教育政策模型的比较研究——政策主体和政策环境的视角，本文主要内容关键词为：政策论文,视角论文,主体论文,模型论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40文献标识码：A文章编号：1003-7667(2006)6-0071-05
本文从政策主体和政策环境的视角对国外具有代表性的几种教育政策模型① 进行了比较分析。探讨教育政策模型可以从不同的视角出发，例如组织视角、决策方式视角等等。本文从政策系统的要素出发展开分析，政策系统是“由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。”[1] 从政策系统的要素出发进行研究能够较好地把握政策制定的全局，政策主体的价值偏好和政策能力决定了政策的质量，政策环境构成了政策可行性的基础。
一、教育政策模型研究：主体的视角
“一般而言，政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。”[2] 本文所分析的教育政策主体主要指教育政策制定的直接主体，或影响力最大的决策者或团体。从教育政策主体视角探讨教育政策制定的模型可以划分为对教育政策主体所持目标的研究和对教育政策主体所具备条件的研究两种类型。
(一)教育政策主体及其目标研究
教育政策主体总是带着一定的决策目标参与教育政策制定的，因此，我们选择了不同教育政策主体及其决策目标的一致程度作为一个类别对教育政策模型进行比较分析，寻此思路，探讨小组意识模型、精英模型、多元模型、团体模型和博弈理论等不同类别的政策模型。
1.教育政策主体及其目标研究的五种模型
小组意识模型是指参与决策的人员可以是一个群体，这个群体的特点是把保持群体一致和创造和谐气氛作为目的，这在面对面进行问题讨论的时候表现得尤其突出。詹尼斯称这种行为趋向为“心理传染病”，或叫“群体空想症”。小组意识模型关于教育政策制定的具体特征表现在：(1)教育政策主体强调一致性思维，从众行为严重；(2)在选择信息时表现为思考角度的单一性和观点看法的片面性；(3)极端化的盲目情绪；(4)因为对群体的过分自信而忽视外界因素的影响；(5)很强的群体凝聚力；(6)群体成员的共同性。当然这种“空想症”是可以通过各种方法预防的。比如，在研讨时安排一个魔鬼角色，故意与大家的意见相左，以克服群体压力引起的从众效应。
精英模型又称杰出人物模型，其核心观点是，政策“是依据社会上少数人的观点制定的”。[3] 精英模型认为：(1)教育政策是精英集团价值偏好的反映。一般公众对教育政策缺乏兴趣，对教育政策的了解也非常少，普通公民很少向政府提出政策性的要求；(2)精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层；(3)从被统治的非精英阶层进入统治者的精英阶层，一定是缓慢且持续的；(4)精英集团对支撑社会制度的基本准则有着一致的认识，他们反映着社会的基本价值观；(5)教育政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观；(6)精英是活跃的，公众是麻木的，公众对教育政策的态度易受精英的影响；(7)公众福利可能是精英决策时需要考虑的一个非常重要的内容，为公众谋取福利的责任由精英人物承担，而不是公众自己去承担。精英模型虽然得到了广泛的认同，但它并不是完美无缺的，其缺陷在于忽视了现代民主国家公众政治参与的愿望和能力。
多元模型认为任何人或者团体都可能成为教育政策制定的主体。其特点如下：“(1)在决策过程中，每个人在与他人的关系中都是有一定权力的；(2)同一权力关系不一定会永久持续下去，相反，权力关系是为了做出某种特定的决策而形成的，当一项政策制定出来之后，为此而建立的特定的权力关系就会消失，当制定另一个政策时，另外的权力关系就会形成；(3)‘精英’和‘大众’的身份并不是固定不变的，在一个时间段内参加某项政策制定的个体在另一个时间段不一定参与另一项政策制定，个体进入或走出政策制定圈只是因为对政治的积极或消极参与思想造成的；(4)领导职位不是由固定的人员占据的，财富在政治上是一种有利条件，但它只是很多有利条件中的一种；(5)在一个社区中有多种权力中心和权力基地，在任何一个议题领域都不存在单个集团的独裁；(6)在领导之间存在一定的竞争，因此政策制定是竞争的领导集团之间讨价还价和相互妥协的结果。”[4]
