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党内监督体制是实施党内监督的物质形态，由机构、人员、制度等要素构成，属于外在的“硬件”范畴。而党内监督机制则是贯穿于党内监督过程中的本质要求，属于内存的“软件”范畴，其中最为重要的监督机制就是制约机制。所谓制约机制，其要义是权力行使必须受到相应的制约。只有把权力制约机制融入党内监督体制之中，党内监督才能强而有力并富有成效。在新的历史条件下，党内监督问题显得更为突出，迫切需要我们在邓小平理论指导下，从强化党内权力制约机制入手，探索党内监督体制改革的新思路。
一、党内监督的本义
无产阶级政党诞生以来，就面临着如何实行党内监督的问题。1847年在马克思恩格斯参与起草的《共产主义者同盟章程》中规定：中央委员会是全党的最高权力执行机关，向代表大会负责并报告工作。这表明中央委员会作为党的最高权力执行机关，必须接受党代表大会这个最高权力机关的监督。马克思逝世后，在恩格斯的建议下，德国社会民主党曾设置过中央监察委员会，专门监督中央委员会（当时称为中央执行委员会）的工作。在马克思恩格斯时期，由于没有一个无产阶级政党成为执政党，党的权力十分有限，党内监督问题也不突出，所以马恩有关党内监督的论述还不多见，但他们的思想是明确的，即党内监督离不开权力制约。
列宁通过考察俄共（布）执政初期的实践经验，对党内监督体制与权力制约机制问题作过一系列精辟论述。十月革命胜利后，俄共（布）成为世界上第一个无产阶级执政党。俄共（布）一党执政，使党的机构变得权力化、行政化，特别是党政大权日益趋于一个极端——党的最高领导核心，直到个别领导人。对此，列宁晚年病重期间不无忧虑地说道：“斯大林同志当了总书记，掌握了无限的权力”。（《列宁全集》第36卷，第617页）列宁对斯大林能否谨慎地行使权力表示怀疑， “没有把握”。列宁指出权力越大，权力行使失误所造成的危险也越严重，党的领导核心及其领导人必须十分谨慎地行使权力。因此，列宁更加注重从监督机制上解决问题。
在列宁的提议下，1920年俄共（布）第九次全国代表会议决定成立“一个同中央委员会平等的监察委员会”，“必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”1921年俄共（布）十大正式建立了党的监察体制，大会通过的《关于监察委员会决议》规定，各级监督委员会由同级党代表大会选举产生，和党委员会平等地行使职权，并向本级代表大会和代表会议报告工作；监察委员会的决议，本级党委员会不得加以撤销，如有不同意见，可以把问题提交联席会议解决。如双方不能达成协议，则提交同级代表大会或代表会议解决。在紧急情况下，便把问题提交上一级监察委员会解决。1923年列宁又向党的十二大建议，把工农检查院同各级监察委员会合并起来，实现党政统一的监督形式；进一步扩大监察委员会的权力，中央监察委员会可以享有中央委员的一切权利，部分中央监察委员有权参加中央政治局会议；中央监察委员会在自己主席团的领导下，有系统地审查政治局的一切文件，可以对政治局委员和中央委员提出质询，并有权用党和苏维埃的报刊揭发他们的严重错误和犯罪行为。这样党的监察机关不仅监察基层党组织和普通党员，而且能够监督党的各级领导机关及上层人物。
列宁关于党内监督的思想精髓是，从体制上实现以权力制约权力，而不是靠领导者个人品质自我约束，并且监督权与被监督权必须是“平行”的，从地方到中央各级监察实行单一的垂直领导体制。由此我们不难看出，党内监督的本义乃是一种权力制约。
遗憾的是，列宁过早地去世后，斯大林逐渐改变了党内监察体制，给无产阶级执政党建设留下了惨痛教训。
二、我党党内监督体制建立的历史轨迹
从我们党内监督体制的历史发展轨迹来看，并不是没有一点权力制约，问题是权力制约一直比较弱化，并且缺乏真正意义上的权力制约机制。
