中国可持续发展及其政策体系，本文主要内容关键词为：中国论文,可持续发展论文,体系论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 文章在剖析导致中国社会经济发展不持续性日益严重的环境问题及其成因的基础上，根据其环境与经济问题不同于发达国家的背景及特点，提出了中国可持续发展战略的基本途径，认为必须在强调发展的前提下，努力控制人口增长规模，维持自然资源基础，并加强国际合作以维护自身的权利和取得必要的资金、技术和经验，据此，提出了实现中国可持续发展的政策体系。
作为世界上最大的发展中国家，中国可持续发展的战略与对策对于发展中国家可持续发展道路选择具有重要的意义。正确理解可持续发展战略和科学制订对策对于我国社会经济的持续发展具有重要的现实意义。
一、中国的环境问题及原因分析
1949年以来，特别是70年代以后，中国经济经历了非常的发展阶段，不仅人们的温饱问题得到了解决，整个国民经济也得到了空前的发展，综合国力明显增强，人民生活水平随之不断提高。与此同时，环境保护作为基本国策得到了贯彻执行，许多对环境保护和资源持续利用意义重大的工程或区域建设项目得以实施，如五大防护林体系工程、治理山水、江湖及水土流失等重大项目以及对“三废”的控制与处理等方面取得了显著的成就，对于促进可持续发展起到了举足轻重的作用。然而，伴随着经济高速发展，中国的环境退化速度没有得以控制，资源正在被过度、过速利用，经济持续发展的环境资源基础遭到破坏。直接影响着社会经济进一步发展，发展的不持续性日趋严重。主要表现在：
1.土地资源基础日趋薄弱
首先，耕地面积锐减。作为农业发展和人们基本生存基础的耕地，在中国有着极其重要的地位。随着经济发展，耕地面积下降是不可避免的，但中国耕地减少的速度十分之快。人均耕地面积从1949年的0.181公顷下降到现在的0.08公顷，仅为世界平均水平的1／4。如果照此速度，我国再过20年人均耕地将低于联合国规定的0.053公顷的耕地占有警戒线。其次，严重的水土流失正在广泛地侵蚀着土地资源。全国水土流失面积从1949年的116万平方公里增加到1995年的179万平方公里，占国土面积的近1／5，有1／5的耕地遭受着严重的水土流失。中国是全世界水土流失最严重的国家，在全球每年流失的260亿吨耕地表土中，中国占1／5，达50亿吨。据估计，每年每公顷受侵蚀的耕地流失的有机质、氮、磷、钾分别为138、37、0.4和3.3公斤。由此全国共损失粮食产量为1300万吨，占总产量的3%。第三，土地资源退化的另一表现是土地沙漠化。我国北方地区的沙漠和沙漠化土地总面积达149万平方公里，占全国土地面积的15.5%，其中耕地沙漠化面积从50年代的13.6万平方公里扩展到现在的20万平方公里，沙化速度十分惊人。耕地及土地资源基础的日益薄弱，其直接后果是农业生产受到严重影响，粮食生产基础脆弱，随着人口不断增加，持续的粮食生产和食物供应受到严重危害。
2.水资源开采过度，短缺日趋严重
首先，中国是一个缺水国家，人均经流量仅为2600立方米，不足世界水平的1／3，人均水资源量列世界第109位；其次，水资源时空分配不均，长江流域及江南地区，水资源占全国的82%以上，耕地占36%，水多地少；而长江以北地区，耕地占64%，水资源不足18%，水资源缺乏导致了地下水资源开采过度，北方已形成了8个总面积为1.5万平方公里的超采漏斗，华北地区地下水位每年下降12厘米。在全国600多个城市中，有一半缺水，严重缺水的就有100多个。每年缺水达60亿立方米，造成的损失达100亿元以上。全国农村有7000万人、6000万头牲畜饮水困难，2000万公顷耕地受到旱灾威胁。不仅如此，严重的废水污染也正在破坏着本来短缺的淡水资源。
