举步维艰的法国退休金制度改革，本文主要内容关键词为：举步维艰论文,退休金论文,法国论文,制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、面临困境的法国退休金制度
法国退休金制度建立于20世纪初期，经过一个世纪的发展变化，到20世纪70年代已开始面临困境。法国人口老龄化趋势明显加快。20世纪中期以来，法国人口的年龄结构开始发生明显变化，0～19岁的年轻人在法国总人口中所占比例从32.2％下降到24.6％，而60岁以上老年人占总人口的比例则从18.1％提高到21.3％。法国就业人口(20～60岁)与退休人口比呈现不断下降趋势，1950年，这一比例为3.31∶1，1982年降为2.91∶1，1985年为2.8∶1，1990年为2.7∶1，2005年为2.55∶1，2030年将降为1.6∶1。①法国人口老龄化趋势明显加快给现行退休金制度带来极大压力。
法国的混合型退休金体制难以应对不断加剧的退休金压力。由于特殊的政治、社会与历史文化传统，法国建立起一种混合型退休金制度，这种混合型退休金体制包括两部分，即针对所有行业从业者的一般退休金制度和适用于各特殊行业从业者的特殊退休金制度，一般退休金具有统一性，其退休金标准相当于参加者退休前工资的50％，特殊退休金则具有差别性，其退休金标准则相当于参加者退休前工资的30％，这就使得法国退休金体制极为复杂，尤其是特殊退休金成为影响法国不同社会群体退休金待遇的重要制度内容。目前法国特殊退休制度包括11个“大制度”和9个“小制度”。11个大制度分别是：国家公务员退休制度、法国电气公司和煤气公司退休制度、法国国铁公司退休制度、巴黎公交公司退休制度、矿工退休制度、海员退休制度、神职人员与公证员退休制度、法兰西银行退休制度、地方公职人员退休制度、国营工人退休制度、军队退休制度；9个“小制度”分别是：烟草业退休制度、歌剧与喜剧行业退休制度、剧院退休制度、储蓄所退休制度、特殊行业退休金库制度、工伤事故基金、农业工伤基金、特殊地区集体制度、国民议会退休制度。储蓄所退休制度又包括十几个很小的特殊退休计划，如军队储蓄制度、非职业消防队退休补偿制度。特殊地区集体制度又包括80多个小的特殊退休计划，如市镇退休金库、港口自治退休制度等。②
这种混合型退休金制度在满足法国不同社会群体的退休金需求的同时，也存在一些明显的缺陷。混合型退休金制度导致法国退休金待遇存在不公平性。法国私营部门从业者要具有40年缴费资格方可享受退休金，而公营部门从业者则只需37.5年缴费资格即可享受退休金。法国普通劳动者的退休年龄一般为60～65岁，而参加特殊退休金者的退休年龄则可以根据有关规定而明显降低。如，按照公务员特殊退休金规定，从事艰苦工作的公务员可以55岁退休，这使得法国36万人因此而享受退休金。③有3个孩子的母亲工作满15年即可退休，据统计，此类妇女平均退休年龄为51岁零8个月，法国每年为此付出3亿欧元退休金。④铁路、地铁、交通行业从业者可以在50岁退休，这使得法国每年需多支付70多亿美元的退休金。混合性退休金制度在引发一些不公平的同时必然加重退休金支出负担，近年来，法国每年用于退休金方面的支出占国内生产总值的比例为12％，如不改革现行退休金制度，到2030年，这一比例将达到20％；2040年法国退休金支出将比2020年高出151％，达到852亿欧元。⑤显然，法国混合型退休金制度尤其是特殊退休金制度成为加重退休金支出的重要制度性因素。
法国退休金制度所面临的压力及其所存在的缺陷势必加剧法国社会保障制度的压力。1975-1994年的20年间，法国一般社会保障基金有14年处于赤字状态，全国疾病保险基金有11年处于赤字状态，全国养老保险基金有18年处于赤字状态，全国家庭补贴基金有3年处于赤字状态。1990-1994年，综合社会保障制度基金以及其他各项全国性社会保障基金的赤字状况更是直线上升。可见退休金制度改革成为法国社会保障制度改革的关键性领域。
