论政府机构改革的长期性，本文主要内容关键词为：长期性论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，对政府机构改革的分析和研究一直是中国理论界尤其是政治学和行政学界的热点。中国政府体制的形成由来已久，在四十余年的发展过程中，政府机构已与其内外环境形成了难以阻遏的共生性。因此，政府机构和政府机构改革都不是孤立的，必须把它们纳入整个政治社会系统中去考察和研究。所以政府机构改革不能也不可能速成，它是一个长期的、不间断的发展过程。
一 历史怪圈的启示
一个政府的模式和内容，必须充分考虑当时的基本任务和政治、经济、文化等各方面的具体环境。新民主主义革命时期由中国共产党领导建立的工农民主政府、抗日民主政府、人民民主政府，特别是解放战争时期建立的人民民主政府，是当代中国政府建立的基础，而建国初期全国所面临的两大任务（肃清封建残余、隐藏下来的反革命分子、巩固革命政权和尽快恢复被战争破坏了的社会经济），以及对苏联政府经济管理模式的学习和效仿等等，都对新中国政府体制的形成产生了重大的影响。
在建国初期，政府体制带有明显的过渡性质。1954年，第一届全国人民代表大会胜利召开，制定了中国第一部社会主义宪法，基本调整和健全了政府机构，大体理顺了政府机构之间的关系，中国政府体制初步形成。经过调整，政府体制的基本格局是：以中国共产党的领导体制为核心，以行政体制为主体，以意识形态体制为推动力，构成了一个比较稳定的组织结构。这种政府体制具有高度集权、计划管理的特点。这种政府体制在形成之初，适应了当时政治、经济和社会发展的需要，是当时政治、经济、文化等方面具体条件的反映，具有客观的必然性，促进了国民经济的恢复和发展。但是，随着社会的发展，这种政府体制逐步暴露了它的弱点，如权力过分集中、党政不分、机构臃肿、官僚主义、效率低下、“一刀切”、家长制等等。可以说，中国的政府体制在初创伊始，就已经孕含了需要不断变革的胚芽。
从建国到现在，政府机构先后进行过几次大的改革和调整，人员也进行过几次大的精简。第一次是在国民经济恢复后进入第一个五年计划的时期（1953～1954年）；第二次是在第一个五年计划结束、第二个五年计划开始的时期（1957～1958年）；第三次是国民经济调整和恢复时期（1962～1963年）；文化大革命属特殊时期，是林彪、“四人帮”反革命集团蓄意破坏政权建设的时期。这几次政府机构的调整和人员精简，都是为了适应一定历史时期的政治、经济形势发展的需要，但主要是与当时的政治运动和经济体制的调整分不开的。这几次大的机构调整，对解决当时管理体制中存在的问题，促进经济的发展，都曾起过积极的作用。但它是在不触动高度集权与以行政手段直接控制为主的管理体制和部门分割、条块分割的基本格局的情况下进行的。这样的政府机构改革，主要是权力在各级政府和政府部门之间的上下左右移动，其管理职能与管理方式没有根本变革。因此，政府机构虽几经变动，但仍在以下几个循环圈中运动：第一，“精简——膨胀——再精简——再膨胀”，实际上把政府机构改革看成是机构和人员数量的增减；第二，“合并——分开——再合并——再分开”，实际上把政府机构改革看成是机构的重组和分合；第三，“上收——下放——再上收——再下放”，实际上是政府行政权力的上下移动，从而带来组织机构的变动。这三个“循环圈”使中国多次进行的政府机构改革收效甚微。
1982至1983年，为了与变化了的政治、经济形势相适应，又进行了一次政府机构改革。各级政府机构普遍地调整了领导班子，提出了干部“四化”（革命化、年轻化、知识化和专业化）原则，开始打破实际存在的领导职务终身制，撤并了一些重叠机构，加强了综合协调、统计监督和执法部门，调整了人员结构，规定了领导职数，取得了相当的成效。但由于这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的，政未简，权未放，政企职责未分开，政府的管理职能未转变，为时不久，又故态复萌，机构、人员又重新膨胀起来。