党的五大以前，党内没有专门的监察机关，1927年党的五大选出了第一届中央监察委员会，同年6 月中央政治局发布的《中国共产党第三次修正章程决议案》中，首次增写了“监察委员会”一章，规定“在全国代表大会及省代表大会选举产生中央及省监察委员会”。但由于革命形势发生突变，八七会议后，党的监察机关实际上已不复存在，没有能够开展工作。1928年在莫斯科召开的党的六大没有选举中央监察委员会，六大党章中删去了“监察委员会”一章，党的监察工作改由各级党委直接掌管。党的七大、八大、十一大党章规定各级（纪检）委员会由同级党的委员会全体会议选举产生，并在同级党委领导下进行工作，这样实际上监察（纪检）机关成为党委下属的一个工作部门。“文革”中召开的九大、十大通过的两个党章，都取消了关于党的监察机关的条款。1982年十二大通过的党章规定，党的各级纪律检查委员会由同级党代表大会选举产生。党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。这样的双重领导体制，在国际共运史和我们党的历史上都无先例，是当时党内监督体制的一项重要改革，标志着权力制约机制开始引入党内监督体制。党的十三大、十四大和十五大党章都坚持这种双重领导体制。
党内监督双重领导体制的确立，初步体现了邓小平“权力不宜过分集中”的思想。随着时间的推移，这种置纪委于上级纪委和同级党委双重领导之下的监督体制，越来越不能适应加强党内监督的实际需要，日益暴露出其许多弊端，突出的问题是地方各级纪委对同级党委及其领导成员难以行使有效监督，而这恰恰是党内监督中至关重要的一环。不难想象，一个是领导者，一个是被领导者，由被领导者去监督领导者，其监督效果将是何等状况。目前党内和社会上出现的严重腐败现象，与这种监督体制的弊端也不无关系。在现实生活中，大大小小的腐败案件往往都是惊动了上级领导机关直至党中央才得以查处的，而隶属于同级党委的纪检机关却无力查处，致使党内监督工作在很大程度上陷入困境。因此改革党内现行监督体制已是势在必行。
三、党内监督体制改革的理论依据
我们党执政以后，党政机关各部门的领导权绝大多数都掌握在共产党员手中。党员领导干部手中的权力变大了，而权力被滥用的可能性也随之增大。这种情况要求我们党必须加强党内监督，并尽快健全党内监督体制。
1956年党的八大上，邓小平同志在《关于修改党的章程的报告》中指出：“党的民主集中制的另一个基本问题，是各级党组织中的集体领导问题。列宁主义要求党在一切重大的问题上，由适当的集体而不由个人作出决定。”“个人决定重大问题，是同共产主义政党的建党原则相违背的，是必然要犯错误的”。（《邓小平文选》第一卷，第229 页）这段话在阐述了集体领导与个人负责关系的同时，也含有建立党内权力制约机制之义，即党内领导者个人的权力不能超过领导集体的权力，而且个人权力要受到领导集体的制约。1957年邓小平同志在《共产党要接受监督》一文中指出，所谓监督来自三个方面：第一是党内的监督；第二是群众的监督；第三是民主党派和无党派民主人士的监督。在这三大监督中，邓小平同志把党内监督置于首要地位。可惜的是，由于这些提法与毛泽东同志的有关论述不大吻合，所以在党的建设实践中并没有得到贯彻执行。
1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中，总结我们党和国际共运的历史经验教训，从改革党和国家领导制度的高度，对各种权力之间的相互关系作了系统分析之后，提出了“权力不宜过分集中”的论断，蕴含着丰富的历史经验和深邃的理论内容，应当成为我们在新的历史条件下探讨改革党内监督体制的重要理论依据。
那么，究竟什么是“权力过分集中”呢？邓小平同志在这篇文章中指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”（《邓小平文选》第二卷，第328～329页）这段论述简明而深刻地揭示了“权力过分集中”的含义和实质，同时对党的一元化领导也提出了新的看法。
根据邓小平的论述，“权力过分集中”主要表现在三个方面：一是在横向关系上，行政、经济、文化组织和群众团体的权力过分集中于党委领导机关；二是在纵向关系上，基层和下级的权力过分集中于上级和中央领导机关；三是在个人与组织的关系上，领导机关的权力过分集中于主要领导者即一把手，而形成“领导者个人高度集权”。权力如此高度集中，必然产生诸多弊端，诸如妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，造成个人专断等，而体现在党内监督方面，则是无法实行有效的权力制约，使党内监督体制显得软弱乏力。正如邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中所指出的：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误”。（《邓小平文选》第二卷， 第329页）因此可以说，权力过分集中于领导者个人，也是产生腐败的一大根源。我们要依据邓小平有关论述，把握适当时机，通过完善党内权力制约机制，改革党内监督体制，从根本上解决党内权力过分集中尤其是个人权力高度集中的问题。
