明代地方财政的形成与扩张——以浙江“均平银”为中心的考察，本文主要内容关键词为：浙江论文,明代论文,地方财政论文,中心论文,均平银论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 引言
在明初两税法的财政安排下，有关地方行政的各类支出只有极为有限的划定。体现在田赋的仓储存留中，仅包括地方官员俸禄、卫所军需、生员廪食、孤寡救济以及皇族禄米开支等，若有其他支出必须每年会计一次，报部批准①。
而在地方政府实际处理政务的过程中，相关支出多是在役使里甲人户的过程中实现的，费出于役是其基本特征。作为正役的里长役，最初只是催征税粮，勾摄公事。但自明中期以后，公费的无节制增长成为里甲的沉重负担，“(里甲)旧例止令输纳物料，供给差事而已。今则百凡官府所需悉出于此，县取于里，里取于甲，而府又取之县，盖视景泰、天顺间已不知其几数十倍矣”②。“入正德、嘉靖来，费冗事烦，时时议增，额则既十倍往昔矣”③。降至嘉靖末年，“如供给买办，支应私衙，馈使客礼仪，拨乡宦夫皂，与公私燕会、酒席、下程，无一不取给焉。有一日用二三十两者。甚有贪鄙官员计其日费不足常数，即令折乾入已，因而吏书等役亦各乘机诓索，诛求万状，在在有之”④。以均徭为主的各类杂役也很早就出现了向人役直接索取的现象⑤。如弘治《赤城新志》载，当时台州府2489名人役是与各衙官吏的俸禄等内容合并记录的，其中“独皂隶又有所谓撮办、投衙、积年诸名色，而其直堂、直厅者则直取之而不以为过”⑥。再如弘治初年杭州府所编武林驿廪给库子，“编户亲直驿，官吏索分例，夫牌索酒食，少不当意，多方陷之，困甚”⑦。
因应上述情势，地方政府亦逐渐开始将这部分支出纳入财政的轨道。主要包括：约计一岁所需数额与项目，统一征银贮于府县，遇用分别支用，同时加强对各类支出的规范监督。也即是说，要将各类行政支出从原有役使编户的混沌状态中剥离出来，使之转变为具有正式的政府职能。本文所说的地方财政就是对上述趋势的表述。
对于此种转变，梁方仲视为一条鞭法中管理上的合并，指出“赋役的催征、收纳与解运，一向责成人民助理的，今改由政府统筹自办”⑧。需要说明的是，统筹自办的内容并不限于粮银解运，更意味着整个地方财政结构的成型。作为一个充满反复的阶段化过程，它体现在各类役法改革的举措中，但其中唯有对里甲所承担地方公费的改革造成了一个行政职能转变的趋势。对于这部分支出的研究，多集中在福建纲银和广东均平银上。前者始于成弘年间，几经反复至嘉靖年间定型⑨。但囿于资料所限，对其各个阶段支出项目的变化尚不清楚，特别是对上供物料按八分法所征之丁料银与纲银之间的关系尚无法确定⑩。岩见宏对广东均平银的研究也只限于嘉靖末年巡按潘季驯的改革事迹(11)，而对两者之间的关系则持谨慎的猜测态度(12)。地方公费财政化初始阶段的形态确认，以及府县财政职能转变的阶段性特征是本文考察的重点。
二 地方财政的形成
从财政职能转变的角度分析，宣德间江南地区的赋役改革可视作实物财政主导下的一次变通尝试。为应对上供物料的加派，苏州知府况钟采纳常熟知县郭南建议，于秋成时由里甲出米五十石总收于义役仓，遇军需坐派时，照依时价，拨米买办，收支置立总簿，掌于粮长(13)。同时，周忱令各县每户出钱一百二十文储于官，名曰义役，以办军需物料(14)。而在松江府，所谓“义役军需物料”则被纳入“均征加耗”的平米法之中随粮带征(15)。虽征收方法各异，但在解决中央财政摊派压力的过程中，地方政府以米麦的存储仓库为中心，形成了一种统收分支的运行模式，而平米在用于税粮解运和物料坐派之余，也可兼顾地方水利、赈济、修造等事务(16)。
此后，随着赋役纳银化程度的加深，上述将粮米等实物储于仓廪以获得财政机动的做法自然变得不合时宜，将以银两表现的财政收入存于府县衙门是必然的选择，地方公费的财政化形式就蕴含在这一过程之中。据嘉靖《德清县志》所载：“本县军需，国初立法，于概县人户百甲之内，岁输一里十甲，验其丁田多寡，因之派银。大约计一岁所出为征入之数，出纳之余，稍有积剩，别充公使。”(17)由此可知，德清县地方公费最初是从坐派军需物料的支剩余额中产生出来的，它附着于后者之中，在里甲丁田上摊派。这种明初即征银于丁田的做法只是一个特例，大部分地区的物料和公费还是采取平摊于各甲人户的做法，直至明中期才有了向丁田的转变。如嘉兴府桐乡县的事例：“……本邑岁办军需物料，其外间有撮用、采买，及官府上下一应公费，合派见年里甲。旧时不按丁产，惟计见户平派，甚有贫富不均之患。成化间，县令梁敬立法，每遇里甲该次上差，□期拘集各都图里老，带同人户，当官面审，壮丁为成丁，老幼妇女不成丁，轻则田地十亩作一丁，重则作半丁，贫难者量加减免，编次成籍。一遇军需等料该办，计算丁数而坐派之里长，按丁敛钱完官，此法甚善”(18)。其征收方法最初均派见年里甲，成化间，改为应役时对丁、田进行审核，以田折丁，按丁数敛钱完官。地方公费不论从来源还是征收方法上都脱胎于上供物料之中，此一点应能得到确认。因此有必要对后者征收方式的变化做一交代。
