论有限政府视野下我国征地制度的理性构建，本文主要内容关键词为：视野论文,理性论文,制度论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地征用是任何国家为及时保障公益性项目获取土地所必须的一种行政行为，我国也不例外。我国现行的土地征用制度形成于“无限政府”条件下的计划经济时代，已不适应市场经济的发展。在有限政府视野下，我国土地征用制度的理性构建应从约束经济人和约束政府两方面入手，而以约束政府的法治制度建设为重点。
一、有限政府及其本质特征
有限政府是无限政府（或万能政府、全能政府）的对称，目前理论界在其概念的内涵和外延上尚没有统一的划分标准，它在很大程度上是一种理念，一种原则，只不过它体现在具体的政治制度安排上就把它称之为有限政府。[1]概括地讲，有限政府，是指在权力、职能、规模和行为方式上都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。有限政府的特征有很多界定，但其本质特征可以归结为两个：一是有限性。这主要指政府行为介入社会或市场的程度应当介于全能政府与无为政府之间。首先，在政府与市场的关系上，有限政府重视市场在经济活动中的重要作用，自身不直接参与经济活动，不直接控制市场活动；在政府与社会的关系上，有限政府将自己的行为严格限定在公共领域，只管理涉及公共利益的公共事务。二是法治性。有限政府在权力、职能、规模和行为方式上都要受到法律的限制，并能公开接受社会的监督和制约，政府权力和规模超出法定界限时能得到及时有效的纠正，也就是说，严格依法行政的政府就是有限政府（毛寿龙，2003）。
有限政府的理念是应着市场经济和民主政治的需要而产生和发展的。因为“没有受到限制的政府，就没有自由竞争的市场经济。……一定意义上，有限政府是市场经济的政治表达。”[2]然而，市场经济有好坏之分，从制度的角度看，好的市场经济是基于“恶政府，恶经济人”，即政府的行为和经济人的行为本质上都可以是机会主义的理论假设建立的。[3]基于这种假设，如果政府不受到约束，它就容易用自己的权力换取利益，它所做的事情就会对社会不利。正如J·布坎南所发现的，政治活动家似乎有一种“天然的”倾向去扩展政府行动的范围和规模，去超越任何可以想象的公共界限。而且国家权力的扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的，这值得人们思考和警觉。[4]因此，制度应既约束经济人，又发挥政府的作用，但同时又约束政府。什么样的制度能担此重任呢？著名经济学家钱颖一指出：没有完美的制度。但目前人类发明的最好的制度叫做法治。所谓法治，就是经济人和政府都置于法治的框架之下，都受到法律的约束。[5]从这个意义上讲，有限政府就是法律之下的政府，就是“法治政府”。因此，法治是建设好政府、好市场经济的制度保障。
法治必然要求国家机关依法立法、依法行政和依法司法，这里的所谓“法制”也即是对于这三种权力的规范和控制。在此，政府首先是作为法治的客体接受法的监督和制约，然后才谈得上作为第二层次或派生的法治主体来依法立法、依法行政和依法司法。[6]
二、有限政府视野下我国土地征用制度的问题分析
土地征用是指国家为了公共目的而强制取得其他民事主体的土地并给以补偿的一种行为，是政府的强制购买。具体到我国，土地征用是指发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用具有三个要件：政府特有的权力；只用于公共目的；行使这个权力时必须给予合理补偿。
在有限政府视野下，我国现行的土地征用制度在立法、行政、司法三方面都不同程度地存在某些问题，主要表现在土地征用立法不完善、行政不规范、司法不公正且效率不高甚至存在腐败现象。
概括地讲：
第一，“公共利益”界定不清甚至根本没有边界，造成土地征用范围无限度扩张甚至频繁出现“圈地运动”。[7]“公共利益”是土地征用的目的、依据和前提，但对何为“公共利益”我国法律没有做出明确说明。因此，在土地征用的实践中，“公共利益”的概念解释被人为地扩大化。更进一步的考察，由于法律规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，同时，《宪法》和《土地管理法》又都明确了行政征用制度是集体所有制土地转为国有土地的唯一途径。因此，这种规定使“公共利益”这一前提形同虚设，造成“公共利益”实际上没有边界。
上述立法缺陷，足造成改革开放以来土地征用范围无限度扩张甚至频繁出现“圈地运动”的法律根源。
第二，土地征用权的规定相互矛盾，导致土地征用中土地征用权的滥用。在我国，征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。这三部法律对土地征用权都有下述相互矛盾的规定：农村集体土地转换为城市土地，其所有权应该征为国有，然而，征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，这种征用权的行使应属于滥用。这就陷入了两难境地：不符合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国有不符合法律规定，征为国有也不符合法律规定。这种矛盾规定，造成土地使用规则的不确定，[8]从而导致土地征用权的滥用。
