论政府旅游营销行为的理论依据，本文主要内容关键词为：理论依据论文,政府论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
近年来一个不可忽视的趋势是，政府直接利用财政预算参与旅游营销和旅游地形象策划。根据世界旅游组织对全球128个国家或地区的考察，世界上绝大多数国家对旅游促销都列支了数额庞大的预算。国内许多省市政府也纷纷安排营销经费预算，以开展广泛的政府营销活动，力争在区域竞争中更多地吸引客源，占据优势。但是，经济理论传统上认为，市场经济中，借助于价格机制、供求机制和竞争机制，凭着理性个人之间的利益互动机制，市场这只“看不见的手”会使经济系统得到有效的运作。在这样一个大前提之下，营销是企业的事，政府只是市场的“守夜人”，不应代替企业的职能，去搞“功利性”的营销。因此，作为“守夜人”的传统政府角色似乎与政府营销在理念上存在矛盾。如何理解这种差异？政府大力介入旅游营销的理由或理论基础是什么？实事求是地分析其中的原理，有着重要的意义和价值。
二、政府旅游营销出现的原因
旅游业正日益成为激活“人气”、拉动区域消费需求的基本力量。实践证明，科学、有效的旅游营销策略和长期、广泛的旅游地形象建设是吸引旅游者的主要途径。根据现代社会科学尤其是心理学、广告学科的原理，旅游者个人的认识能力和信息接受面是有限的，一个城市、一个旅游景区要进入被选范围，除了其本身的资源条件外，主观形象的诱导性是决定性因素。因此，必须懂得如何最有效地将信息传输到旅游者的面前，引起其注意。否则，选择就无从谈起。从一定意义上来说，这正是所谓“注意力经济学”或“眼球经济”。形象地说，则是“不在眼前，不在心中(Out of sight,out of mind)”。旅游地形象在很大程度上是可以塑造的，“固有性形象”和“美誉性形象”并不等同，供给者必须实施有效的“管理需求”的主动策略，即尽可能地通过各种方法影响和操纵旅游者的需求，才能在竞争激烈的市场上将旅游者吸引到本目的地中来。在这样一种全球新趋势的影响下，旅游地形象与其地理形象的差异越来越大（地理形象只着重于真实描述当地的地质构成和风景特征），旅游形象已变成基本上靠营销形成。基于这种原因，通过公共资金（财政）预算直接对区域旅游地形象进行策划、包装，直接参与旅游产业中的公益性营销，成为众多国家和地区的必然选择。进一步分析，政府参与营销的旅游地，具体意图在于：
（一）树立旅游地的中长期形象和战略发展目标
绝大部分企业，尤其是中小型饭店、旅行社、景点等，为了竞争和生存，其经营战略重点往往只考虚短期，调查预测和具体经营行为也都是短期的，这种短期战略，必然忽视对大量全局性的、具有战略价值的和不具有直接产出性的营销的投入。长此以往，一个区域容易出现宣传上的混乱和整体形象的模糊化，从而带来区域旅游吸引力的减退和社会、经济效益的不良循环。因此有政府参与营销的必要。
（二）解决旅游业和与旅游相关的众多子产业信息不对称问题，培育旅游地的现实活力和长远成长力
现实经济生活中，信息一般是不完全的，而且获得信息往往要付出成本。信息的不完全性和信息成本会影响到市场机制运行的结果和资源配置效率。在旅游产业中，信息的密集性有着特殊的意义。旅游产业中主客体之间、客体和媒体之间、主体和媒体之间存在大量的供需不相等和信息不充分的分布特征。很少有其他领域能像旅游那样把信息收集、加工、传递和利用放到如此重要的地位。旅游服务的无形性、旅游设施的不可移动性和旅游产品的非存贮性增加了信息不对称的可能。无形的旅游服务在销售时是无法展示的，而且通常在远离消费地点被预先销售。交通、住宿、娱乐等方面的服务必须根据旅游者复杂多变的需求进行包装和组合。不同的组合给旅游者带来的可获得性、价格、质量、位置等都会有很大的不同，这都依赖于信息的充分性和有效性。单个企业对自身的信息建设往往会花很多精力，然而从全局来看，这不解决问题。大量的公共性的、对各个企业有直接作用的信息缺少相应的收集传播者、整合者。旅游者寄希望于企业的信息渠道，但企业的力度、广度都无法满足日益增加的信息需要，政府如不介入，显然会出现缺位。