3.森林植被破坏严重
作为人类生态系统主要屏障，森林具有许多重要的生态功能，这些功能对于 维护良好的环境是必不可少的。我国人均占有森林面积2亩，系全世界水平的1／8。据有关研究，一个国家森林覆盖率达到30%以上才能有效地起到维护环境的良好作用。在160个国家中，我国森林覆盖率仅排在116位。不仅如此，森林资源还在被掠夺性地开采着。据有关研究，全国可开采的成熟林、过熟林不到本世纪末就将采尽；几十年营造的人工林蓄积量不足全国两年的消耗量。森林大面积被开采、破坏不仅是森林蓄积量下降，更重要的是森林诸如涵养水分、防风固沙、保持水土、调节气候等功能严重破坏，是中国水土流失、气候恶化、洪涝干旱灾害等环境问题的主要原因。
4.工业污染面广量大，局部地区酸雨成灾
伴随着工业化过程，中国工业“三废”污染日显突出。每年大约排放300亿吨的工业废水，仅有30%经过处理或初步处理；二氧化碳排放量达2100—2300万吨，废气处理率很低。大量废水直接排放到江河湖海中，结果是水质污染严重，1990年评价的94条河流域市段中，有65条受到不同程度污染。特别是7大水系的污染十分严重。淮河流域的污染，特别是小造纸厂造成的污染，已经给中下游的工农业生产和人民生活带来了巨大损失。值得一提的是，中国乡镇企业的崛起和快速发展，由于技术水平低，规模小，污水处理能力低，造成的污染则是面广量大，尤其是工业污染在农村的扩散，造成了难以估量的经济损失。大量废气排放也使空气质量明显下降。在北方，每立方米空气悬附量达到525微克，而WHO规定的标准则为60微克，空气污染超标准达8倍。日超增多的废渣的堆放连同废水灌溉，正在侵占和破坏着土地尤其是耕地资源。空气污染的另一后果是酸雨灾害，受害面积占国土面积的6.8%。在酸雨较为严重的贵阳、重庆、长沙等地，降水酸度平均PH值在4.5左右，与北美、北欧和日本的重酸雨区相近。酸雨在中国也危害着人们的健康和动植物的生长，污染着土壤，破坏着建筑物和重要的文化遗产。
除此之外，中国环境问题还表现在遗传资源丰度的下降，城市噪音严重，固体废物污染等多方面。所有这些方面的环境问题，已经或正在消弱着中国可持续发展的环境资源基础。
以上所存在的环境问题，有以下几个重要原因：①人口与资源的特殊比例关系，决定了中国环境压力尤大，许多可能的环境问题很容易变为现实。中国是世界上人口密度最大的国家之一，用7%的土地养活着22%的人口，资源的承载能力有限，随着我国人口的不断增长（每年增加1400万人口），为了增加食物供应和提供基本的生活保障，越来越多地边际土地投入使用，象渔业和森林等再生资源也往往会受到过度开发利用，水土流失加剧，资源破坏和环境退化成为现实。②长期推行传统发展模式，形成经济增长与环境保护两重机制互相脱离。传统发展一方面注重经济增长，将经济与环境对立起来，另一方面是注重经济发展的外延，而忽视发展的内涵源泉，技术进步对经济发展的贡献率低，这不仅造成了大量能源的浪费，污染环境，而且自然资源开发利用方式不当，资源综合利用率、废物利用或处理能力十分有限，其结果是资源浪费，三废量大，环境污染。我国乡镇企业发展在经济与环境上的得失就是一个例证。③经济政策，尤其是产业政策没能体现可持续发展战略。许多资源，如能源、耕地、渔业、林木等产品的价格长期低于其自身真正的经济价值，取得利用这些资源在经济上轻而易举，加重了这些资源的过度开发利用。许多有害于环境的产品，如化肥与农药，长期受国家政策补贴，使用量不断增加，加重了环境的负担。