第三，征地补偿过低且立法标准本身就存在问题，导致土地征用中农民利益严重受损。主要表现在四个方面：一是土地征用补偿前提性的规定缺位。我国宪法和法律没有把“充分、及时和有效”的行政征收补偿前提写进条款。二是《土地管理法》确定的补偿基本原则是“按照被征用土地的原用途给予补偿”。这意味着土地被征用后的增值收益与农民无关，这显然有失公平。三是以农产品“产值”确定补偿标准计算的补偿费不仅偏低而且不科学。四是确定的最低和最高补偿标准不合理。《土地管理法》对征地补偿的最低标准做的原则性规定是“不低于原有生活水平”。这条规定本身不仅不合理，而且存在逻辑性错误——为什么农民丧失土地的代价仅仅是“保持原有生活水平”？对最高标准做的明确规定是“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”，按此计算（如果全额支付）在理论上农民可维持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？[9]由此可见，现行土地征用补偿过低、农民利益严重受损的根源就是立法中征用补偿前提性的规定缺位和所确定的补偿标准不合理。
第四，有关土地征用的行政法等法律体系不完善。在立法方面，有关土地行政立法空白较多，所立之法缺陷较大。如《行政程序法》、《行政强制法》、《行政救济法》等还没有出台。尤其是限制政府任意行政权力，保障公平、透明决策的《行政程序法》的长期缺位，造成土地征用调查程序、听证程序和决策程序都无法可依，从而导致征地的任意性很大和征用权的滥用；在民商法方面，《物权法》迟迟没有出台，新的《农村土地承包法》对农村集体土地产权仍然界定不清，农村土地实际上没有真正物权化，导致农民利用法律保护自己的权益缺乏基础性依据；此外，现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》等法律对土地征用方面的规定不尽完善，新近出台的《行政许可法》还没有实施，《人大监督法》还是空白，使征地行政执法缺少监督制约机制，不能确保征地执法严格、公正。
三、有限政府视野下我国土地征用制度的理性构建
通过上述分析，可以看出，目前我国土地征用相关的法律规定存在的主要缺陷是：土地征用的“公共利益”范围没有实际的边界、土地征用权滥用、征地补偿标准由政府确定、集体土地产权不清等。这就使得我国土地征用的相关法律限制经济人活动空间的太多，限制政府任意权力的太少，而它们都会干扰有限政府的实现，不利于好的市场经济形成。在这里，法律成为政府管理经济——征地的工具，这是典型的法律的“政府工具论”。然而，有限政府就是法制政府的“法治的第一个作用是约束政府，第二个作用才是约束经济人。”[10]因为在土地征用的现实下，“违背法治的突出表现正是法治没能约束政府，即政府没有能成为真正的有限政府。”[11]
由此可以得出结论：我国现行土地征用制度实际上使政府在土地征用领域成为了“无限政府”，其危害是严重的，可以说，这是造成我国乱批乱占耕地、土地市场秩序混乱、土地征用权力腐败的源头。
基于上述认识，我国的土地征用制度或法制应从约束经济人和约束政府两方面入手，而以约束政府的征地法治建设为重点。
第一，以立法方式明确界定“公共利益”的概念和范围。既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体，否则就等于形同虚设。鉴于不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出不同的解释，如果仅从概念上对其加以定义或说明难免会产生争议，笔者认为，可以借鉴世界上许多国家对公共利益的列举式说明的做法，即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出，只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。除此以外的任何建设项目不得以公共利益为名行使征地权。
与此同时，要改变建设用地由国家（政府）征用的土地利用制度，扩大集体土地流转制度改革试点，让转为建设用地的集体土地进入一级土地市场。应在充分尊重农民的土地所有权前提下，逐步实现集体土地使用权与国有土地使用权权能的一致性（梁开银、方湖柳，2003）。
第二，尽快出台《物权法》，进一步完善《农村土地承包法》，以立法方式明确界定农民土地承包权的物权性质。这是农民有效对抗政府征地权滥用，保护自己土地财产权益的基础性制度。同时，对于失地农民社会保障，结合目前的实际情况，应尽快制定和完善关于失地农民的社保法规。
第三，改革征地补偿制度。即使符合国家出于公共利益的目的而征用土地，也必须充分尊重和保障农民的财产权，给农民以充分、合理的补偿，并且严格依法定程序进行。为此建议把“充分、及时和有效”的补偿作为前提写进有关条款；废除“按照被征用土地的原用途给予补偿”的条款，改按土地资源一级市场的基准价格给予农民补偿。地方政府为促进地方经济增长所必需的土地，可以行使优先购买权。
第四，实现土地征用法律制度的体系化。土地是最重要的资源和资产，土地征用是以土地为客体所发生的社会关系，其中涉及到国家、用地单位、农民集体和农民个人多个权利主体的利益，体现了土地权利在不同主体之间的再分配关系，是土地产权在经济上得以实现的一种特殊方式，因此在此过程中所体现的各种关系极具重要性、复杂性、多样性。调整土地征用关系的土地征用法律制度不可能是某一项具体法律制度，而应是由各个法律部门的有关土地征用法律规范有机构成的土地征用法律制度体系。为此，应实现土地征用法律制度的体系化，以保证土地征用法律制度的公正与协调。除建立和完善上述有关法律制度外，目前应重点制定和完善有关规范政府征地行为的法律法规，主要是征地行政法和司法，如《行政程序法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《人大监督法》等。同时，鉴于征地中行政相对人——农民的弱势地位，要特别强调和保证司法的独立性、公正性，并提高“司法效率”[12]，还要有效实行行政救济制度，使其正当的利益诉求得以满足，[13]这也是国家民主和法治的一个重要标志。
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