与各地情况类似，浙江上供物料的征取最初也是方式多样。其果品、芽茶、段匹之类，一度由内官设局采办(19)，湖州府的兽皮与翎毛由“捕兽户”、“捕禽户”办纳(20)，宁波府慈溪县的贡茶则由茶户办纳(21)。此外，也有河泊所带征的情况(22)。但至明中期，岁办物料与催征税粮、解送钱粮等都已被视为里甲正役负担，“如户部之会计年例、预备供应、修省等事，礼部之牲口、祭祀、药材、金箔、历日纸等事，工部之修理家火、成造弓张、岁办颜料等事，与本布政司给发各卫所运粮船料、岁造军器等事。一年之间，多则派至四五十起，少亦派至二三十起。部派于司，司派于府，府派于县，县派于里，里派于甲。照里分派，不论贫富，照甲取银，不论高下，细民受害不可胜言。且人民一百户内原设里长一名，甲首一十名，轮年应役，里长有富有贫，甲首有全有欠，有里甲共至十数丁，而田不过二三十亩者，有里甲共至百余丁，而田或有四五百亩者。若不凭据丁田，惟照里分，一概派银，则贫困之民诚不能免不均之叹”(23)。
由此可知，此前物料之征均已折银，但数额和项目尚未确定，它由各部每年临时分派，层层摊派至各县里甲。随着数额的增长，无视各里丁田差异，“惟照里分，一概派银”的做法造成了轮年人户负担的不均。
弘治十年(1497年)，巡按御史吴一贯会同浙江布政司就其征收数额和方法做出了厘定。将以额办、买办、撮办名之的物料银斟酌损益，通行算计，“大约一年共得银一十二万二千两”，均派于全省七十六县见年里甲丁田之上(24)。此前桐乡县折田为丁的办法被予以推广，所征银两又称“上柜银”，以丁产均派，“丁出银五钱或四钱，产田地荡以十亩，山以三十亩准一丁”(25)。每年六月后，即由各县将坐定银两“径委的当人役，解送布政司，收贮听用，及将编佥该年均徭解户开造花名，亦送布政司收候听取”(26)。由此，布政司对这部分收入就负起了总收分解的职能。折色年份统一解部，如遇征本色，工部斑竹、白猪鬃等由布政司行文至府，“照时估价，取解户买完类解”，弓箭弦条由府将储银“给发匠作，买料成造”，“就令经造匠作解司倒文转解”，礼部药材征银“解司贮库，委官带领该府识药医生二名，照依估定时价给发买解”(27)。原来由里甲负担的采买、上贡等任务就转变成司府衙门的一项行政职能。可以肯定，部分司府公费也已纳入其中。
至正德十二年(1517年)，复议处军民赋役，重申上述做法，会计本省丁田，将“每岁额办、杂办物料等项银两”通融科派(28)。以丁田名之的银两中出现了“杂办”的名目。对此，德清县的记载较为详细，可视作上述财政化进程早期阶段的成果：“其供费之目有四：曰岁贡，则前此所列每岁贡京之物，须折价以纳，支价以贸者是也。曰岁办，则自每岁办京诸物之外，其余若浅船料价、胖袄价料、历日纸价、春秋祭品、鞭春土牛、乡饮酒席、公干官新红、使客供应等费是也。曰奉派，则奉两京礼工等部非时坐派诸色物料，依期而上，类总而解者是也。曰杂办，则官员觐差事故、士子登试膺贡，例有水手路费牌坊之给，以至司府造册，则供纸扎；公署修缮，则备物料；人隶差遣，则取衣鞋之资；胥史书办，则仰工食之用。凡非常之调，作正之支，一应奉有明文而等为公用者是也。”(29)
德清县丁田银的划分与通行的三办分类不太一样。“岁贡”、“奉派”与“岁办”中的前三项大致与额、坐办相当，其余为杂办(30)。杂办主要涉及科举、祭祀、修缮、造册、使客往来和部分吏役工食。其次，可以看到这部分杂办银两主要是“奉明文”取用于上司的公费，对于县衙门的各类支出则没有列出。从嘉靖《浙江通志》可见，各府杂办项目相同，共有祭祀银、科举银、举人牌坊路费银、进士牌坊银、贡士路费银、武举银、军器路费银、织造解扛银、各衙门书手工食银九项(31)。与上述描述基本一致，即只有部分司府公费被列入杂办，大量县衙门的行政支出则尚未纳入其中。
对此一时期县衙公费的规范，我们只能从个别项目或个别县份中发现。如弘治初嘉兴府崇德县令吴浚对客臣往来供应立定了规簿，“供馈视前轻太半，用有余即为公家物，毫利不自入，民得以有财也”(32)。在宁波府鄞县，知县曾直则将“一切赋役，条定计额，辄籍其算目，遍榜村闾”(33)，其中里甲支应“乃征银在官，严其出纳，令殷实坊长或老人市易以供百物，官无误事，而民无横费，惠至渥也”(34)。我们可将吴浚、曾直的做法视作上述三办银两模式在县衙门的复制，里甲买办支应过程中产生的无经之费经由条定计额，征银在官、严其出纳的办法成为“公家物”，即转变为县衙门的一项行政职能，而坊长、老人等就成为地方政府财政支出的采购人。至嘉靖年间，由于供馈日侈，曾直的良法遭到破坏，又回复到过去见年里甲轮日承应的老路上了(35)。