国民经济产业政策体系没能对有利于环境和有害于环境的产业采取不同的激励或限制政策，环境成本高的行业（如化学工业、造纸等）没有得到制约，而有益环境的产业（如环保产业、林业等）也没有得到实在的优惠政策而受到激励。④人均收入水平低，加上环境意识不强，使环境质量有效需求不足。我国人均GNP只有400美元左右，长期的贫困使经济增长的直接目的是改善人们的物质生活水平。在此阶段，人们对环境质量需求不足，对社会产品的需求还停留在对基本生活必需品（衣食住行）的水平上，对发展经济只注重经济收入的提高。当经济收入、产品生产与环境保护发生矛盾时，牺牲的总是后者。因而，在经济发展这一特殊阶段，贫困的人们往往是通过牺牲环境资源来换取基本的物品和经济收入的提高，环境系统具有更大的风险性。当然，目前所存在着的资源产权关系不清，经济管理体制混乱、环境保护执法力度不高等都成为中国环境问题存在和加剧的重要原因。
二、中国可持续发展战略的确立
以上分析可以看出，过去传统经济增长模式已经造成了中国经济非持续发展，给未来人们的生存和发展带来了许多隐患。随着人们对经济与环境关系和对环境保护重要性的认识不断提高，中国政府已经提出必须扭转传统非持续性的发展模式，力图“寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的、既能满足当代人的需要而又不对满足后代人需求的能力构成危害的可持续发展的道路”，并积极推行可持续发展战略。
可持续发展战略在中国的制订和实施，不仅能使中国的社会经济步入经济、社会、环境协调发展道路，而且对于解决发展中国家普遍存在着的人口增长过快、食物短缺、贫困及环境退化问题具有重要的借鉴意义。但由于发展中国家在环境与经济问题上具有不同于发达国家的背景和特点，其可持续发展战略会有不同的道路选择。就中国而言，可持续发展战略必须确立以下几个基本点，这些基本点也确立了中国可持续发展的方向、目标和途径。
1.中国可持续发展的前提是发展
这是因为：①在中国，环境退化的主要原因是贫困，长期的食物短缺和低收入迫使人们对自然资源的掠夺性经营和对环境质量的忽视，形成了食物短缺、经济贫困、环境退化恶性循环。例如，从1981年到1983年，全国225个贫困县（人均收入低于200元，人均粮食低于200公斤）全部位于中国水土流失严重的地区。因而，可持续发展必须以显著提高人均收入水平为基础，否则，可持续发展会由于农民和企业缺乏参与性而成为空中楼阁；只有保持较快的经济发展速度，才能最终消除贫困，提高人民生活水平，为维持资源基础和保护环境提供微观行为保证；②在中国，综合国力还十分薄弱。落后的综合国力，不仅不能保证国民经济的稳定性，而且对社会发展和生态环境保护显得力不从心，许多重大的整治项目由于财力、物力不足而难以实施。只有经济发展，以经济和科技实力发展为基础的综合国力增强，才能为经济、社会、环境的协调发展提供坚强的物质保障；③中国的环境问题西方发达国家都曾经历过，因而，随着科技的不断进步和对西方经验的借鉴，许多“低层次”的环境问题会在经济发展过程中得以解决；与发达国家现有的“高层次”环境问题相比较，中国更能在经济发展过程中解决主要环境问题，实现可持续发展。由此可见，那些主张通过限制经济发展甚至主张经济“零”增长的观点是不现实，也是不科学的。而那些以环境保护为名，限制或控制中国经济发展的作法是不合理和不可接受的。作为一个发展中国家，中国应具有同其他国家（包括发达国家）相同的发展自己经济的权力。在利用我们共同资源的问题上，中国同其他发展中国家一样，占据着十分小的份额，如对大气层和海洋资源的利用，发达国家占据着绝对大的份额。如人均能源消耗量，发达国家是发展中国家的17倍。全球可持续发展，发达国家应负更多的责任和义务，更多地是要减少对资源的消耗和对环境的污染。而对包括中国在内的发展中国家，更多地是通过经济发展，减轻贫困，增强环境意识，并通过技术进步而实现可持续发展；如果限制经济发展，必然会加重贫困与环境退化的恶性循环。由此可见，中国的可持续发展，发展是前提。
