国有企业的分类改革战略（续），本文主要内容关键词为：国有企业论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、国有企业分类改革的具体构想
（一）国有企业分类改革战略的选择
我们应根据国有企业提供的产品性质、所处行业及规模的差异，选择区别对待的分类改革战略。一般来说，我们可以把国有企业分为竞争性与不完全竞争性两类，不完全竞争性的国有企业又可以分为提供公共产品的非竞争性企业与处于基础产业和支柱产业地位的垄断性企业。竞争性国有企业应当完全进入市场，这是没有什么疑问的，而不完全竞争性的国有企业则因承担着弥补市场失灵的功能而不宜按纯粹市场化的规范进行改造。
1.提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式。
所谓公共产品，是指那些不具有消费排他性但收费存在困难的产品。公共产品可分为两类：一类是向全体公民免费提供的纯公共产品，如国防、公安、公共道路、上下水道、城市美化、污染控制等。这类单位由政府直接控制自然没有什么疑问。政府的职能主要是，尽可能地正确预测社会对纯公共产品的实际需求，并按照社会福利最大化原则确定税率，用税收收入购置公共产品，向公众免费提供。另一类是向消费者收取一定费用的准公共产品，如学校、医院、文化设施、城市自来水及煤气、新闻广播业、邮政、国家政策性银行等。政府应对提供这类产品的企业拥有全部或绝大部分所有权，并由政府直接经营。对于提供准公共产品的企业，应该做到：（1）由政府筹资创办， 资金来源一是财政拨款，二是政策性低息贷款。（2）政府直接任命企业负责人， 并向其提出任期内应完成的目标，企业在既定目标约束下选择最优化的经营方式。（3）为确保规模经济效益和范围经济效益， 政府对企业进入或退出准公共产品行业实行严格的控制。（4）政府控制企业的收入分配。 （5）为维护消费者利益和企业的正常生产， 由政府控制准公共产品的价格并确定政策性亏损条件下的财政补贴数额。
2.垄断性国有企业宜选择国有国控模式。
垄断性行业主要是指那些存在规模报酬递增和进入壁垒的基础产业，包括基础工业和基础设施两部分。基础工业是指能源（包括电力）工业和基本原材料工业；基础设施主要包括交通运输、港口、桥梁、通讯、水利等设施。另外，对国民经济具有很强带动作用的支柱产业与高新技术产业也受到国家产业政策的保护，从而也具有垄断的性质。我国作为一个社会主义的发展中大国，政府必然会在垄断性行业发挥重要的作用，以达到优化资源配置、提高企业的资源利用效率与国际竞争力、调节收入再分配、实现企业财务的稳定化等目标。因此，这类企业既不能直接由政府经营，也不能按照完全市场化的标准来改造，而应选择国有国控模式。国有国控的基本含义是：政府通过某种受法律保护的契约关系明确界定政府与企业之间的权责利关系，政府作为行使所有者职能的委托人，在与企业内部人订立合约时要兼顾盈利目标和社会目标；企业只要履行合约，便可在国家的授权下独立从事经营活动，追求尽可能多的利润。为了获得规模效应，应以资本为纽带，形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。当然，为了使国家能通过对这类企业实行有效的监控来控制国民经济的命脉，对于那些适宜进行股份制改造的企业，国有资本应保持控制力。
3.竞争性大中型国有企业宜进行公司制改造。
竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本不存在进入壁垒、竞争比较充分、以盈利为目标的国有企业，它们主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业。大部分竞争性国有企业宜改造成“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代公司，其中可根据不同的情况分别把它们改造成股票上市公司、股票不上市公司和有限责任公司。也有的企业可采取承包制、租赁制等形式进行改造。公司制改造的核心是通过确立法人财产制度，使竞争性国有企业成为以利润为目标，并能自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。
4.小型国有企业宜完全放开。
一般来说，小型国有企业具有企业规模较小、竞争程度高、市场需求变化快、所处产业的重要性低、企业的技术及产品和管理水平相对落后、传统上国家对其控制力度低等特点。放活小型国有企业不仅有助于减轻财政和社会负担，使国家能集中力量搞好大中型国有企业的改革，而且可以尽快把小型国有企业推向市场，使其在市场竞争中求得生存和发展。