同一时期，各类杂役在折银时也混杂有部分公费支出的内容。鉴于杭州武林驿廪给库子额外索取之无度，吴一贯定议，“每役遂纳银二十两解府，按时发役自办，民称两便”(36)。正德十五年册定均徭之征，所有力差已全部折银，降至嘉靖年间，“又加编府县应捕等役，册外又续编镇守府水手、岁贡等银”(37)，更多的公费支出附加于其上。驿传夫马、船只等项价银，在弘治三年已有随工料类解有司的定例(38)。正德间，各地普遍取消马头名色，将马价等相关银两随粮代征(39)，但驿传支应的部分仍难形成定额。民壮雇募与工食之银照里分派，可按田(40)，也可按丁田(41)，或丁粮编佥(42)，也有随粮代征者(43)，不同时期各地标准不一，而民壮额外出办费用的事例在下文亦可看到。杂役早期折银包含了大量公费收入，它实现于役使人役的各类场合，并不是纯粹的雇役银或工食银。
三 嘉靖年间县级公费的征收形态与改革办法
如上所述，弘正间有关司府公费支出的财政化现象在各类徭役的纳银过程中都有程度不同的体现。其中，见年里甲买办供应的部分已形成较为固定的款目和收支原则，而附于各类杂役的行政支出则混杂在相关役银中，或额外索取于人役，尚未得到厘定。至于县级公费只在个别项目或个别县份中出现了类似举措，这种自发的安排约束力有限，随着日常支应的增加，又遭破坏。至嘉靖年间，如文初所述，各地县级公费呈现无序增长的混乱局面，对此，嘉靖末年庞尚鹏在奏折中对当时整个浙江地区的情况作了基本描述：“照得按属征派钱粮名目最多，除额办坐办杂办三项已经载入赋役成规外，惟加派一节乃额外之征，头绪多端，事体不一，或以上司公礼取用看席花段，或以官员升任取送水手盘缠，又有修船料价、撮办家火、雇募长夫等项，并不申详抚按衙门，擅行科派里甲，甚至掯以加派织造为名，趁机冒破入己者，盖缘钱粮原无定额，是以征派致有侵渔。”(44)
对于这部分事体不一且无定额的支出，我们可以海瑞在严州府淳安县知县任内(嘉靖三十七年至嘉靖四十一年，1558年至1562年)所留下《兴革条例》为主做一个较为完整的考察。在这份文稿中，海瑞以县属六房为单位，缕述其各项行政职责，从中大致可以看出该县公费的主要来源、征收方法、支出类型，以及与整个财政结构的关系(45)。
首先，正项钱粮摊于全县官民田地山塘，与丁无涉，主要包括夏绢、秋粮、盐粮、盐钞、各类课钞、租银等，在嘉靖末年已全部折银，共约15445两。其加派主要是“军门钱粮”和“水夫马价银”两项，前者自三十七年起征，约7088两，后者2343两，皆摊于全县田土。
除正项税粮之外，“县中凡百科派，止照丁田，不照里分，盖里分中有全图，有三分五分不等。照丁田出办方均。凡里甲中有事亦止许照丁田分派，不照枝股”(46)。如上文所述，至嘉靖末年，其纳入财政收支的部分大致有里甲三办、均徭、驿传、民壮等项。三办及其加派统称为“丁田银”，“节年多寡略不同，一如府帖应纳”(47)，每年约在2200两左右，由见年丁田出办，每丁约征五钱六分。加派自嘉靖二十六年开始，至四十年时已达6600余两，除少部分派于见年丁田，绝大部分摊于全县丁田之上，“不在十年一次丁田五钱五六分数内”(48)，每丁约在一二分左右。均徭派于见年丁田，每丁约6钱，岁征约在2300两左右。淳安初无驿递，后因倭变，使者络绎，支应日增，尚无定额。民壮雇募、工食两项共计1373两，征法不详。以上钱粮每一两加耗二分，计有700余两，而在此前加耗标准不一，难知其详。
里甲十年一次均徭，一次里役，但在实际征收中，其负担却远不止上述40000多两银子。就里役而言，“官府中百凡用度，一一责之。初年所用犹微，至今则日增一日，每丁多则出银四两，少亦三两”(49)，而在府治所在的建德县，则高达八九两之多。以见年丁田3800丁估计，最低也要11400两。均徭附加则主要通过加耗银的方式，“加耗银止就见年事例定数，然亦时有增减”(50)，即根据里甲应役之年所办事务而定，海瑞估计每丁正银6钱加耗高达10余两，以最低10两计亦有23000两之数。这还不包括役使民壮、大户、催甲时所产生的费用。
这差不多与正额相当的收入是如何征收和支出的?综合《兴革条例》对各房事务的叙述大致可分为以下几类：