2.中国应承担起自己在可持续发展过程中应负的责任
中国可持续发展有其特殊的矛盾，其中一个重要方面是人口规模过大和增长速度过快。可以说，正是由于中国人口与资源的比例关系紧张，许多环境问题相继产生。直接影响着可持续发展。通过土地承载能力的研究，我们知道人口超载地区已占土地总面积的38%，而资源富余地区仅占总面积的20%。就整个分析来看，人口已经超过自然资源的承载极限，对可持续发展构成了严重的生态威胁。不仅如此，由于人口规模过大，每年增加约1400万人口，中国人口和资源关系紧张的趋势还要继续下去。因而，只有把人口增长速度降下来，缓解人口对环境资源的压力，中国可持续发展才有出路。所以，中国人口控制政策决不能有丝毫动摇，并要根据可持续发展战略的要求进行加强和完善。中国不能照搬西方可持续发展道路的一个重要原因就是人口压力过大，使得可持续发展回旋余地很小，人口控制在中国可持续发展中占据着举足轻重的地位。
3.可持续发展实质性的问题是在经济发展过程中，保持一个不变或增加的环境资源资本，以保持代际间的公平性
中国是一个12亿人口的发展中国家，经济增长将长期面临着资源短缺和资源利用强度过高等尖锐的矛盾。如何在人口基数过大，经济增长速度较快，而资源存量相对较少，生态基础脆弱的情况下合理使用自然资源，保护好生态环境，从而维持一个不变或增加的资源存量，则是中国可持续发展成败的主要标志。目前，我国土地资源中耕地数量大量减少，而耕作范围却已经扩展到边际土地；农用土地质量由于盐碱化、沙漠化等因素严重下降。渔业资源、林业资源都已过量超采，水资源的短缺已导致部分地区农业生产的下降和人民生活质量的降低，而水、气则由于大量的“三废”排放其质量有明显降低趋势。因而，中国可持续发展的核心问题就是通过经济和行政途径改变过去传统的资源利用方式，通过技术进步，维持和强化自然资源基础，维持或提高生态环境资本存量，为经济持续增长和今后社会经济发展提供可能和基础。
4.参与国际合作，是中国实现可持续发展的重要方面
保护我们共同的资源与环境，是涉及每个世界成员的战略问题，这需要每个国家的行动，中国也不例外：首先，对于解决国际性环境经济问题，中国作为最大的发展中国家，应有与其他国家平等的权利。有权捍卫根据自身情况所选择的经济发展和环境保护战略，捍卫对自己自然资源、生物物种享有的永久主权，并在国际环境、经济立法中充分反映包括中国在内的广大发展中国家的利益和需要。其次，中国应积极参与国际有关可持续发展的合作，以接受更多的旨在解决中国环境问题的国际资金和技术援助。我们应该看到包括中国在内的许多非持续性问题是长期以来国际上特别是南北之间经济技术发展不平衡、贸易不平等因素造成的，因而国际社会和发达国家向发展中国家提供必要的资金和技术援助，从根本上增强这些国家参与国际环境合作的能力，这一点对于在中国经济还欠发达的情况下解决一些重大环境工程问题具有重要的意义。另外，通过国际合作，中国可以在环境管理和经济持续发展道路上吸收国外、尤其是发达国家的有效经验，并在环境经济政策制订、立法及公众环境意识的提高等方面避免重复其他国家已走过的老路，实现跳跃式发展，缩短与西方在可持续发展水平上的差距。
由此可见，中国可持续发展战略的基本途径则是：在强调发展这一前提下，努力控制人口增长的规模，维持自然资源基础，并加强国际合作以维护自身的权利和取得必要的资金、技术和经验。