团体模型对教育政策主体的研究是从不同团体的角度展开的。它认为政策制定过程的核心是“各种政策利益期望的平衡”，[5] 是团体斗争中相互妥协的结果，把利益、利益集团、利益集团的竞争、利益集团与政府的互动作为模型的基本假设。团体对教育政策的影响力由其成员的数量、财力状况、团体实力、领导者能力、团体凝聚力，以及与政府决策层的关系等因素决定。其特点表现在：(1)教育政策只是利益团体斗争结果的合法化表现形式，教育政策制定者的任务就是对团体的压力不断地做出反应，寻求利益群体间冲突性要求的平衡；(2)团体之间的竞争能够使任何单独势力得到有效的控制，并使所有团体能够形成相互制约，以维护社会的稳定和体系的平衡；(3)团体间成员资格的相互重叠会使任何孤立的团体难以偏离社会的基础价值观，从而对平衡的维系发挥了至关重要的作用。应当说，团体理论是教育问题进入政府教育政策议程的一个途径。但是它忽略了一点，就是政府无论在法律地位上，还是在实际的能量上，都不是任何利益集团可以比拟的。
博弈理论研究的教育政策主体是两个或两个以上的参与者，可以是个人，也可以是组织或政府，所有教育政策主体都能够以明确的目标为导向实施理性的行动。它认为“政策是竞争环境中进行的理性选择”。[6] 其特点是：(1)不同的教育政策主体彼此存在相反的利害关系；(2)每个人的选择都会对他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择，因此每个参与者不仅考虑自己的需要和能力，也对他人的预期行为做出判断，在考虑了对手所有选择的基础上，做出自己理性的选择；(3)“最小最大化”是博弈理论理性策略的实质性内涵，无论对手怎样去做，自己的选择都将使自己最大的损失最小化或最小的收益最大化。这种做法旨在有效地抑制对手的最佳选择给自己造成的伤害。
2.比较和分析
上述五个模型之间的联系和区别如下：
第一，小组意识模型和精英模型的共同之处表现在教育政策主体都是单一的，强调教育政策主体的共同追求，不存在根本问题上的对立观点。其区别在于，小组意识模型从群体的角度出发，是在教育政策主体存在明显的一致性和同质性下进行的研究，探讨了追求一致的群体在教育政策制定时的特征及其带来的负面影响，也从如何避免这些负面影响的角度分析了教育政策制定的过程。而精英模型强调作为精英的少数人与作为公众的多数人之间的对比，其对精英集团内部制定教育政策的研究则不是主要目的。
第二，多元模型与团体模型和博弈理论一致之处是三者都认为教育政策主体是多元的，其不同在于多元模型所指的多元不仅在一个时间段内是多元的，更重要的是指教育政策主体历时性的变化，认为“精英”和“大众”的身份并不是固定不变的，团体模型和博弈理论研究的是同一时间段内多元主体之间的平衡和竞争。团体模型和博弈理论的共同点表现在都认为教育政策主体由不同的利益追求者组成，只是博弈理论强调绝对竞争，而团体理论还强调不同团体之间妥协的存在和社会基本价值观的一致。换言之，多元模型主要强调教育政策主体的多元化和教育政策主体的变化性，团体模型主要关注教育政策主体之间的竞争和对利益的平衡，博弈理论则主要研究教育政策主体之间的对立和对利益的争夺。
第三，团体模型和博弈理论，与小组意识模型和精英模型在研究教育政策主体内部构成上存在截然不同的思路，前者从竞争和目标相反的角度研究，后者则从目标趋于一致的角度进行研究。
从上面分析可以看出，专家们从对教育政策主体内部趋于一致目标到教育政策主体之间关于决策目标存在绝对的对立都进行了研究。如果说小组意识模型探讨的是目标最一致的一端，那么博弈理论研究的则是绝对对立的一端，从一致到绝对对立依次是小组意识模型、精英模型、多元模型、团体模型和博弈理论。
(二)教育政策主体及其所应具备条件研究
理性模型、规范最佳模型和有限理性模型等对教育政策主体及其所具备的条件进行了研究。
1.教育政策主体及其所应具备的条件：三种模型
理性模型追求的目标是选择符合经济效益的最优方案，理性和最优方案的选择要求教育政策主体具备一定的条件。教育政策主体不仅要能知道、权衡整个社会的价值偏好，而且要有关于教育政策方案的详尽资料，具备正确预测各种教育政策方案后果的能力，并能准确估计成本与利益的比例。不过，教育政策主体往往面临价值冲突，总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制，而且人处理信息的能力也是非常有限的。