1.仪典类费用。其中祭祀与乡饮已摊于全县丁田，共174两，但更多的应酬则未包括在内。如旧例新官报到，皂隶民壮负责接送，里甲则中途供应，呈具花缎，设猪羊大席。县官谒府，必带里长供夫马百用。朝觐之年更是京官收租之年：轮三里各出银一两，用于沿途官吏供馈，又取轿夫、吹手、民壮，民壮如纳银则不只12两之数，又催甲每人出银2钱，共160两，见年里甲则自初春扣米三十四五斤、鱼一百四十五斤，笔墨帖数百、纸数千，储之铺行，或正用，或收价，临行里甲出船夫，亦多有馈送。此外如士夫交际的帖赠，初于禄米内拨与三五升，此后渐增至三五十两，公私宴会酒席频叠，上府年节礼物靡费无度，亦出里甲，难以估计数目。
2.科举类费用。纳入杂办项下的只有科举银、进士举人牌坊银、武举盘缠银49两，旧例派于见年以上三递年出。见年又出办酒席，共约90两。此外各类乡官常会得到上司批送的水手长夫，又以采录民风为名奉府牌收取花红酒礼，都由里甲出办。
3.因各类行政公务产生的费用。此类极为庞杂，散见于府县各房事务之中，又可分为以下几种：
(1)因税银征解和物料采买产生的费用。税银征收必立收头，佥丁田上户办理，其解役由上文吴一贯之议可知是由均徭项下编佥解户。但在实际征收时，额外支出必不可少。如夏绢征收，旧例每年每里轮催甲10人，五月开局时，每人出银二钱，约共二两，设酒十余席，以待粮长十递，又出绢匣、锁钥、布袋，每人约用银二钱，共二两。官吏馈送亦有常例。遇物料征本色年份，由上述宁波府事例可知，是先将丁田银两解府后再下发里甲买办，但如历日纸的采买，官银发放往往不足正数，里甲被迫加倍贴银，每纸一千加收四百，收纸官每银十两又多取一两。严漆采买官价虽已高于市价，但因使用、常例过多，全县八十里不得不按官价再加倍征收。梨木板采买后，领银里长也要额外负担司府看板刻字的费用。
(2)衙门公务支出。包括因委官查盘、各类比较、清理军匠、佥报塘蝎长、办理词讼等事务而发生的各项费用，以及省府县衙门日常所需纸笔、油烛、柴炭、家伙、船只等物品。前者往往与各种常例陋规混杂在一起，如委官查盘，旧例各里馈送吏书，多12两，少五六两，无一无之。年终比较，里甲出银贿吏，六房总计30两，它如户房钱粮册、工房清军匠册，刑房审录，礼房寺观，兵房乡兵、民壮等册，皆有上房旧例。日常派算各类钱粮，如吏胥雇募书手，工食亦由直日里长出办。佥报塘竭长，共七十三里，每里佥一人，出纸价银3钱，并有吏书常例。而日常刑讼中的支问、纸赎、买办等旧例亦由狱卒办理。
后者各类家伙物件中有省城家伙银6两，知县、县丞、主簿、典史等家伙银36两纳入杂办项下，其柴薪、马丁和斋膳夫家伙等银纳入均徭项下。但这些银两常被各官据为己有，一旦离任，可带者尽数带走，不可带者又取之以与下人，或赠士夫，里甲仍需买办，费银比额数加数倍。各类物品同时也会向均徭人役摊派，如户房库子，旧例要供应冬夏桌帏，供锡砚池，至晚则送各衙油烛。铺司兵在力差中是极轻者，旧例则多加收银，以应府衙查稽迟公文所需使用。衙门日常修理土工开支多派于皂隶、民壮等役，晚间油烛常派于火夫。
(3)使客往来支应。除水马夫价银2343两摊于全县田土外，其余全派在见年里甲或大户身上。其供应涉及船只、水手工食口粮、廪给、下程等项，数量取决于官员等级和往来频率，遇一显宦，用银二三十两，巡盐察院经过，用银一二百两。大户造船赔银一百余两，别差亦要赔银三四十两。在述及见年丁田每丁三四两的加派时，海瑞常将官府用度与支应往来并列，说明这部分难以确定的数额占到了见年丁田派征的很大部分。此外，邻县建德、桐庐相关的科派也有加诸馆夫、库子和民壮的记载。
4.各级官员、吏书、人役的常例银收入。以常例银名之的陋规从府县正官直到六房书吏，甚至所属门皂等皆有染指。下面以知县常例项目说明其获得的方式：
夏绢银160两(太府如数，受否在人)。夏样绢八匹(太府如数，受否在人)。秋粮长银二十两。农桑样绢四匹(太府如数，受否在人)，折色粮银四两。清军匠每里银一两。农桑绢银十两。审里甲丁田每里银一两，盐粮长银十两。直日里长除换天字下程一副外，白米一石或五斗，八十里皆然。审均徭每里银一两。造黄册每里银二两。经过盐每一百引银一钱，每年约五万引(太府如数，受否在人)。住卖盐每一百引银一两，每年约七千余引。催甲每里银一两。样漆一百斤(太府如数，受否在人)。俸米每石折银一两。柴薪马丁家伙每一两收银二两。出外直日里长供应并店钱人情纱缎。起送农民罚纸二刀，纳银五钱。(本府罚纸二刀，纳银八钱。吏拨缺罚纸四刀，纳银一两六钱。受否在人。)收各项钱粮每一百两取五两。(51)
