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随着改革开放的进一步深入及市场经济的建立和完善，农村集体土地使用权也以多种形式进入流通。集体土地的流转客观上加速了农村经济的发展，但也带来了一些不容忽视的问题。
一、流转的可行性
（一）集体土地流转符合改革的大方向和总政策。
1994年是实现经济体制改革整体推进、重点突破的关键性一年，改革的范围涉及到每一个领域，改革的对象也必然是全方位的，作为三大生产要素之一的土地使用制度改革也到了攻坚性的阶段。
《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》明确规定：国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。由于国有土地在国家经济建设中的巨大宏观调节作用，使得国有土地市场红火热烈，房地产热、开发区热，热浪滚滚，而集体土地流转没有得到足够的重视，这方面的法律法规明显滞后。市场经济的迅猛发展，迫切需要集体土地使用制度作出相应的变革。对此，1993年中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》亦提出了明确要求：即建立农村集体土地的土地承包权、使用权流转机制。这表明集体土地的流转已经提到了一个重要的议事日程。
（二）集体土地流转是发展农村、加强农业、致富农民的重要手段。
由于前几年工农业产品剪刀差的拉大，农业比较效益的降低，农民群众的种田积极性有所下降，随着国家一些提高农业比较效益、缩小工农业产品剪刀差的配套政策（如提高粮棉收购价格）的出台，农业生产的基础地位得到基本的稳定。但在市场经济条件下，生产要素总是流向利润高的部门，不可避免的有相当一部分农民仍向高效行业转移，这部分向非农产业转移的农民承包的责任田主要有两个流向：一是仍在农业内部流动，向一些种田有术、经营有方、愿意继续耕种的能手大户集中。这种流动有利于调整农业结构、发展适度规模经营，实现农业用地资源的优化配置并为农业生产技术水平的提高和发展农业机械化奠定基础，使农业专业化生产在家庭联产承包责任制的基础上得到初步发展，因此，可以说是发展农业生产的一个重要手段。二是向非农业领域流转，这个流转既包括劳动力的流转，也包括土地使用权的流转，农民以承包的土地使用权和集体、个人兴工办厂经商，土地使用权在这一流转过程中实现了它的经济价值。
而农民在上述两种形式的流转过程中，重新选择自己的职业，调整自己的经营发展方向，通过土地使用权的有偿转让可以得到直接的收益，而间接的收益也是显而易见的，所以说通过集体土地使用权的流转，农民个人发家致富的步伐明显加快。
（三）先行试验地区的积极探索为集体土地使用权流转提供了成功的范例。
集体土地使用权的流转已由单纯的农业内部转包发展到社会大生产的各个领域。不仅发生在农业、工业领域，就连外商投资企业使用集体土地也时常发生，《江苏省外商投资企业土地使用管理办法》对此作出明确规定：外商与乡（镇）、村、组兴办合资、合作企业使用集体所有的土地的，应当由所在地乡（镇）、村按照国家关于乡镇企业用地的有关规定办理土地使用手续，以其土地使用权作为合资、合作的条件。合资、合作期满后，土地使用权收归原乡（镇）、村、组。
股份合作制的试验和实践，使集体土地使用权在更广的范围和更高的层次上得以流转。广东省南海市为优化产业结构、实现规模经营，把集体土地以股份制形式量化并折股到个人，该市最早实行土地股份制的下柏管理区，由61人代替过去800多劳力对土地进行规模经营，其余劳力转移到第二、第三产业；浙江省武义县农民利用土地入股，两年打通8条山区断头路；苍南县龙港镇一青年农民办的飞机场，亦由机场所在村以土地入股。