放活小型国有企业的形式是多样化的。（1）以大带小， 实行资产的重新组合，如被具有竞争优势的企业兼并、中外合资、联合、托管等。（2）进行股份制改造。一是实行股份合作制。 规范化股份合作制企业应坚持共同所有与职工个人所有相结合、劳动联合与资本联合相结合等原则。二是在政企分开与产权主体多元化的基础上把企业改造成有限责任公司。（3）承包租赁，即通过承包或租赁合约， 由承租人接管小型国有企业。（4）拍卖出售。将企业资产评估后，按照公开、公正、 公平的原则有偿转让给本企业职工或其他法人和自然人。一般来说，对资不抵债的企业实行按资产折股，职工认购，债务随资产走，以红利还清债务后，资产归职工所有；对资债相当或资大于债的企业实行企业资产全部折股，一次性折价出售，股权购买者同时承担相应的债务；对资大于债、微亏、微利或效益好的企业实行公开拍卖，拍卖价为企业净资产加土地出让金，购买者凭购买的股权占有企业全部资产，并承担债务。
（二）加大国有企业股份制改造中的制度创新力度
股份制作为现代企业的一种资本组织形式，它既能包容不同的所有制，又能适应社会化大生产的需要，因此在探索适应社会主义市场经济要求的公有制实现形式时，股份制又成为一个热点问题。在80年代中期我国不少企业就试行了股份制。至1996年底，全国以国有企业为主改建或新建的股份公司已达9200多家，股份公司作为现代企业制度的规范形式日益被人们所接受。从试行情况来看，进行股份制改造的国有企业在经营机制的转换方面迈出了可喜的一步，表现在：（1 ）构建了一个相对有效的激励机制，当经营者及职工的收益与企业的盈利状况相联系时，企业决策者就会在利润动机的刺激下对市场信号的变动作出较及时的反应，企业的活力有所增强。（2 ）多元化产权主体的引入对于分散股权、改善企业治理结构起到了重要的作用。（3 ）政府与企业之间一对一的谈判关系开始受到市场与法律关系的规范。（4 ）企业内部股东会、董事会、监事会及经理层四大权力机构分工协作，相互制衡，有助于明确权责利关系。
尽管国有企业股份制改造所取得的成效是有目共睹的，但离国有企业的改革目标还有较大差距。改制后的企业内部权利安排仍不能适应市场经济的要求，其突出表现是低效率状况没有得到根本性改变，企业的亏损面仍很大。究其原因，还是在于股份制改造中的制度创新力度不够，表现为：（1）政企不分问题仍没有真正解决。 尽管国有资产折成了股份，但实际行使国有股权的仍然是政府。由于政府目标是多元的，受政府行为的约束，企业很难自主地以利润最大化为目标参与市场竞争。（2）在强化激励功能的同时， 却没能构建一个有效的约束和监督机制。当企业负盈不负亏或经营者的收益和风险不对称时，就很难解决委托代理关系中的“内部人控制”问题，即企业内部人利用所有者的授权来谋取自身利益最大化，股份制改造中的国有资产流失或“穷庙富方丈”等现象便是这一问题的反映。（3 ）企业经营者选拔及绩效评价机制的行政化，不仅扭曲了经营者的供给行为，限制了潜在的优秀经营者脱颖而出 ，而且导致现任的经营者遇到困难不是找市场，而是找市长。（4）产权的转让与企业兼并仍面临许多障碍，从而限制了资产存量的调整，使企业的重组和破产困难重重。（5 ）现行的股份制改造在如何调动经营者的积极性方面出台了不少举措，但在如何保护职工的合法权益及激发职工的主动参与意识方面却没有突破性进展。
由此可见，能否通过国有企业的股份制改造寻找到适应市场经济要求的公有制实现形式，关键不在于股份制的形式。如果仅仅把股份制视为简单的资产折股、股票上市、扩大融资渠道等，则一“股”照样不“灵”。事实上，股份制仅仅为我们提供了使公有制与市场经济兼容的可能途径，而要使这种可能性转变为现实性，就必须在国有企业的股份制改造中加大制度创新力度，通过深化产权制度改革确立法人财产权。为此，必须推进以下几个方面的改革。
第一，深化国有资产管理体制改革，解决政企不分问题。政企分开是建立现代企业制度的重要前提，如果国有企业进行股份制改造后，仍由政府直接拥有国有股权，约束企业行为，则难以真正实现政企分开。看来，在转变政府职能的基础上实行资产所有权、行政管理权和宏观调控权相分离，形成国有资产管理委员会、资产经营公司、股份公司的多级代理构架，是一条改革国有资产管理体制的现实可行的途径。为了在这一多级代理构架下实现政企分开和产权关系明晰化，需要作好以下几方面工作：（1）国有资产折成股份后， 国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业债务承担有限责任。在所有权约束下，企业依法自主经营，自负盈亏，政府不能直接干预企业的经营活动。（2 ）国有资产管理委员会应以国有资产的保值和增值为目标监管国有资产，切实解决决策者不承担决策责任的“廉价投票权”问题，从而既能形成灵活有效的国有资产运营机制，又能防止国有资产的流失。（3 ）尽量避免直接由企业的行政主管部门改组为资产经营公司或控股公司，因为“婆婆加老板”的格局会限制企业经营机制的转变。（4 ）排除产权转让和企业兼并中的障碍，使资产存量的调整成为可能。