由上可见，其常例一为正项钱粮的加派，两税部分摊入全县田土，而丁田部分则有摊入见年里甲丁田和全县丁田两种方式。次为商税附加，再次可视为上述使客往来支应类的补充，皆为在执行公务时向里甲的直接索取，或向全县各里摊派，或径由直日里长出办。仅就其可以估算的部分来看，最低亦有3323两之数。知县以下，主簿、典史常例项目与此相类，教谕训导、阴阳官、医官则向其所辖均徭人役、阴阳生、医生索贿。而六房书吏乃至门皂之类除上述方式外又有数量不等的所谓“顶头银”、“平安银”等名目。计其可计算的部分约在5300两左右。
综合上述各类支出的摊派方式列为表1。其中前四列可视为已有确定数额并纳入财政统收分解的类别，其主要部分是正项钱粮、两京司府物料和府县各类雇役银。我们所关注的县级公费部分，只有夫马价银2343两摊入全县田土，此外有零星数额可以确认，大量无法确定的支出是在役使见年里长、催甲、均徭、民壮、大户的过程中实现的。
其实现的特点之一是因事而定，随时取用，“随其见在以为科派”(52)，即根据自身的现实需要临时摊派，特别是往来支应一项，完全取决于每日过往官员的品级和数量，具有极大的随机性，里甲人户只能“提牌承应，计日而输，无事或不破一钱，事繁至立费千镪”(53)。其次，这种费出于役的做法将各项应有的公费开支与私人的陋规索取完全融合在一起，“行之既久，官吏不啻视里甲为外帑”(54)。它固结于各项日常行政事务之中，根本无从分辨，官员吏胥的贪婪程度，应酬排场的讲求与否，直接关系到里甲负担的轻重。此外，即使已纳入财政收支的款项，也往往因官价不足或常例需索过多，导致买办时额外贴银赔累，这些都是造成数额无法确定的原因，也就是里甲苦累的根源。
对于上述处于无序膨胀中的公费负担，地方多以图甲为单位进行各种形式的分摊。如衢州府西安县共146图，“内一百三十图俱全办，轮班直日，出备下程、拨夫、杂色支应。其余九都、八都、十都三图僻居山谷，田少山多，出办木料，修理衙门免其半办。十五都三图山多空竹，出箱簟、火把、软蔑之类，免四征六”(55)。每年见年里长带领十甲首户入官办纳时，或“按月取办里甲，踰月乃更”(56)，或“日轮里长一人”(57)，“分日支应县用”(58)。也有如温州府永嘉县，将全县各图田土除优免外“每月作六班支应。每班五日，拨田六百亩，每亩官价三分，共计一十八两，以田地居上，家道殷富者为班首，其余远近均贴，自行答应”(59)。但因冗费无节，仍发生了顽户逃避，累班首代赔的现象。
针对上述情势，入嘉靖以来，地方公费的财政化进程开始深入到以县衙为中心，由里甲人役自行供办的领域。摊派方法由见年丁田转向十段均征，同时在收支中越来越倾向于约计数额、统收分支、自为买办的规范做法。
均摊丁田的做法虽然平均了见年各甲之间的负担，但由于里内各甲贫富不均，会导致各年之间负担迥异，“遇该年粮米之多者，每石不过出银一两，遇该年粮米之少者，必须加倍其数，甚而加之三四倍者有之，盖因造册之时油滑之徒避重就轻，尽将粮米飞报偏多图分，而官司漫无查考之过也”(60)。浦江县遂于嘉靖二年大造黄册之时“平田粮以均赋役”，将本县黄册原额民米均分成十段，“以年分之多者析补年分之少者，每年各得米九百八十九石……庶于里甲均徭等项赋役俱照粮出办，而无不均之患”(61)。轮派对象从黄册里甲人户转变为十分之一粮额下的人户集合，改变了明初里甲制轮役的基本规则。在宁波府定海县，知县何愈则将见年里甲丁田均分十二段，“通融会算，每段该若干丁，膺直一月，则贫富不致偏累”(62)。但在收支方面，却依然沿用坐月的老办法，作为征收单位的等额的“段”同时也是轮流支应的单位，仍然不适合地方公费支出伸缩性大的特点：“一岁之中，监司过客有至与不至，大小费用有繁与不繁，概以分日为定，则劳佚不均，亦多有之矣”(63)。而只要人户仍然在官承应，买办输纳时铺户的敲诈，吏胥、门皂的需索就不可避免。为此，方志作者主张借鉴过去曾直的做法，“以一岁之通计之，照上年之所出而为今年之所入，征银贮库，择廉干殷实者，或老人，或坊长，或大户，俾尸其事而复其身家之役。其于买办之际，官给朱票，严加稽核，或有侵渔则必重究不贷，庶乎财不至于横费，民不至于独劳，且事不分而事自集”(64)。提出了量出为入，编制财政预算，将整个地方行政消费转变为一项政府职能的建议。而在同期的一些县份，上述构想已经得到实现。
在金华府东阳县，县令吴翰词在将全县税粮均分十段的同时，约计本县日常支应，“计米四石为应一日，一日之需赋银一两，且复量前后之日以为会通，平多寡之数以立定则，着为令甲，与民共守，民以为便”(65)。在嘉兴府嘉善县，“故事日轮里长一人供役，繁简不均，偶值多事，所费不赀。因酌一年公用之数，通融计派，贮银于库，细户有逋负鬻妻孥以偿者，辄为代补，兼有穷民困迫无聊，入县请借公用余银以自活，道基随数给之，民亦无一负者，上下相信，欢如一家”(66)。