通过实践和探索，集体土地使用权流转的形式渐趋规范。事实上自发形成的集体土地流转形式是多种多样的，既有合法的流转，也有明显违法的流转，尤其是集体土地向非农业用地市场的流转更加复杂。为此，国家加强了宏观管理，使流转形式逐步规范化。据私营经济、股份经济占绝对比重的浙江省温州市、乐清县规划土地局的负责同志介绍，他们管辖范围内的农业用地转为非农业用地，全都履行审批手续。《江苏省外商投资企业土地使用管理办法》同时规定：外商企业使用集体所有的土地的，应当通过国家规定的土地使用权出让或者租赁方式，取得土地使用权。
二、流转的主要方式
（一）非农业用地市场。
目前，这部分土地在整个集体土地流转中所占的比例较小，但其产生的影响巨大，流转后的土地效益也会激增，更重要的是对农村劳动力的转移、二三产业的发展以及整体改革都会产生强有力的冲击，随着社会经济的发展，集体土地由农业用地转变为非农业用地的比重会逐步增加，使集体土地流转日趋商品化和市场化。其进入非农业用地市场的方式主要有以下几种。
1、转让出租。这是目前集体土地使用权进入非农业用地市场流转的主要形式，多发生在城乡结合地带、地理位置比较优越的区域。集体经济组织或个人将集体土地、房屋和经营场所转让、租且给其它单位或个人使用，由使用者付给一定数额的租金或支付一定的土地补偿。使用者有的是国营单位、机关、团体，也有的是集体经济组织，也可以是城乡居民，用途可以经营、居住、办公等，转让、租赁一般均有期限限制。转让出租又分为如下类型：
(1)一个集体将土地使用权转让或出租给另一个集体兴办乡镇企业。由于某集体土地的地理位置或资源状况不好，必须异地兴办，异地集体经济组织如有兴趣也可双方联办。
(2)集体或个人将房屋、经营场所转让或出租给国营单位、机关团体作为仓储、经营、居住、办公用地。
(3)一个集体的农户（也可能是城镇居民）到另一个集体的土地上兴建房屋。
2、股份合作。乡村将集体土地使用权作为投资入股，联合兴办外商投资企业、乡镇企业、第三产业和深层次的农副产品开发性的股份合作企业。这种方式在集体土地非农业用地市场中占有一定的比例，有可能是非农业用地市场流转的发展趋势。
3、自用。当地集体经济组织因自身需要改变农业用地的性质，经批准划拨自用，使其变为非农业用地。
4、抵押。乡镇企业、农村居民将其土地及地上建筑物、附着物向金融部门进行抵押贷款；一个集体为达某一目的以土地及其地上建筑物、附着物向另一个集体进行抵押。
5、联合开发。集体经济组织以土地使用权为条件联建房屋，联手开发。
6、继续转让。房屋连带宅基作为遗产按照法律的有关规定进行继承，使宅基使用权发生转移。
（二）农业用地市场。
这部分土地在集体土地流转中所占的比例较大，由于只是在农业内部自愿流转，并未改变集体土地使用权的性质，所以在整个社会上激起的反响、引起的波动较小。流转类型比较简单，管理也不复杂，可以说是集体土地进入市场的初级阶段，其创造的利润较之非农业用地市场较小，但对于稳定整个社会的作用不可忽视。
1、转包。由于多种原因，原承包户不愿继续耕种，经发包方同意，进行土地承包权有偿转让。原承包户可以作长期或短期转包，可以保留承包权，也可以上交发包方，由发包方重新转包。
2、入股。农户以集体土地使用权合股兴办农副业开发性企业，土地使用性质没有改变，仍为农业用地。实际上这也是多人共同分享规模经营效益的一种形式，如联合开发林、果、茶、渔等种植业、养殖业。
3、交换。(1)集体经济组织之间的交换与赠与。这主要是相邻集体经济组织插花地交换与赠与，便于操作管理，集体土地所有权发生转换，交换或赠与后的土地仍属农业用地。(2)承包农户间发生的承包田调换。同一集体经济组织或不同集体经济组织的承包农户，根据相互间承包田块的地理位置、远近距离、肥沃程度等进行的承包田互换，主要目的是便于操作管理。