（三）用强有力的策划活动和热点盛事活动，增强区域旅游的吸引力和被关注程度
许多旅游经济研究学者认为，一个旅游地的形象必须不惜一切代价得到维护、扶持和提高；通过大量的媒介宣传，提高正面的旅游形象的知名度和独特点是吸引旅游者的惟一选择。热点盛事活动，往往是一个城市景气的关键所在。没有政府参与，单个企业不愿或无力承担这些外溢效应很明显的活动。在激烈的旅游市场竞争中，不同的目的地市场之间争夺游客的格局是此消彼长，一直缺乏热点的旅游地，最终会被旅游者淡忘，在竞争中处于劣势地位。
三、政府旅游营销的性质
理解政府旅游营销，应当运用公共产品理论的观点和方法，认识到隐藏于其表象之后的公共产品生产特征。
（一）公共产品及其生产原理
公共产品(public goods)是现代经济学中一个具有特殊重要性的概念。公共产品是指具有公共消费性质的物品（广义的物品，包括服务等）。个人对这类物品的消费并未减少其他人同样消费或享受其利益。公共产品的类型很多，以国防和公安最为典型。随着技术条件和社会的发展，公共产品的类型和范围都会有所变化。公共交通、邮政、医疗保健、供水供电、行政管理、基础教育等都具有一定程度上的公共产品特征。
公共产品的两个基本特征是：(1)非竞争性，指某个人对一种物品的消费，并不妨碍别人对该物品的消费。对生产者而言，它表明生产的边际成本并不因消费人数的增加而上升；(2)非排他性，指对一种物品未付费的各个人不可能被阻止享受该物品的好处。从理论经济学的角度上来说，这种特点的问题是出现不付费就受益的“搭便车”问题和偏好显示的不真实性。一般而言，公共产品具有一定的正的外部性影响(externalities)，是文明社会不可缺少的组成部分之一。公共产品的存在，能够增加社会福利，提高个人和企业的生产效率和效益。比如，教育能使国民素质普遍提高，这对受教育者及其家庭，对整个社会都有深远的正面影响。
公共产品的特点表明，公共产品的生产与市场分散化决策之间是存在内在矛盾的。公共产品一般不能寄希望于在市场机制中产生，而应当主要地由政府来提供。
具体来说，市场是由理性的个体通过交易行为形成，交易的动机在于逐利，因此，对于无利可图的产品，个人或个体企业肯定不愿去生产；利益由别人分享，成本却由自己付出的生产，也一定不会有足够的动力去进行。公共产品的“搭便车”现象表明，人们消费公共产品的多与少，并不与所付出的成本有直接联系，结果是在通常的市场机制条件下，公共产品的提供在成本与收益上明显不对称，如果由作为市场竞争主体的企业来承担供产品的生产，则得不到足够的收益或报酬。历史证明，市场经济中，市场的作用并不是万能的，自由放任基础之上的市场机制，并非在任何领域、任何状态下都能充分展开。自文明社会以来，在一些领域，市场机制常常不可能得到有效发挥，或即使能发挥也无法达到符合社会正确要求的资源配置结果，这就必须由政府来进行公共产品的生产。
（二）旅游地形象是一种新型的公共产品，旅游营销是一种公共产品生产行为
以一个城市或地区为范围的城市旅游形象或区域旅游形象，具有公共产品的非竞争性和非排他性特征，在很大程度上具有外溢效应（正的外部性），是一种新型的公共产品。公益性整体营销效益和产出与市场分散化决策是相矛盾的，需要政府参与，是一种新型的公共产品生产行为。