而在绍兴府萧山县，县令张选在嘉靖八年从摊派方法到收支的规范都做了一个较为彻底的整顿，可视为上述趋势的一个典型表现。嘉靖七年，地方里老人等首先提出见年里甲每日纳银一两在官，另外差人办理的建议。据说县令因“过于避嫌”未允，而对里甲自行买办支应的簿籍记载又不信任，不予支销，“遂使支应老人将房屋变卖，抵偿亏貱”(67)。张选到任后这一动议被确定了下来，将银两分上下半年两次当堂收贮，规定了明确的支应数额。如对六房纸札等公用的规定：“户刑二房月给封袋各二十个，卷谷各三十个，手本各二十个。兵工二房月给封袋、卷谷各二十个，手本兵房十五个，工房十个。吏礼房月给封袋十个，卷谷十五个，手本吏房十个，礼房五个，承发房封袋亦五个……本职又每月支银一两买纸，量房科繁简给散，每夜堂用烛二枝，两日堂用心红一两，佥判笔各二枝，半月墨一笏，各衙馈送、守催人役廪给并过分下程一切禁革。故嘉靖九年以来，里甲岁出支应银两收支有数，登记有籍，每夜有支应过报单呈堂判，日发工房存照，每月有总算数目，逐日揭查，所以各年颇有余积。”(68)在支给“诚实老人”轮月买办时，又规定了详细的监督办法：“每日开具用过数目，验算银两，即日付工房登记，钤簿上，以备查盘。月终总算共银若干，有余剩即将抵办本年杂派，如水手、抬表夫之类，付支应卷存照，此余银存留亦可。”(69)
从数额等级的确定到支出的监管，见年里甲支应的义务就转变为地方政府的一项较为正规的财政行为，它来自基层里老的自发请求，由较有作为的官员加以完善。从张选的自述来看，效果较为显著，不仅在一定程度上遏制了支出的无节制膨胀，结算后还时有余积，可通融别项使费。
同时，张选以当时少见的务实精神对整个绍兴府公费收支的名实不符表达了不满，认为山阴、会稽二县支应兼及府衙，非外县可比，两县每年共三百两的用度实在不敷。额外之需必有，不予明定，则“官享简约之名，而民受苛敛之实，是相率而为伪且病也。以愚论之，与其拘泥旧典而遂非，曷若条陈利弊而务实。据二县之所用验之于各县之所供，如其加倍也，则所征者亦加倍，如各县支应之繁简，二县可以酌中而行也”(70)。事实上是要将地方财政量出为入的原则扩展至全府，以灵活的“酌中”态度形成合理而务实的预算安排。
四 围绕均平银的财政运行
嘉靖四十四年，庞尚鹏出任浙江巡按，前此各县步调不一的改革进程获得了统一规范的契机。各类混杂的地方公费由此成为一条鞭法下均平银的主要项目，地方政府作为一个财政收支单位的形象基本确立。就本文关注的地方公费部分而言，庞尚鹏明确规定将之纳入均平银下“杂办”一类之中：“杭州等十一府所属州县额、坐、杂三办，一应钱粮，将原额并近年加增，应该起存等项，成规开载相同，无容更议者开列于前。次将本县一应支费逐款各开银数，备列于后。其间多寡损益，俱载本条项下，犹恐别有意外之费，各照县分大小酌量另派备用银两，总名曰均平银。每年一体征完，应起解者给批解纳，责限获批缴照。应支销者收贮县库，听候支用。其里长止令勾摄公务，甲首悉放归业，此外再不许分毫重派，以兹别弊。”(71)
通过将各县支费逐款开列于均平杂办项下，后者的内容得到了急剧扩充，并被统一纳入统收分解、分支的财政规范之中。同时，庞尚鹏会同浙江布按二司、守巡各道，就其催征出纳之法，供给支应之规详加厘定，浙江各府县以此为指导，开始了一个清查各项钱粮、斟酌数额多寡、开列款目的活动。
要将混杂着常例陋规的各项支出从原有见年买办、人役承应的活动中分析出来并转化为一项政府职能并不是件容易的事。其中款目的确定最费周章，“如均一经费也，此县则编，彼县不编者有之。如县有大小，而所费有多寡，则所编彼此同数。或大县反少，小县反多者亦有之。如县虽有大小，而所费无多寡，若乡饮祭祀之数，则彼县多编而此县少编，以至一倍者亦有之。此皆立法之日，县各为议，本府不及会查各县之详，本道又不会查各府之详，本布政司又不会查各道之详，而重加订正使之归一，故滥编多编者易起贪污之垂涎，漏编寡编者以致官司之掣肘”(72)。
对弹性较大的公务支出往往难以应付，如昌化县地处杭州府界，使客络绎，支费浩繁，而征银有限，只好“阳设条鞭，阴行里甲”(73)。同时，这种析分行为必会触及相关人等的切身利益，均平初下之时，“质之父老，万口同词，率皆称便，惟有司官吏多视为厉已而欲去其籍”(74)。在日常支出中，也出现吏员“给直与里长买办，分外责其丰腆者。亦有该吏买办而责里长以赁用家伙，听其多方需索者……甚有僻远县分，上司耳目所不及，凡百支应公然取之坊里，而编银储库尽归私囊”(75)。