1988年，国务院又进行了一次大规模的机构改革。其目标是建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。根据这个总目标，政府机构改革要逐步理顺关系，转变职能，调整结构，精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力。改革的重点是，通过“三定”（定职能、定机构、定编制），大力推进政府职能的转变。根据管理职能建立相应的机构并确定其在管理体系中的地位，政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化政府的宏观管理职能。遗憾的是，1988年的国务院机构改革是政治体制改革还没有充分展开以及一些经济政策不能顺利实施的情况下，孤立地进行的。它最终没有能够达到预期的效果，职能转变没有到位，精简的机构不久又膨胀起来。
纵观解放以来40余年的政府机构改革可以看到，政府机构改革从理论到实践都有一个逐步深化、渐次成熟的过程。改革开放之前的政府机构改革基本上是在三个怪圈中循环徘徊，而改革开放之后的两次机构改革虽然仍未能逃脱三个怪圈，但随着政治经济形势的发展变化，以及理论探讨的不断深入，我们对政府机构改革的认识也得到了不断的深化，即必须不断地改善政府机构的环境，必须抓住转变政府职能这个关键环节，必须在政治、经济、文化的大系统中进行政府机构改革。政府机构改革不能孤立地进行，而要与其他诸方面的改革配套进行，否则就不可能取得大的进展。
二 政府机构改革与政府机构平衡发展理论
在生态学中有一极其重要的理论——生态平衡理论，它揭示的是自然界的发展变化规律。对于政府机构及政府机构改革，同样可以运用这一理论。
生态平衡理论是指在整个生态系统中，生物因素和非生物因素相互依存、相互作用，生物通过各种形式，与环境进行持续的物质循环和能量交换。在这种自然的生态动态运动中，生态系统的各个部分相互协调、相互适应，达到一种动态平衡，即生态平衡。
我们可以把政府机构系统及其外部环境视为一个生态系统。在这一生态系统中，政府机构系统可作为生态系统中的生命系统，而外部环境则是生态系统中之环境系统。在生态学中，生态平衡的重点在于紧密相关的物质循环和能量交换流程不受干扰。而在政府机构所存在的生态系统中，平衡的重点在于政府机构系统的效能趋向最优化。
当用生态平衡的观点考察政府机构系统时，我们首先把政府机构系统视为一个相对独立的封闭的系统，它的内部有许多相互作用的子系统，这些子系统的相互作用导致政府机构系统内部的平衡和失衡。主要表现有：政府各层次之间（中央、省、地、县及乡镇诸层机构之间）的平衡、失衡，各类部门之间（如政治、经济、文化诸管理部门之间）的平衡、失衡，以及各系统之间（如决策、执行、监督、信息诸系统之间）的平衡、失衡等等。
其次，政府机构系统与其外部环境系统存在着依赖关系。政府机构系统的外部环境是指政治、经济、文化、军事、人口、宗教等等因素，其中最重要的是政治、经济、文化环境。从政治环境来看，政府机构系统受它的制约。政府机构系统一般执行政治系统的决策和方针大略，构成政治的一部分，因此，政府机构系统与政治系统之间的动态平衡是相当重要的。可以说，有何种政治，就有何种政府机构。政府机构如果不能与政治形成动态平衡，它就一定不是高效、完善的政府机构。
经济环境指的是一定的社会生产方式和生产活动，它对政府机构系统具有决定的作用。政府机构系统不是独立产生的，它是在一定的经济条件和经济要求下产生、服务于经济并促进经济的发展，这是政府机构系统最本质的任务。一般来说，政府机构系统与经济环境应有平衡关系。如果没有这种平衡关系，政府机构系统就会阻碍社会经济的进一步发展，而且也会造成政府机构系统本身的失衡。