三、中国可持续发展的政策选择
《中国21世纪议程》已明确提出了中国可持续发展的目标：“建立可持续发展的经济体系、社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础。”并制订了具体的环境与资源保护目标。党的十四届五中全会和全国人大八届四次会议也提出了今后15年环保及可持续发展的奋斗目标，这就是“到本世纪末，力争环境污染和生态破坏加剧趋势得到基本控制，部分城市和城区环境质量有所改善”；到“2010年基本改变生态恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善。”在坚持以上所确立的四个基本点基础上，中国可持续发展战略应考虑以下对策：
1.建立与可持续发展相适应的宏观管理机制与评价体系
如同其他发展中国家一样，中国市场发育不全，公民环境意识不强，经济处于环境十分敏感时期，政府的有效干预与管理对于可持续发展十分重要。可持续发展涉及到经济、环境、产业、法规等许多部门和领域。中国现有的管理体制是部门分管过强而统管不力，综合效率低，而环境资源基础的维持和可持续发展则要求建立与之相应的综合管理决策机制。这一综合管理决策机制的建立需要两方面的努力：一是加强有关部门（如环保、土地、水利、矿产、林业、计划、科技产业部门等）之间的广泛协商和合作，必要时调整现有的政府部门的职能，建立一个多方合作、协调一致、反馈迅速的管理运行机制；另一方面，着手建立一个新的综合组织协调机构，如在环保委员会的基础上建立社会发展委员会等。许多西方国家都成立了这样的综合管理委员会。权威高效的综合管理机构能够保证可持续发展战略目标的顺利实现。
尽快通过应用研究，修正现有的国民经济核算体系，将自然资源和环境因素纳入国民经济核算体系，其核心内容是用环境资源价值的增加或减少来修正传统意义上的国民生产总值和净国民生产总值，使有关统计指标和宏观评价体系准确反映经济活动所造成的资源和环境变化。在起步阶段，可计算每个省的可持续收入指标（净国民生产总值减去环境资源价值减少量或加上环境资源价值增加量），并用年度间的可持续收入增减来考核各省经济与环境的协调程度。这要比与省长签订环保责任状要有效、规范得多。在省级应用的基础上，再编制全国可持续收入核算体系，从而在宏观上将经济引入可持续发展轨道上来。
2.调整经济政策，运用经济手段和市场机制推进可持续经济发展
经济政策调整的目标是为可持续的产业和经济发展提供一种激励和约束机制，鼓励持续性产业和经济活动。而限制、约束非持续性产业和经济活动。首先，在产业发展政策上，大力发展有市场潜力而又能节约资源与能源，可减少废弃物排放的产业领域，如农业中的节水农业、资源多层次利用的生态农业等。促进与环境资源密切相关的能源、交通、工业、农业、林业、水产业、健康卫生、第三产业等产业部门的发展和技术改造。对于污染严重、能源与资源浪费严重的产业，限制规模和布局范围。其次，在财政与税收政策方面，尽快取消或减少对可持续发展目标有害的各种财政补贴，而对于可持续发展意义重大的生态工程的项目和产业，在财政支持和税率确定上给予倾斜，从而能以集中或引导更多的资金用于可持续发展建设。第三，应建立起符合可持续性发展的价格体系，一方面建立自然资源使用有偿制度，这些有偿使用的资源不仅包括土地、矿产，而且还包括一切稀缺而有使用价值的自然资源，如水面、荒地、森林等，即使是对于空气和水系，尽管难以实行有偿使用，也要尽快建立生态环境补偿收费政策；另一方面，产品的价格，应尽可能反映出产品在生产过程中产生的直接成本和间接外部环境成本，以相应提高对生态影响较大如林木、鱼类产品价格，使环境损失在产品价格中得以补偿，同时限制这类产品的开发与生产。