虽有上述种种局限，款目最终还是确定了下来，经司府反复审核之后题名曰钦依两浙均平录，刊发遵守。在万历以后所修方志中，各县以此为据，根据自身情况通融损益，大多将相关款目列出。其中唯天启《衢州府志》对杂办银两的征收、存贮、解送、支放等内容多有注出，较为完整地体现出当时整个府县财政职能的运行状况。
将表2与表1做一对比可知，前此由里甲承应供办的各类芜杂不明的衙门消费多被明晰地列出了款目和数额，成为解运和支放的直接依据。由此，地方财政大致形成了解司、解府和贮县三个不同层次。加派物料和司道衙门所需开支由各县解府转解，因查盘、会试举人等一应赴府公干所需则贮银在府以备听用，而其往来所需下程、夫马、船只则就近贮银于县以供支应。府县衙门各类所需皆各自分别，府银解府，县银贮县，遇用各自取用。其中“预备杂用银”是为了防备各项不时之需而设，贮县的部分有百分之七十是为了应付上司的取用而暂存于县的，地方财政的运行因此而具有了一定的机动性。
与此同时，均徭银在并入条鞭的过程中也转变为较为纯粹的雇役银或工食银。其中巡盐应捕、甲首、解户、水手等都是过去没有的雇役项目，而库子一项直接变为府县库造册工食银，它如新官家火银，岁贡生员赴京路费银等本该纳入均平银中的项目却纳入到均徭中来(76)。由上文浦江、淳安事例可知，这是由于其过去就是由均徭人户额外出办的缘故。
至此，地方政府实现了“自为买办，自为雇役”(77)的职能转变，司府县的财政层级划分开始出现，各类款目从原有费出于役的混沌状态剥离出来，发挥着规范衙门支出的功能。
即使在条鞭银形成后，上述转变也应被视为一个持续完成中的过程。对比表1和表2，可知还有大量非正规收入尚未纳入条鞭，它们到底是应予杜绝的额外需索，还是含有合理行政支出的成分，尚需进一步厘定，而已纳入条鞭的部分能否有效运行以避免法外加派仍是一个严峻的考验。此外，包揽的盛行也是与之并行的普遍现象。
明清鼎革，清政府通过裁改存留为起运的方式，将这一正在形成中的财政收入收夺中央(78)。这不仅造成了地方财政的极度困窘，更使上述合理化进程遽然中断。此后地方公费是与各种衙门陋规一起，围绕着地丁银的各种加派实现的。所谓火耗归公不过是企图将这种加派的一部分改造为一项可供各省支配的合法收入，以求缓解地方财政亏空，遏制愈演愈烈的行政贪腐。但在王朝原额主义观念的束缚下，很快又归于失败(79)。在明清田赋制度结构转变的进程中，明代地方政府曾一度游离于中央原额主义的阴影，在财政合理化改革中表现出更富创造性的积极精神，这份没有被继承下来的遗产值得我们深入研究。
注释：
①唐文基：《明代赋役制度史》，中国社会科学出版社1991年版，第64—65页。梁方仲：《田赋史上起运存留的划分与道路远近的关系》，《明清赋税与社会经济》，中华书局2008年版，第267页。肖立军：《明代财政制度中的起运与存留》，《南开学报》1997年第2期，第72页。
②⑥(52)弘治《赤城新志》卷十八《职役》，弘治刻本，第6—7页。
③万历《杭州府志》卷三十一《征役》，万历七年刻本，第7页。
④(71)(74)万历《会稽县志》卷六《户书二》，万历三年刻本，第13、15—16、13页。
⑤正统十年，江西右参政朱得奏罢均徭，指出“时多以上等粮户为隶兵，意在逐年取用，未免民害。乞罢均徭役事”。(《明英宗实录》卷一百三十六，正统十年十二月乙巳，台北中央研究院历史语言研究所1962年影校版，第2698页。)
⑦(25)(36)(38)万历《杭州府志》，卷六《国朝郡事纪中》，第7—8页。
⑧梁方仲：《明代一条鞭法年表》，《明代赋役制度》，中华书局2008年版，第250页。
⑨(日)山根幸夫：《明代福建的丁料和纲银》，《中国社会经济史研究》1991年第1期。郑振满：《明后期福建地方行政的演变——兼论明中叶的财政改革》，《乡族与国家：多元视野中的闽台传统社会》，三联书店2009年版，第262—263页。
⑩(日)山根幸夫：《明代福建的丁料和纲银》，《中国社会经济史研究》1991年第1期，第11页。
(11)(日)岩见宏：《明代地方财政之一考察》，《日本学者研究中国史论著选译》第六卷，中华书局1993年版，第141—159页。
(12)(日)岩见宏：《明代徭役制度の研究》，同朋舍1986年版，第69页。
(13)况钟：《况太守集》，江苏人民出版社1983年版，第100页。
(14)此后义役又经历了折米与折银两个阶段，最终并入条鞭。乾隆《吴江县志》卷十七《贡办》，乾隆十二年石印本，第22页。
(15)正德《松江府志》卷七《田赋中》，正德刻本，第12页。
(16)(19)成化《杭州府志》，成化刻本，卷二十《风土四》第29页；卷十八《风土二》第21页。