首先，一个城市的旅游形象变好，会逐步吸引大批的旅游者到这个城市来旅游。各个单个的旅游企业或与旅游相关的企业、个人都会受益。但是，倘若单个企业或个人去做整个城市的形象宣传乃至在这方面投资，他并不能收到这一行为全部或大部分的回报；在这种现实情况下，作为市场竞争主体的旅游企业，往往只关心自己的形象建设，对大量的公益性的、对域内企业和个人都有好处的形象建设都不会花精力去搞。其次，旅游地形象建设在很大程度上体现为有关信息的制作、收集和传播。在一定区域内，对此进行投入，才能有产出投入和产出之间的可以评估的比例，但是具体到单个企业，投入和产出又显然不对称。
旅游营销包括两个部分，即单个旅游企业为个体经营所进行的个体营销，以及以区域或城市旅游为内容的公益性整体旅游营销。以一个城市为例，整体旅游营销行为包括以下一些典型做法：代表旅游地城市发布旅游信息；印制和发放宣传区域旅游形象的文献资料；举办各种针对国内各地和海外市场的宣传推介和公关活动；促进本地和外地的旅游企业之间的协作；设计城市旅游形象的标识、口号并培育认同意识等等。从广义来说，城市的整体旅游营销还应包括：配备和培训信息收集、传播人员，城市公共标识系统的建设与管理，争取重大会议、赛事、展览的举办权，争取跨国公司总部设在本市，争取有利于人流物流向本市流动的交通条件、出入境政策等等。
上述的各种行为，显然非单个企业或个人所能为之，必须借助于政府的直接或间接介入才能完成。即使有企业对其中的部分内容进行操作，它同样也得不到其中的大部分收益。在这种情况下，政府利用公共财政进行整体形象营销就成为一种必然选择。上述的这些行为，在旅游业未得到充分发展的时代，往往因为其社会效益不明显，而显得无足轻重，不值得利用大量的财政收入去支持。但是，在旅游产业成为一个地区、一个城市发展经济和社会文化的重要依托力量时，却变成一种不可缺少的公共产品生产活动。
（三）运用财政资金进行旅游营销是政府公共财政运作的内在要求
公共财政作为一种新的模式，是我国财政改革的重要方向。公共财政是与市场经济相适应的一种财政模式，是指政府主要利用财政收支为市场提供公共服务、生产公共产品的财政收入、分配体制。公共财政是弥补市场失灵的财政。
具体而言，公共财政的基本要求是：(1)在市场经济条件下，“市场能干的，政府就不应去干；市场不能干的，政府就应当去干。”就财政支出而言，生产公共产品以满足社会公众的需求是其主要的任务，对于市场有效的、可以通过市场进行商品生产的领域，政府不应动用财政资金去做。(2)用于弥补市场失灵的公共财政，一般不能直接进入市场上去逐利，只能从事非营利活动。(3)公共财政的公众性还体现为政府预算的法治化和法制化。
改革开放以后，我国财政理论界逐步确立了“借鉴公共财政理论，发展国家分配论”的基本理论倾向。如何构建和完善公共财政，是财政改革的核心内容。就支出活动而言，公共财政模式在财政活动与企业、个人之间的活动范围之间有原则性的准则和界限。基本的原则是，企业活动于市场有效领域，财政活动于市场失灵领域。从一般意义上看，公共财政应当：(1)从财政资金上承担绝大多数公共产品的生产组织和提供，干预因公共产品可能供给不足的种种问题；(2)通过税收等手段，对有负的外部效应的产品生产行为进行限制，对有正的外部效应的生产行为进行支持；(3)对不完全信息的情况下的信息传播承担责任，改进信息传递条件，提高市场信息传播的效率。