文化环境对政府机构系统也有影响。人是政府机构的主体，同时人又是有意识、有思想的，所以一定的文化背景、意识形态以及各种思想、价值、观念、心理、舆论等都会影响作为政府机构主体的人的思想和行为，并进而影响政府机构系统的功能和运行。因此，政府机构系统与文化环境的动态平衡也是十分重要的。
总之，政府机构系统及其活动在很大程度上受到特定的环境因素的影响、作用和制约。它不过是社会这个庞大的综合系统中一个独立的、可自我活动的系统（在研究其内部结构时，我们姑且把它视为一个独立封闭的系统），而与社会系统有着各种密切的关联，受其制约，为其服务。因而，只有当政府机构系统内部实现平衡而其与外部环境也达到平衡的时候，政府机构系统的效能才可能达到最优化。
政府机构系统自产生起，即开始了它的由平衡到不平衡、再由不平衡到平衡的循环往复的发展历程。因为，政府机构系统和外部环境都不是静止和一成不变的，都要不断地发展和变化；而与外部环境的发展变化相比，政府机构系统的发展往往是滞后的，这就使政府机构系统与其外部环境产生了不平衡，这种不平衡即是变革的动力或压力。政府机构系统在经历了不平衡的艰难和阵痛之后，重新获得了平衡，但又开始了新一轮的由平衡到不平衡的发展历程。换言之，政府机构系统作为上层建筑的一部分，其平衡、失衡表现为与经济基础和上层建筑其它系统之间的平衡、失衡。平衡和失衡的转化与交替（当然应当包括机构内外平衡、失衡的相互联结、渗透和制约）构成了统一的政府机构的运动。笔者将此称为政府机构平衡发展理论。
政府机构平衡发展理论可以作为分析中国政府机构改革的基本理论，它可以比较透彻地向我们揭示政府机构改革的长期性。
三 全方位深化改革——政府机构改革的唯一出路
政府机构平衡发展理论揭示了政府机构与其外部环境的相互关系，它与建国以来中国政府机构改革的实践是完全吻合的。
从1949年到1978年，虽然其间经历了“基本完成社会主义改造的七年”、“开始全面建设社会主义的十年”和“文化大革命的十年”，但是由于中国在政治上实行统制性过强的中央集权，在经济上实行以计划为主的单一经济体制，所以在此期间中国的政府机构与其外部环境基本上是平衡的（虽然在以上三个时期内有小规模的政府机构的平衡、失衡周期）。
中共十一届三中全会以来，中国提出了改革开放和加强经济建设的总方针，政治、经济、文化环境发生了巨大的变化。随着政治体制改革和经济体制改革的不断深入，尤其是随着工作着重点转移、变更生产资料所有制结构、推动内外开放、改革社会管理体制和建立社会主义市场经济体制等为突出内容的全面改革的不断深化，中国社会的各个方面都发生了深刻的变化，并且政府本身也发生了许多变化。在社会剧变的现实面前，政府机构内部和外部都出现了大量的失衡，并且扩展到更广、更深的程度。因此，当前，一次新的规模更大的政府机构改革正在酝酿和逐步实施之中。为使这次政府机构改革不陷入以前的循环怪圈而有所突破，中国改革进行多层次全方位的改革。具体而言，必须使政府机构改革与政治、经济等方面的改革配套进行。
第一，政府机构改革与经济体制改革。经济体制改革是其它一切改革的基础，它与社会的经济基础紧密相连；而政府机构改革属于上层建筑的范畴，因此，二者必须在改革的过程中保持适当的配套和平衡。中国在政府机构改革和经济体制改革配套进行方面有着深刻的教训，如：1982年政府机构改革大规模出台时，中国的经济体制改革还主要是在农村进行，城市经济体制改革仅仅是试点。1984年政府机构改革基本结束了，城市经济体制改革才全面展开。1986年下半年再次酝酿机构，也正是中央着手规划经济体制改革总体方案的时候。但是，由于1986年下半年再度发生严重的经济过热（主要是投资膨胀、消费膨胀、产业结构恶化等），致使原定的价格、税收、财政、金融四联动的配套改革不能出台。而1987年和1988年前三个季度，经济过热、通货膨胀、物价上涨等情况愈演愈烈，使得大部分经济体制改革措施不得不缓行和实行调整。1987年一部分中等城市的政府机构改革试点和1988年上半年的国务院系统的机构改革，正是在这种背景下进行的。可以说，中国80年代的政府机构改革，始终没有找到与经济体制最适当的平衡点，这是政府机构改革之所以陷入三个循环怪圈的重要原因之一。寻找这种平衡点，正是现在正在进行的政府机构改革需要解决的问题。