另外一种经济政策则是信贷政策。由于银行商业化后，原有对环保产业和有利于生态环境保护的产业及产品生产所制订的一系列优惠政策许多已不复存在或很难实施，影响着可持续性产业政策的实施。今后的主要工作包括：成立一些政策性银行，负责实施包括可持续发展项目信贷优惠政策；建立中央银行对商业银行的补贴制度，即由于环保项目信贷优惠政策的实施而使商业银行自身盈利的损失，可从中央银行中得到补贴。各种经济政策和调整的最终目标是要促进污染控制和无害环境的资源配置机制的建立。
3.加强我国产权制度，尤其是主要自然资源产权制度的建设，通过明晰产权关系，实现资源，尤其是可再生资源的持续利用
产权经济理论认为，只有排他的、流动的产权才能使资源得到充分合理利用。由于过去长期片面理解全民所有制，致使中国许多资源产权不明，给资源合理保护利用造成了许多恶果。在中国，首先要明确主要资源，如土地（耕地）、森林、矿产等的产权主体，并将这些主体人格化和实在化，尤其是应明确农地产权主体是村组织和农户，还是国家，从而避免重要资源成为共享资源而被过度利用和破坏；其次，对于一些共同所有的资源，如湖泊、江河、沿海渔业等资源，除了明确管理主体外，主要应根据社区或各区域的特点，制订一系列的规章制度乃至地方法规，维护这种共有资源集体产权和持续利用，避免由于几个产权主体的同时存在而引起的资源共享所产生的资源破坏。
4.加快科技进步步伐，促进可持续发展
中国经济的非持续性，很大程度上与科技水平低和支持性配套措施不力有关。今后的途径包括：①通过技术改造转变以大量消耗资源（能源）和粗放经营为特征的传统发展模式。在农业上，要改变分散的农业布局，推进规模经营，改善提高技术进步率的条件；在工业方面，努力改造传统的技术工艺，特别是要改造乡镇企业陈旧的设备和落后的技术；通过技术进步，将乡镇企业自然资源利用率大大提高，减少“三废”排放，是我国可持续发展必须要解决的问题。②通过技术进步，改进、建立一批高新技术产业，这些产业应是资源节约型和载污染型的产业，推进清洁生产。③大力改进我国“三废”处理技术水平，通过国际合作，引进外资和设备及技术创新等途径，使我国环保技术有一个飞跃式的发展，壮大环保产业，提高“三废”尤其是废水的处理率，把经济发展所带来的污染降低到最低水平。
5.完善立法，加强法制是实现可持续发展战略的重要保障
长期以来，中国现有法律并未对环境与经济协调发展加以全面体现，市场经济改革后，许多有关环保方面的法律面临挑战，地方法规普遍薄弱，不能有效解决地区或区域性环境问题。另外，许多法规存在着与国际法、国际惯例接轨的问题。加强法制，贯彻可持续发展有许多事情要做：①开展与可持续发展有关的立法研究，提出一套较为完善、全面的有关环境与经济协调发展的立法体系，并在今后逐步实施这一宏观法律框架。②审查现有的法律，并用可持续性原则进行评价和审查，从而为今后的立法提供依据；法律审查的另一方面是对地方法规进行清查，不仅要审查是否符合可持续性的原则，而且还要看是否与国家法律协调配套。③有了宏观法律体系和现有法律基础分析，应分别制订国家与地方方案，制订立法计划与实施措施。④在立法的同时，应发挥现有法律的潜力和作用，加强执法力度，坚持有法必依的原则。在目前，切实执行《环境保护法》、《土地管理法》、《森林法》等现行法律，则是近期中国实现可持续发展战略的重要保障。
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