从动态的角度看，公共财政的支出领域和界限是具有历史性特征的。公共产品的范围会随着技术条件的变化和社会福利目标的变动而随之有所改变。随着旅游业的重要性提高，旅游地形象正成为一种新型的公共产品，越来越有需要利用公共财政进行生产的必要性。政府进行旅游营销的原则和界限，完全由营销是否具有公共产品生产特征所决定：凡具有公共产品特征的营销行为，应当由政府承担，仅只是关乎单个旅游企业经营业绩的营销行为，政府应当避免运用财政资金去承担。这是以公共财政资金为基础的旅游行政部门的基本行为准则。具体而言，政府与企业之间应当既相互分工，又相互合作，旅游地形象建设等公益性营销工作主要应当由政府承担。从行为原则看，政府旅游营销的基本立足点不能偏离有利社会发展、旅游资源保护、旅游产业结构优化、旅游产品构成合理化、产业水平高级化和各方合法利益的综合协调等原则，不能过多地涉及非公益性的营销活动。
显然，明确这样一个原理，对正确认识政府旅游营销所负的责任有重要意义，对理解和争取政府对旅游营销的投入有重要价值。根据这一逻辑，如果政府不承担起公共产品的生产的责任，显然其直接后果是导致社会所需要的各种公共产品的供给不足，从而使社会系统的运转产生种种问题。
四、当前政府旅游营销中存在的问题
近年来，国内许多省、市、自治区和大部分旅游城市都在进行层次、规模和水平不一的政府营销行为。但总体来看，尚处在相当初级的地步，存在不少问题。
（一）将营销等同于促销，缺乏完整的营销规划
我国的政府旅游营销不成熟性较为明显。在实践中，旅游营销往往只是被简单地理解成“促销(promotion)”或“推销(sales)”。其中典型的缺陷包括：(1)主要从产品角度出发，考虑的是尽可能增加旅游产品的销售，缺乏从市场需求角度对区域旅游经营和整体功能进行体系性规划。(2)主要采用广告、宣传和公共关系等手段和工具向旅游者传递信息，但缺少市场细分，也缺乏产品和价格的定位，缺乏其他具有针对性的和可测度性的营销，从而显得比较笼统，手段也较为陈旧。(3)所传播的信息缺乏两个基本的要素，一是信息的系统性，二是对信息的反馈性。因而没有旅游产品提供者与游客的经常性沟通渠道。(4)营销行为的完整性往往因不了解而被忽略。包括市场研究、沟通、反馈和控制等环节的完整流程，在不少地方政府或组织的营销活动中只剩下沟通（且只是单向的）这一环节。
从科学的角度上来看，三者是有着本质区别的。推销注重产品的销出，以生产者的需要为出发点。推销只是营销的雏形。营销则注重消费者的需要，营销的目的就是使推销成为“多余”。营销在于使旅游产品完全适合客人的需要而形成自我销售。促销是营销的外在部分和环节之一，促销要以完整而科学的营销计划为基础，是营销的手段。营销的内容更广、更完整。从这样一个概念区别看来，我国地方政府的旅游营销从观念到行为都还有很多的努力要做。
（二）对旅游营销的效果评估十分薄弱
对旅游目的地进行公益性质的政府营销，其效果往往是间接的复杂的。但是，对政府的营销行为进行评估，却越来越具有必要性和紧迫性。一方面，实践需要通过评估改进现有的做法，提高营销水平；另一方面，政府营销的资金来源是公共资金，甚至直接来源于税收，这些支出需要有严格的监控和效益审计。如何寻求最有效的方式、方法来实现政府营销的监测，以维护财政支出的严谨性和效果的可评估性，是现代政府旅游管理中的一个重大问题。
目前由于缺乏这方面的研究和评估，一方面旅游行政部门申请经费缺乏必要的现实和理论依据，造成了工作被动；另一方面也使营销经费有被低效率使用的潜在隐忧。如何借鉴国际上相对成熟的评估方法，对营销支出进行监督、优化，是一个摆在政府部门面前的重要问题。在这方面仍有待于进一步探索。
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