规范最佳模型追求的目标是决策的规范和最佳，为实现目标，也对教育政策主体提出了一定的要求。首先，最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程。教育政策主体通过更加细致化的努力，是可以提高教育政策理性程度的。其次，最大限度地增加理性的努力直接有助于提高教育政策水平。第三，教育政策主体增加理性的努力可以通过许多种途径和方法来实现。最后，现代政府实际上同时面对既要求稳定的教育政策诉求，又面对要求变革的教育政策诉求，前者使渐进调适成为可能，后者则要求教育政策具有革新性。但在总体上，社会发展变化的节奏正在明显地加快，教育政策主体要以积极的态度制定教育政策。
有限理性模型弥补了理性模型的不足，追求的目标是决策的。该模型认为现实生活中政策主体的理性是介于完全理性和非理性之间的有限理性，政策主体的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征，能满足需要就行。其涉及的教育政策主体条件的基本问题有：(1)教育政策主体的有限目标。环境经常不容许教育政策主体等到目标完全明确之后再作选择。(2)教育政策主体的搜索方法是基于满意原则的，遇到满意方案就会终止搜索。
2.比较和分析
理性模型认为教育政策主体在目标上追求最优方案，达到目标的条件是教育政策主体必须是理性的，只有在能够知道、权衡整个社会的价值偏好，有关于教育政策方案的详尽资料及能够正确预测各种教育政策方案后果的能力，并能准确估计成本与利益的比例时，才能实现对最优目标的追求。有限理性模型则认为理性模型要求的前提条件是不存在的，在目标上，认为教育政策主体只要能够找到满意之解就足够了；在能力上，认为教育政策主体不可能拥有关于教育政策方案的所有详尽资料，不可能预测各种教育政策方案的所有后果，认为人的能力是有限的。规范最佳模型认为教育政策主体在目标上追求规范和最佳，教育政策主体达到目标的条件是把决策过程看作认同理性和增加理性的过程，并且教育政策主体要运用多种途径和方法最大限度地增加理性以提高政策水平，以积极的态度制定教育政策。三种模型之所以达到的决策结果不同，与教育政策主体所具备的条件的不同有直接关系。
三者的区别表现在，理性模型要求教育政策主体必须做到完全理性。规范最佳模型强调教育政策主体应该以一种积极的态度和尽可能的策略去追求理性。有限理性模型描述的是一些客观的可能的现实状况，认为人的理性是有限的，注重了各种因素对教育政策主体在满意解方面的影响，它没有强调教育政策主体应该去怎么做。从三者关于教育政策主体理性程度的条件来分析，从理性程度最强到理性程度较弱，依次是理性模型、规范最佳模型和有限理性模型。
二、教育政策模型研究：环境的视角
“所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。”[7] 从教育政策环境的视角对教育政策制定研究的政策模型有制度理论、政治系统理论、渐进主义模型和垃圾桶模型等等。可分为从教育政策输出角度对教育政策环境的研究和从教育政策制定过程的角度对教育政策环境的研究。
(一)教育政策输出视角下的教育政策环境研究
1.教育政策输出视角下的两种模型
制度模型认为，不同的政府制度会导致不同的教育政策输出，政府制度是教育政策的母体。组织体制是制定教育政策的关键，其真正意义在于：效率低的组织在教育政策制定过程中，可能导致拖拉、混乱和前后不一致。政府制度对教育政策内容的影响主要表现在如下方面：第一，它可能有利于某些教育政策的形成与实施，不利于另一些教育政策的形成与实施；第二，它可能对社会上的某些利益需求提供便利，对另一些利益需求起抑制作用；第三，它可能为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体设置接近政府权力的障碍。政府制度赋予了教育政策三个明显的特征：首先是合法性。只有教育政策才表现为教育法律的规定，要求公众与团体予以忠诚与服从。其次是普遍性，与企业组织的政策相比较，政府教育政策的目标群体是广泛的。最后是强制性，它以武力为后盾，独享社会的强制权。但是制度模型难以解释教育政策制定过程动态的一面。
政治系统理论认为“政策是政治系统的输出”，[8] 是政治系统对外界环境压力做出的反应。其主要观点如下：(1)政治系统的功能是为整个社会作权威的价值分配工作；(2)环境是指政治系统范围以外的情境或状况；(3)投入是对政治系统产生影响的环境中的任何力量，可分为要求与支持两种；(4)教育政策制定是一个完整的动态过程，是由教育政策输入、教育政策制定、教育政策输出到教育政策反馈等阶段构成的连续的、反复循环的过程。政治系统的环境不仅向系统提出教育政策服务的要求，而且还提供教育政策内容结构和教育政策价值的选择趋向。要制定出好的教育政策，就必须对环境做出全面的分析。