二、举步维艰的法国退休金制度改革
法国退休金制度改革开始于20世纪80年代初期，至今虽已经历20多年，但始终是举步维艰，进展缓慢。1982年，法国对退休金制度进行改革，退休金计算将依据工资最好的10年的平均数逐步改为依据工资最好的25年的平均数，退休金缴费期限逐步由150个季度改为160个季度。改革后的退休金制度将采取多种形式：在一般退休金制度下，年满60岁且缴费资格达到157个季度者，可领取相当于其最好17年年均工资50％的全额退休金；如被保险者在特殊退休金中缴费期限达到157个季度，但在一般退休金制度中缴费期限未达到157个季度，可领取比例退休金；不适合劳动者尽管没有达到157个季度的缴费资格，可以从60岁开始领取全额退休金；年龄在60至65岁之间且缴费资格不足157个季度者，其退休金按照每不足1个季度降低1.25％的比例计算；65岁以上且缴费资格未达到157个季度者有权领取全额退休金，其在65岁以后每年的要求缴费季度按照在原缴费季度基础上增加10％计算，但最高不超过157个季度。⑦
20世纪90年代，法国开始加快和深化退休金制度改革，与此同时，法国退休金制度改革所面对的阻力也逐渐明显。1993年，法国再次出台关于退休金制度改革的计划，决定从1994年起，退休金缴费资格季度每年增加1个季度，获得全额退休金者的缴费资格季度将从160个季度过渡到2004年的170个季度，退休金计算所依据的最好工资年数从1994年开始每年增加1个年度，直到过渡到按照20～25年最好年均工资计算退休金。⑧1995年，法国朱佩总理提出社会保障制度改革计划，其主要内容为：议会应对社会保障基金投资做出决议，国家与社会保障机构之间的关系应该合同化；建立全面的疾病保障制度，推进医院改革，加强对医疗费用的控制；巩固一般退休金制度，改革特殊退休金；简化家庭补贴申领程序，促进家庭补贴给付公平化；偿清以前社会保障预算年度的债务，改革社会保障投资方式。其中巩固一般退休金制度、改革特殊退休金制度成为法国社会保障制度改革的主要内容。朱佩的社会保障改革计划在法国遭遇强大阻力，并引发席卷全国的大罢工，罢工不但迫使政府撤销改革计划，而且导致朱佩政府被迫辞职。法国退休金制度改革计划遭遇首次重大挫折。
20世纪90年代法国的退休金体制改革主要是针对私营部门从业者的退休金，这使得私营部门与公营部门从业者退休金表现出明显的不公平，私营部门从业者强烈要求改革公营部门从业者退休金制度。2003年，法国政府提出退休金改革计划，开始启动针对公营部门从业者的退休金制度改革，其主要内容为：在2004-2008年间将公共部门雇员退休金制度下领取全额退休金所需缴费年限从37.5年提高到40年，大幅度扣减未达全额退休金缴费资格年限者的退休金，实行每多缴1年退休费，退休金增加3％；终生只挣到法定最低工资者可以从2008年起享受相当于法定最低工资85％的退休金，从14～16岁就开始工作的被保险人如达到规定年龄与缴费资格年限可在60岁以前退休；在规定的限额内，个人储蓄性退休金制度参加者缴纳的保费可以从应税收入中扣除，原来规定的10年固定储蓄期限改为退休前的工作总年限，参加者退休时可以选择一次性支取方式或者逐月支取方式领取该种自愿储蓄养老金；私营部门退休缴费率在2008-2020年间逐步提高3％。⑩可见，2003年退休金改革计划旨在通过延长退休金缴费资格年限、提高退休金缴费率等促进退休金公平化与退休金制度的合理化。但延长退休金缴费资格年限和提高退休金缴费率的改革措施，使一些人为获得全额退休金而必须缴纳更长时间和更多的费用，于是，该项退休金改革计划引发了1995年以来法国规模最大的罢工运动，波及交通、教育、邮政、医疗、社会服务等多个行业，罢工导致法国政府重组，也使得法国退休金制度改革计划再次搁浅。