第二，提高企业治理结构的效率，解决企业“负盈不负亏”的问题。治理结构是指公司权力机关的设置、运行及权力机关之间的法权关系，它通过形成企业内部不同利益主体之间自我约束机制和相互制衡机制，协调各主体之间的利益和权利关系。一个有效率的企业治理结构要求在权责利对等基础上实现利益相关者之间的长期合作。当前，企业治理结构创新的关键是在确立法人财产权的同时，建立有效的约束和监督机制。（1 ）通过企业内部相关利益者的权利再配置提高企业的内部治理结构效率，其核心是在权利行使人的收益与风险相对称的基础上，形成所有者、经营者、生产者及其他相关利益者的自我约束和相互制衡机制，既保护股东的权益，又赋予企业充分的自主权，并能有效地监督和约束企业内部人利用所有者的授权来谋取自身利益最大化的机会主义行为。（2 ）通过创造一个公平竞争的市场环境提高企业的外部治理结构效率。产品市场、经理市场及资本市场的存在和充分竞争，不仅可使所有者及相关利益者及时从市场上获得企业经营绩效的真实信息，提供了惩罚代理人违约行为的手段，而且通过自发的优胜劣汰机制激励和约束经营者行为，有效地解决“内部人控制”问题。
第三，企业家的选拔和评价机制市场化。国有企业进行股份制改造后，如果经营者仍由政府任免，对企业经营绩效的评价仍渗透着政府目标，则企业的纵向依赖问题就很难解决。事实上，企业家与行政官员有着本质的差异。企业家是在高度不确定性环境下为捕捉盈利机会而进行决策和承担决策后果的人。因此，企业家的选拔方式与选拔标准均应市场化，而企业家市场的存在则为高素质企业家的脱颖而出创造了条件。同时，企业家经营绩效的评价机制也应市场化。股东可根据股票市场上的股价变动及企业公开披露的信息了解企业的经营绩效，通过抛售或收购股票行使“用脚投票”的权力，向企业施加所有权约束。股东及董事会根据企业各项指标的完成情况来衡量经营者的业绩，行使“用手投票”的权力。
第四，培育和发展多元化投资主体，转换企业经营机制。对于竞争性国有企业来说，在股份制改造中引入多元化投资主体不仅有利于扩大筹资渠道，更重要的是有利于通过调整股权结构，分散股权，降低国有产权的多级代理成本。也就是说，投资主体多元化对于实现国有企业的政企分开和产权关系明晰化有着特别重要的意义。开放性的产权结构除了包容国家股、法人股、社会个人股及部分国外资本外，内部职工持有一定份额的公司股份也是一条有制度创新意义的途径。引入多元化投资主体后，股份制就成为一种混合所有制，国家与集体控股会有利于扩大公有资本的支配范围，巩固公有制的主体地位。
第五，让职工参与企业治理活动，充分调动职工的积极性。企业实际上是由物质资本与人力资本组成的特殊合约，企业职工作为人力资本的拥有者是有血有肉有感情的劳动者，其行为只能激励，不能压制。充分调动职工积极性的根本途径就是让职工参与企业所有权的分配，具体来说，就是通过职工的劳动贡献、劳动报酬与企业的经营效果相联系，让职工参与企业利润的分配；通过职工持有一部分企业股份使职工同时成为企业的劳动者与资本所有者，实现劳动联合与资本联合的有机统一，并且让职代会选举产生的职工代表进入公司董事会和监事会，直接参与或影响公司决策。让职工参与企业所有权分配，不仅有助于发挥其信息优势，更好地行使监督职能，而且有助于使职工与企业结成命运共同体，更好地激发职工的主人翁意识，提高企业效率。
第六，为加快推进国有企业改革创造必要的外部环境。国有企业改革是一项系统工程，它要求其他环节的配套改革，主要包括：（1 ）加快政府机构的改革，要按照行政权、所有权与调控权相分离的原则转变政府职能，撤并不必要的政府机构，为国有资产管理体制的改革创造必要的条件。（2）完善市场环境， 它不仅包括市场体系的完善和价格体制的改革，而且包括规范化、法制化的市场交易规则的确立。尤其是采取所有权与控制权相分离的公司制度后，为防范信息不对称条件下企业内部人的机会主义行为，培育竞争比较充分的产品市场、经理市场和资本市场显得更为重要。（3）改革财政和银行体制， 为国有企业改革创造有利的条件。（4）完善国有企业的资本金制度， 并通过多种方式重组国有企业债务。（5 ）把国有企业改革与产业结构的调整结合起来，优化国有资本的存量结构。（6）完善社会保障制度。 在国有企业的改革过程中，应通过社会保障制度的建立，使职工的养老、失业救助、医疗保险等社会化，减轻企业的社会负担，在当前，尤其应重视企业下岗人员的再就业问题。
责任编辑注：本篇文章上半部分发在本专题1998 年第5期54页。