2.比较和分析
制度模型强调教育政策制定是在一定的政府制度的环境中进行的，不同的政府制度会导致不同的教育政策输出，包括政策输出过程和政策输出内容，这种环境对教育政策有决定性的作用。这里隐含的假设是，政府制度为教育政策制定提供了最重要的环境。政治系统理论特别强调政治系统以外的环境压力对教育政策输出的作用，强调对环境做出全面的分析，并在分析环境的同时关注教育政策制定的动态过程。
制度模型与政治系统理论的区别在于制度模型是以教育政策为出发点进行的研究，把政府制度看作教育政策制定的重要环境，是对教育政策制定的静态研究。政治系统理论是以政治系统为中心进行的研究，它把除此以外的一切都看作环境，关注政治系统对教育政策制定影响的动态过程。
(二)教育政策制定过程视角下的教育政策环境研究
1.教育政策制定过程视角下的两种模型
渐进主义模型强调目标与方案之间的相互调适，认为教育政策的制定是一种根据过去的经验渐进变迁的过程，它以现行的教育政策为基础，注重研究现行教育政策的缺陷并不断改进。“决策者在决策过程中，只考虑那些相互之间差异微小，并与现状差异微小的政策方案。”[9] 采取渐进性决策需要一些基本条件：“(1)国家的政局较为稳定，社会变化的速率不大；(2)现行政策基本上符合政府的功能目标，局部的政策调整能得到社会的认同；(3)政府解决公共问题具有稳定的持续性；(4)政府在制定和实施政策时手段和方法具有持续性。”[10]
垃圾桶模型[11] 源于“有组织的无序”这一概念，认为教育政策产生的方式，就如同垃圾(包括问题、解决办法、参与者和参与者的资源)在一个垃圾桶中不断累积一样。“其结果就是垃圾在该垃圾桶中的混合程度和垃圾处理方式的函数。”[12] 当教育政策制定的一个选择机会到来，某一给定的解决办法被提出时，参与者可能会认为这种解决办法与要解决的问题不相干而抛弃它；或者参与者有了一种解决问题的办法，然后去寻找一个可以利用该办法解决的问题，而放弃一些该办法解决不了的问题；一些重要的问题被忽视，可能在于没有适用于这些问题的解决办法；这些解决办法和问题可能在这次会议和下次会议上是不同的，因为有些特定的参与者可能这次参加会议，下次不参加会议。问题、解决办法、参与者以及选择机会又如同四条流动的溪流，相互间没有太多的联系。这个模型的逻辑结构包括两个方面，一方面，这些溪流穿过整个决策系统；另一方面，结果在很大程度上依赖于这些溪流在教育政策制定中的结合状况，即取决于问题与解决办法的结合情况、参与者之间的互动状况以及是偶然缺少解决办法还是有意不提供解决办法。
2.比较和分析
渐进主义模型从渐进过程的角度研究了教育政策的制定，它需要的环境是政局稳定、社会变化速率较小以及公众对政策渐进调整的认同。垃圾桶模型描述的是一个从教育政策制定过程的角度看起来“无序”，但实际上又是“有组织”的环境，在这个环境中，教育政策主体的政策建议和社会上存在的教育政策议题并不具备必然的针对性。
二者的区别在于渐进模型研究对原有政策的改进，研究的是稳定的有序的决策过程；垃圾桶模型考虑了各种教育问题和教育政策建议，研究的是“有组织的无序”的决策过程。
结论和启示
把实际的教育政策制定和教育政策模型相对照，我们可能找不到一种对实际教育政策制定过程进行全方位描述的教育政策模型，但是，每一种模型都侧重描述了教育政策制定的某个或者某几个方面。这些模型给我们以重要的启示：首先，从教育政策主体的视角出发，政策主体应避免小组意识模型的负面效应，不应为保持一致而强求一致；政策的多元参与有助于政策制定的民主化和不同政策利益群体意愿的表达；在政策制定过程中，我们承认不同利益和不同价值观的存在，但是我们相信经过协商和协调，可以在政策领域的很多方面达成共识；政策主体的理性是有限的，但是可以利用技术积极地追求理性，追求最佳。其次，从教育政策环境的视角出发，政府的教育制度和政治系统对教育政策的输出产生重要影响。因此，建立良好的政府制度和政治系统是教育政策制定的重要基础。在一个稳定的社会环境中，教育政策制定的过程是教育政策不断改进调适的过程，需要征求各方面专家和政策相关群体的意见，集思广益。
注释：
①注：“教育政策的制定与其他政策相比并没有更多的自由……并没有令人折服的理由根据说明教育政策有如此显著的特征和区别，以至于对它们的研究需要特殊的分析，特殊的概念，或者特殊的方法。”因此，这里探讨的模型包含了公共政策模型的研究成果。参见：[美]斯图亚特·S·那格尔编著.政策研究百科全书[M].科学技术文献出版社，1990.442.