4、调整。主要是处理行政区域边界纠纷时发生的集体土地调整。经双方协议划分或政府有权部门裁定，使边界区域明确界定而发生集体土地所有权转换，转换后的土地仍为农业用地。
三、流转的实现基础
（一）必须服从土地利用、村镇建设等各类规划的要求。
我国是农业大国，集体土地主要是农业用地，农业的基础地位不可动摇，由于农业用地在土地使用竞争中处于劣势，因此，集体土地的流转必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划和基本农田保护区的要求，城郊集体土地还要做好与城市总体规划的衔接协调，严格控制进入市场的土地范围，基本农田保护区内的土地原则上不得参与集体土地向非农业用地市场的流转。农业用地市场要鼓励连片种植，向有利于产业结构调整，扩大种植规模，促进向高效、优质、创汇的现代化农业方向发展；非农业用地市场更要符合当地土地利用总体规划、村镇建设规划包括土地出让供应计划，以小城镇为依托，搞好各类工业小区，防止无项目的圈地。总之集体土地无论是农业用地还是非农业用地流转都必须与国民经济的整体发展相适应、相协调。
（二）必须尽快制定集体土地进入市场相应的法规。
为适应市场经济发展的要求，应及早进行多方面的调查研究，针对集体土地进入市场的表现形式，制定有关的法律法规。我认为农业用地市场应以农委部门牵头，当地集体经济组织管理为主，土地管理部门辅之必要的服务，如根据转包、租赁情况，及时核实权属，换发集体土地使用证书，载明其用途、四至，予以法律保障；非农业用地市场应以土地管理部门管理为主，当地集体经济组织配合，对集体土地如何出让、转让、出租、抵押，与国家、集体以及土地使用者的利益如何合理分配，进入市场的形式如何进行规范等都必须制定出明确具体的法律法规。为加速农村经济的发展，对多种经营、个体私营经济需要使用集体土地的，可采取特殊的政策措施扶持其发展。
（三）必须进一步明晰集体土地产权边界。
新中国成立后，农村土地制度经历了建国初的土改时期、合作化时期、公社化时期和现在的联产承包、分田到户的四次演变，集体土地的产权边界不断调整变化。联产承包后，土地被分割给千家万户，给集体土地流转增加了复杂性。无论哪一次演变，从法律的角度看，都有不够严谨完善之处。即使至今，集体土地的所有权和使用权证书也还没有完全发到各级集体和个人手中。因此建立集体土地地籍档案，全面核定各级所有权土地面积，使用者使用面积，确定权属，划清界限，发放集体土地所有权和使用权证书是目前的当务之急。所幸的是自土地管理部门成立以来，进行了集体土地申报登记，农村地籍调查、详查补充调查，目前正进入详查补充调查数据的汇总工作，将为集体土地产权边界的明晰画上一个完整的句号。只有在产权明晰、边界确定的前提下，加强集体土地的跟踪管理和变更登记，集体土地流转的宏观管理才能落到实处。
（四）必须强化土地管理部门对集体土地流转市场的管理。
集体土地大量涌入非农市场，势必造成挤占农业用地、国有土地存量枯竭，出现竞相降价、竞相卖地的现象、增加国家宏观调控的困难。为防止集体土地非农市场的失控，应强化土地管理部门的管理职能，集体土地进入非农业用地市场必须履行批准手续，集体土地所有权性质不变，使用权性质改变，并参照国有划拨土地进入市场的审批程序、审批权限和管理办法，对进入市场的集体土地用途、项目、面积、价格等进行审查批准，土地收益主要归于当地集体经济组织，用于发展农村集体经济。
（五）必须严格进行审计和公开监督。
有关土地的出让、转让、出租、转包等重大事项，应由村或组召开村民代表大会（村民全体会议）进行决策，最好采取公开招标、公开承包等办法，防止有人以权谋私。提高工作透明度，对来自土地的收益采取“村有、乡管、县审计”的办法，由集体统一使用，使乡村干部能正确代表集体经济组织行使主权。
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