四、新的历史条件下党内监督体制的改革思路
在中央纪委六次全会上，江泽民同志强调指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”“越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”党的十五大又提出了反对腐败，“监督是关键”的正确论断。这些论述明确了新形势下党内监督的基本原则，问题在于如何加以落实。我们应在党内监督的实践中，从深层次的权力制约机制入手，探索党内监督体制改革的新思路。
（一）明确划分党内“三权”，健全党内分权制约机制。在我们党内，客观上存在着各种权力，其中决策权、执行权和监督权是最为主要的三大权力，即所谓党内“三权”。多年来，各级党委常委会一经产生，在绝大部分时间内，实际上代行党代表大会和全委会的职权，既行使党内决策权，又行使执行权，加上对同级纪委的领导，实际上还行使党内监督权。党内权力如此过分集中，便很容易导致权力结构失衡、失控，进而使党内监督显得无力、无效。对此，我们应遵循邓小平关于“权力不宜过分集中”的思想，明确划分党内的决策权、执行权和监督权，并使之相互制约，构成为一个协调的统一体，以健全党内分权制约机制。
在党内权力运作过程中应当确立如下原则：（1 ）党的最高决策权和最高监督权属于党的全国代表大会，闭会期间属于中央委员会，而日常最高监督权属于中央纪律检查委员会；党的最高执行权属于中央委员会。（2）党的地方各级决策权属于地方各级党代表大会， 闭会期间属于地方各级党的委员会；党的地方各级执行权属于地方各级党的委员会。党的地方各级监督权属于党的地方各级代表大会，闭会期间属于党的地方各级纪律检查委员会。需要说明的是，划分党内权力在中央和地方应有所不同，中央要更强调集权，中央委员会同时拥有最高决策权、执行权和监督权，地方党委只有决策权和执行权，而把监督权交给纪委。这样既有利于全党的团结和统一，维护党中央的权威，又有利于遏制腐败现象。
（二）强化授权主体对客体行使权力的监督。党内授权主体作为党内监督的监督者，是一种处于统治和支配地位的力量，它对客体（被授权者）监督力度如何，直接关系到党内监督体系的结构和效能。按照现行党章规定，强化授权主体对客体行使权力的监督，主要就是如何强化党代表大会对全委会的监督，全委会对常委会和书记、副书记的监督。
强化党代表大会对全委会的监督，一是恢复党代表大会常任制；二是实行弹劾制。现在中央和地方各级党代表大会是五年召开一次，代表大会闭幕后，代表们的职责就告完结，无法对代表大会选出的委员会实施日常监督。我们应总结经验，尽快恢复和健全代表大会常任制。
弹劾制应适时引入党内，使各级党代表大会享有弹劾权。弹劾制对加强党代表大会的监督权是必不可少的。
强化全委会对常委会的监督。应在总结经验的基础上，制定中央和地方党委工作条例，进一步明确和规范党委会及其常委会的职责范围、议事规则、决策程序。在全委会选举常委和书记、副书记时充分发扬民主，把实际选择权交给全委会；建立全委会对常委、书记与副书记的定期评议制度；建立对常委、书记与副书记的投诉、罢免等制度，真正把其去留升迁的决定权交给全委会。
（三）强化党内监督权，使监督权与执行权相适应。权力必须以相应的权力来制约，尤其是监督权要与执行权相适应，这是强化党内权力制约机制的一项根本要求。
就我们党的实际情况而言，当前和今后一个时期，在中央一级成立一个与中央委员会平行的中央监察机关似乎还不大可行，但是在地方各级党的组织内，应当有条件且有必要建立与同级党委平行的党内监督机构。在中央委员会内部加强“三权”相互制约，可否考虑由中央政治局决策，中央书记处执行，中央纪委监督，中央常委会协调各方，向中央全会负责，中央全会向全国党代表大会负责。将这种权力制约机制融入党的各级领导机关，便可形成纵横协调、坚强有力的党内监督体制，做到既维护中央权威，维护全党的团结和统一，又切实保证决策正确，有效地遏制腐败，进而从根本上巩固党的地位。
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