2007年5月，萨科齐就任法国总统，提出要建立一种新的法国社会发展模式，其在社会保障制度方面的主张主要包括延长工作时间，改革特殊退休金，实现退休金制度的公平化，加强对失业者的监督，对社会保险缴费免于征税，两次拒绝接受相关工作者的失业救济将被减少或者取消等，萨科齐总统的主张表达了法国政府推进社会保障制度改革的决心与信心。同年9月中旬，萨科齐总统要求政府部门认真研究公营与私营部门退休制度的区别，使之实现协调一致，以促进退休金制度公平化，建议对提前退休者增加税负，采取方便老年人就业的得力措施，并限定劳工部必须在15天之内提出具体改革方案。萨科齐的讲话一出，立即引起法国各大工会的强烈反应，他们表示，总统讲话没有考虑各方利益，退休金制度改革步伐过快只会损害公民的社会保障利益等。(11)法国各大在野党也联合发表声明，指责政府改革思路存在问题，号召民众于9月底举行全国性罢工。法国退休金制度改革再次遭遇强大阻力，但萨科齐总统与法国政府面对阻力毫不示弱，毅然于同年11月提出一项旨在废除铁路、电力、天然气等行业特殊退休金的改革计划，改革计划很快引发法国铁路、地铁、交通、国有能源等部门的大罢工，教师、公务员、剧院工作人员、法官与法院职员以及学生也纷纷随之宣布罢工或罢课。面对大规模罢工对法国政府退休金改革计划命运所带来的新考验，萨科齐总统与法国政府在不放弃通过与罢工者进行谈判以寻求解决问题的有效途径的同时，对退休金改革计划与罢工行为都表现出前所未有的强硬态度，如，面对11月20日法国百万公务员大罢工，萨科齐总统明确表示，“我们不会屈服，不会退缩。让我们把话说清楚，需要做的事情一定要做，需要完成的事情一定要完成。”(12)显然，法国退休金制度改革再次面临命运的抉择。
三、法国退休金制度改革举步维艰的原因
20世纪80年代以来，西方国家的退休金制度改革都曾不同程度地遇到阻力并引发社会不稳定，法国退休金制度改革所遭遇的阻力之大及其所引发的社会动荡之巨远远超过其他西方国家，法国退休金制度举步维艰的原因何在？笔者认为应从法国政治理念与政治传统、社会利益结构以及退休金制度自身特征中去探寻。
首先，法国政治理念与政治传统不利于退休金制度改革的进行。自启蒙运动开始，法国政治理念的核心内容是强调自由和民主，这种政治理念经过18世纪末法国大革命和整个19世纪法国历次革命不断得到强化，与此同时，法国社会又相应地形成了不断革命的政治传统，法国社会既把革命视为维护民主自由这一政治理念的工具，更将其作为维护个人权利的重要手段。这使得法国政府权力在上述政治理念与政治传统下极为有限，并受制于社会各种力量的影响，各种社会力量动辄以大规模的罢工来对政府权威进行挑战，(13)造成法国改革退休金制度所需要的强有力的国家权力与法国政治理念和政治传统所强调的个人权利之间难以调和，从而使得法国无论在社会保障制度建立过程中还是在其改革过程中，极易遭遇在维护自由、民主、人权旗号下的各种社会力量的阻力。
其次，法国的社会结构也不利于退休金制度为主要内容的社会保障制度改革。法国经济结构比较复杂，工业在法国经济中具有重要地位，但农业和传统手工业也具有重要影响，法国大工业具有重要地位，但中小企业在法国经济与就业中影响很大。这种社会经济结构使得法国社会利益结构极为复杂，不仅工业从业者与农业、手工业、商业等从业者之间存在不同利益，工业从业者之间也存在明显的利益差别。法国各种社会群体既具有不同的经济利益，又在不同经济利益下形成不同的政治利益，这就使得法国各社会群体之间利益关系很难协调。社会保障是一种与社会各种利益群体的利益直接相关并具有高度敏感性的社会制度，法国的社会利益结构不仅时常影响和制约着政府在社会保障发展与改革过程中的作用的发挥，同时还很容易使法国社会保障制度的些微变化因涉及部分社会群体的利益而引致他们采取政治行动，从而使得法国社会保障制度改革时常遭遇来自各不同利益集团的阻力，退休金制度改革作为社会保障制度改革的主要领域更是如此。
