续劳动。对他(她)来说，关键是超过T的那一段生活安排，如何保证自己有足够的资源去换取基本生活资料？由于生命的不确定性，采用保险机制是行之有效的，可以降低全社会的风险管理成本。因此，养老保险制度被引进，因为这样做，能够使应对长寿风险的资源优化配置。
但是，对于从R到T之间的养老金所对应的那部分养老保险基金的效率问题，需要重新考量，尤其是中国。根据第六次人口普查资料推算，2010年全国平均预期寿命T为74.83岁，从R到T(近75岁)的这个时间很长，资金量很大。今后，T还会再提高，如果R始终不变，则后果不堪设想。因此，R必须与T以一定方式挂钩，也就是说，养老金领取年龄R应当随着T的提高而提高。
当然，养老金领取年龄提高可以是用“一刀切”的办法提高，也可以是充分尊重劳动者本人意愿的弹性退休制度。我们认为，只需规定一个法定最低养老金领取年龄，在此之上，只要用人单位和劳动者双方都愿意，可以继续签订劳动合同，实行弹性退休制度。
鉴于目前我国养老金多轨制现状，弹性退休制度可先在非财政供养人口的私人部门针对“新人”开始实行。“中人”将来的养老金领取年龄维持不变。另外，大量“退而不休”现象的存在，使得弹性退休制度必须考虑对延迟退休人员的激励政策，如延迟退休期间用人单位和个人是否需要继续缴费？如果需要，是否还进入统筹账户？延迟退休后每月的养老金是否应该多一点？这些问题都需要仔细研究。没有对延迟退休以一定激励，愿意多工作几年的人们还是会选择在领取养老金的同时以返聘等形式工作，而不会选择弹性退休制度。
当然，这里还需要讨论一个问题。如果养老保险制度仅仅是为了应对长寿风险，即在T之前都由自己安排生活来源，则可以使R=T。但是，有一部分人在T之前就丧失劳动能力而不再有收入，而其前期所做准备不充分。此时，是采取强制的养老保险制度以实现互助共济，还是用最低生活保障制度为其提供基本生活资料？从效率比较看，后者可能会高于前者。但从降低劳动者后顾之忧的目标出发，R=T的安排将会遭到更多人的反对。于是，R的确定必须兼顾效率与公众的意愿。
那么，能否用保险以外的方法解决这一问题呢？1908年，澳大利亚颁布《残疾抚恤金和养老金条例》，从1909年开始实行养老金制度，规定政府为低收入的老年人(男性65岁以上，女性60岁以上)提供养老金。其资金来源于联邦政府当年的税收，其给付水平相当于在职男性公民平均工资水平的20%～25%，略高于当时的国家贫困线。100多年下来，运行良好，最为难能可贵的是，其保障待遇标准没有受到政党竞选等因素的影响，而一直能够控制在较为合理的水平。澳大利亚经验值得研究。
所以，为解决老年人基本生活需要而设计的养老保障制度，用保险方式，还是非保险方式？如果用保险方式，其待遇怎样设定？基金怎样筹集？用积累制还是现收现付制？其R如何合理确定？都是很重要的社会保障资源配置问题。中国社会养老保险制度尚未定型，在当前顶层设计之时，尤其值得重视。
四、结束语
经历了持续快速发展之后，中国社会保障开始进入一个新的发展时期。我们注意到，关于中国社会保障发展的官方基调有所调整。中共十七大报告提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，而十八大报告的提法是“统筹推进城乡社会保障体系建设”。同时，在接受学界建议之后，中共十八大把中国社会保障体系建设方针“广覆盖、保基本、多层次、可持续”改为“全覆盖、保基本、多层次、可持续”。从“加快建立”到“统筹推进”，从“广覆盖”到“全覆盖”，这是基于对中国社会保障事业发展阶段判断之后提出的新思路、新要求。
在这一背景之下，社会保障需要加强，但更需要改善。我们要动员更多资源进入社会保障领域，并加以科学合理的配置，尽快让全国人民公平地享受社会保障，使有限的社会保障资源发挥最大的效用，其中，有一系列重大课题亟待研究，学界责无旁贷。坚实的理论基础、有效的分析工具和科学的研究方法必不可少，我们当共同努力之。
本文系作者在第九届社会保障国际论坛(杭州，2013年8月25日)上的大会发言。
①指中国大陆，下同。
②数据来源：《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。
③从2012年的情况看，这四类人群的平均养老金待遇之比大约是——老年农民：城镇老年居民：企业退休职工：退休公务员=1：1：20：41。
④农民虽有了养老金，但其标准很低，其总额不如其他人群养老金增加部分。
⑤改变这种局面最快的方法是“削峰填谷”，但由于社会保障待遇具有刚性，这里只能提“抑峰填谷”。
⑥这里“人人”前面加上“几乎”两字可能更为确切。
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