(17)(29)嘉靖《德清县志》卷三《食货考》，嘉靖刻本，第13页。
(18)正德《桐乡县志》卷二《赋法》，清初影抄本，第11页。
(20)《永乐大典》卷二千二百七十一，《中国方志丛书》华中地方第551号，成文出版有限公司1983年影印版，第116页。
(21)天启《慈溪县志》卷十四《艺文》，天启四年刻本，第4页。
(22)(40)(57)(66)万历《嘉兴府志》，万历二十八年刻本，卷八《贡品》第9页；卷八《兵政》第29页；卷十四《名宦三》第16页；卷十四《名宦三》第17页。
(23)(24)(26)(28)万历《括苍汇记》卷八《食货纪》，万历七年刻本，第3—4页。
(27)(33)(34)(35)参见嘉靖《宁波府志》，嘉靖三十九年刻本，卷十二《贡赋》第15—17页；卷二十五《名宦》第54页；卷十二《贡赋》第23页；卷十二《贡赋》第24页。
(30)各府划分参见嘉靖《浙江通志》卷十七《贡赋志第三之一》，嘉靖四十年刻本。
(31)参见嘉靖《浙江通志》，卷十七《贡赋志第三之一》所载。另据同书《浙江通志例义》所称：“贡赋惟据旧所定制，纪其常也。因时随事，或有增加者，恐为他日取盈之地，不书。”则可确定是以正德年间所形成的经常项目为据登录的。
(32)嘉庆《石门县志》卷十二《名宦》，道光元年刻本，第7页。
(37)(60)(61)嘉靖《浦江志略》卷五《财赋志》，嘉靖刻本，第13、6、5页。
(39)参见天启《海盐县图经》卷五《食货篇第二之上》，天启四年刻本，第49页。嘉靖《宁波府志》卷十三《徭役》，嘉靖三十九年刻本，第15页。乾隆《长兴县志》卷二《武备》，乾隆十四年刻本，第41页。嘉靖《浦江志略》卷五《财赋志》，嘉靖刻本，第14页。
(41)道光《武康县志》卷九《武备》，道光九年刻本，第3页。嘉靖《宁波府志》卷十三《徭役》，嘉靖三十九年刻本，第19页。
(42)乾隆《象山县志》卷六《经制志三》，乾隆二十三年刻本，第17—18页。嘉靖《浦江志略》卷四《城社制》，嘉靖刻本，第2页。
(43)嘉靖《萧山县志》，卷二，明嘉靖刻本，第62页。
(44)庞尚鹏：《百可亭摘稿》卷一，第24页。《四库全书存目丛书》集部第191册，齐鲁书社1997年影印版。
(45)为避繁琐，以下所述皆出自《兴革条例》，《海瑞集》上册，中华书局1962年版，第39—145页。
(46)(47)(48)(49)(50)(51)《兴革条例》，第71、118、124、58、59、48—49页。
(53)天启《海盐县图经》卷五《食货篇第二之上》，天启四年刻本，第48页。
(54)康熙《临海县志》卷三《食货志》，康熙二十二年刻本，第17页。
(55)天启《衢州府志》卷八《国计》，天启二年抄本，第18页。
(56)乾隆《缙云县志》卷七《艺文志》，乾隆三十二年刻本，第14页。
(58)万历《杭州府志》卷七《国朝郡事纪下》，明万历七年刻本，第21页。
(59)嘉靖《永嘉县志》卷三，第45页。
(62)(63)(64)嘉靖《定海县志》卷八《贡赋》，嘉靖刻本，第24—25页。
(65)道光《东阳县志》卷六《政治志二》，民国三年石印本，第17页。
(67)(68)(69)(70)张选：《忠谏静思张公遗集》，《四库全书存目丛书》集部第93册，齐鲁书社1997年影印版，卷三第424页、卷三第424—425页、卷四第435页、卷三第425页。
(72)(75)光绪《处州府志》卷二十九《艺文志中》，光绪三年刻本，第18—19页。
(73)乾隆《昌化县志》卷二十《艺文下》，第3页。
(76)参见万历《温州府志》卷五《岁徭》所载各项目。类似情况在浙江明末府县志中常可见到。
(77)天启《海盐县图经》卷五《食货篇第二之上》，天启四年刻本，第48页。
(78)陈峰：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版，第530—543页。何平：《清代赋税政策研究1644—1860》，中国社会科学出版社1998年版，第50—55页。(日)岩井茂树著，付勇译：《中国近代财政史研究》，社会科学文献出版社2011年版，第46页。
(79)(美)曾小萍著，董建中译：《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版，第265—270页。对于原额主义的阐述及清中后期的加派参见(日)岩井茂树著，付勇译：《中国近代财政史研究》，第47—61、68、262—263页。
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