再次，法国的混合型退休金制度不仅成为导致退休金负担加重的制度因素，而且成为阻碍退休金制度改革的制度工具。法国是具有悠久互助保障传统的国家，互助保障传统又主要以行业互助形式出现，这不仅体现于雇主建立的互助性社会保障，而且体现于法国行业工会所具有的互助保障性。因此，法国大部分社会保险项目出现之时都与行业互助保险难以区分，19世纪末20世纪初，当西欧许多国家开始建立国家养老金制度时，法国退休金制度的建立则表现出由国家对各种行业互助性退休金加以规范化、进而在此基础上建立起国家退休金制度的特点，这使得法国退休金制度从开始建立就呈现行业性特征。第二次世界大战以后，法国曾经出现建立统一的退休金制度的趋势，但是由于法国社会结构比较复杂，各行业从业者利益难以协调一致，导致法国建立起混合型退休金制度。各种特殊退休金经过长期发展，实际上已经演变成实现和维护本行业从业者利益的经济乃至政治工具，特殊退休金参加者为维护自身利益动辄组织大规模罢工，从而使得政府的社会保障制度改革经常面临极大的阻力。安布勒在评价法国混合型社会保障制度特征时指出：“法国社会保障制度不仅是一个落后的福利国家如何发展成为一个领先的福利国家的例证，也是一个重要的窗口，透过这个窗口可以看到法国国家权力的本质。”(14)
需要指出的是，尽管上述因素使得法国退休金制度改革面临强大阻力，但笔者认为，法国退休金制度改革的进程是不可阻挡的。首先，如前所述，在人口老龄化逐渐加剧的背景下，法国退休金制度将面临极大的压力已成为不争的事实，只有对法国现行退休金制度中的不合理因素进行改革，才有可能使该制度首先避免成为加剧退休金负担的重要制度因素，进而才可能使该制度发挥适应经济发展水平、应对人口老龄化趋势和促进社会公平化的功能。其次，面对举步维艰的法国社会保障制度改革，法国民众也开始认识到进行改革的必要性，其对社会保障制度改革的支持态度逐渐明显，同时对相关利益群体动辄使用罢工等政治手段阻止社会保障制度改革也逐渐表现出不赞同态度。根据一项对法国民众进行的有关退休金制度改革与罢工行为的调查，62％的被调查者不赞成目前法国正在进行的罢工，51％的被调查者认为政府将与罢工者就退休金制度改革进行谈判，而44％的被调查者则坚信政府不会在改革方面做出实质性让步，只有4％的被调查者认为政府会做出实质让步。(15)再次，法国退休金制度改革虽然面对很大阻力，但改革的步伐并没有停止，只是改革步伐较慢而已。每次退休金改革计划都在遭遇极大阻力的同时宣示着改革的必要性与紧迫性，也吸引着法国全社会的关注，这使得20世纪90年代以来的法国政府在退休金制度改革方面的决心越来越大，面对各种阻力所表现出的态度也越来越强硬。这些因素无疑将有助于推动法国退休金制度乃至整个社会保障制度的改革进程。
注释：
①⑥⑧米尔丝著：《社会保障经济学》，北京，法律出版社，2003年版，第49页，第171页，第197～198页。
②郑秉文著：《法国高度碎片化的社保制度及其对我国的启示》，《天津社会保险》2008年第3期。
③(11)宋斌著：《法国退休制度改革阻力重重》，《光明日报》，2007年9月24日。
④何农著：《法国创造辉煌的精神何在？》《光明日报》，2003年6月27日。
⑤何农著：《退休金制度改革路途艰难》，《光明日报》，2003年5月15日。
⑦⑨迪贝卢、普列多著：《社会保障法》，北京，法律出版社，2002年，第87～90页，第90页。
⑩胡爱媂著：《法国及欧盟养老保险改革》，《中国社会保障》，2004年第5期。
(12)(15)丁建定著：《萨科齐能赢否？》，《中国社会保障》，2008年第1期。
(13)郑秉文著：《特殊的社保制度，特殊的改革路径》，《红旗文稿》，2008年第1期。
(14)John S.Ambler,The French Welfare State,New York,1991,P37.