第二，政府机构改革与政治体制改革。从根本上说，政府机构改革是政治体制改革系统的一个子系统。全面而深入的政府机构改革，必然会涉及到政治体制中更重要的侧面。譬如，怎样做到在党的领导下充分发挥政府的行政职能？怎样建立公务员制度？等等。政治体制改革的主要内容不展开，就很难合理而稳固地确定政府各级机构的职能、工作制度、结构和人员。在这方面，也必须吸取以往的教训：1982年进行政府机构改革时，政治体制改革还没有正式提上中国共产党和国家的工作议程。1987年10月中共十三大提出了政治体制改革的设想，但是具体组织实施尚需时间，1988年的国务院机构改革，仍是“孤军奋进”。从某种意义上讲，中国八十年代的政府机构改革始终没有与政治体制改革相平衡。这也是本次政府机构改革需要解决的重要问题。
第三，政府机构改革与人的思想、观念、思维方式的变革。政府机构改革最终必然要涉及到人的权力和利益。因此，人的思想、观念和思维方式的变革，对于政府机构至关重要。陈旧的思想观念和思维方式不改革，就有可能成为政府机构改革的重要阻力和障碍。几千年来，中国一直是一个“官本位”的社会，某些政府官员和工作人员把人民赋予的权力视为个人社会地位和物质利益的依据，还有许多人视政府机构为永远打不破的“铁饭碗”和“聚宝盆”。因此，许多政府机构（实质上是个人）具有为扩大权力而升格、增编的本能冲动；而在精简机构、下放权力时，这些机构（个人）又会采取各种手段进行抵制。可喜的是一些试点地区如湖南华容县、山西隰县、山东昌邑县、内蒙古卓资县等已经在这些方面有所突破。它们通过政府工作人员合理有效地分流，改革了人们的观念，许多工作人员已经不留恋政府机构的“铁饭碗”，而想到市场经济的海洋中一展才华。可以预料，中国社会主义市场经济体制的逐步确立，必将强烈冲击政府工作人员的思想、观念和思维方式（其实当前这种冲击已经很大，不少政府机构工作人员辞职“下海”），这种冲击对于中国的政府机构改革将大有稗益。
第四，政府机构改革与政府职能转变。政府机构是政府职能的载体，没有合理的政府职能，政府机构就失去了意义。只有以政府职能为中心，政府机构才能恰当地确定它的工作任务、制度、结构和人员。从十几年改革开放的实践来看，新旧体制摩擦的主要根源在于政府职能的转变滞后于其他领域的改革。当前，旧体制的退位和新体制的建立，构造和社会主义市场经济相适应的经济基础和政治体制，必须抓住转变政府职能这个关键和核心。其核心内容是理顺以下几个关系：按照党政职能分开的原则，理顺党的工作机构与政府机构的关系；按照政企分开、政事分开的原则，理顺政府与企事业单位的关系；按照中央与地方适当分权的原则，理顺中央政府各部门与地方政府的关系；按照权责一致、分工明确的原则，理顺政府内部各部门之间的关系；按照政府与社会分离的原则，逐步理顺政府与社会的关系。
政府机构改革是上层建筑必须要与经济基础相适应这一普遍规律的反映，具有深刻的客观必然性。当前，中国新的政治、经济、文化格局，新的经济体制和运行机制都处于发育、形成过程中，带有过渡性，政府机构与之相适应，需要总体设计，分步实施，逐步改革，不可能一步到位。因此，对于当代中国的政府机构改革，我们不可能企望“毕其功于一役”，它将是一个慢长的过程，它将随中国政治、经济、文化的发展而长久地进行下去。