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中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1006-0138（2007）05-0043-04
一、问题的提出
在保持共产党员先进性教育活动中，我们党从党的先进性建设的长期性和艰巨性出发，提出要建立使党员“长期受教育、永葆先进性”的长效机制，其中建立长效的党内民主参与机制是一个重要内容。
就党员参与党内事务的基本形式而言，主要有直接和间接两种。所谓直接参与，就是党员通过一定的途径和方式向党直接表达自己的意愿、要求乃至诉求，从而影响和推动党内生活；所谓间接参与，主要是指党员民主选举出自己的代表，通过召开党员代表大会等方式来决定党内重大问题。构建党内民主参与机制，主要应着眼于这两种基本方式。
根据北京市和部分省市党组织调研反映，十六大提出的“党内民主是党的生命”的重要论断得到广大党员的认同，党员要求参与党内事务的积极性不断提升。但是从总体看党员对党内事务参与的广度和深度与党内民主的目标和要求还有很大差距，主要问题是：部分基层党员参与热情还不高；直接参与党内事务的方式和渠道还不多；各级党组织对党员直接参与的重视程度还不令人满意；党员参与权救济制度还不完善等。在这种环境下，很多党员的民主意识和民主习惯不仅没有得到锻炼和长进，反而趋于淡化、退化，部分党员甚至忘记了自己的权利和义务。
在社会主义民主政治建设不断推进，特别是基层民主实践广泛开展，人民群众的有序参与不断扩大的今天，面对“发展党内民主”、“以党内民主带动人民民主”、“以党内和谐促进社会和谐”的种种期盼，建立科学合理的党内民主参与机制显得重要而紧迫。
党员对党内事务的参与，不是随心所欲的“介入”，是一种有组织的行为，需要有特定的制度来规范。但并不是建立起一套制度就能解决所有问题。古今中外许多事实表明，制度能否规范和引导人们的行为，并不在于它如何细密和繁复，而在于制度之间以及制度和人们行为之间能否构成一种良性的互动机制。不能形成机制的制度可能会被“闲置”起来，成为一种制度的形式主义。中央提出要“建立党内民主参与机制”而不是简单地要求建立和完善党内民主参与制度，就包含了这方面的考虑。
所谓党内民主参与机制，可以理解为是党员参与和决定党内事务的基本制度、工作程序以及制度运行环境。它的构建既包括建立健全多个相互衔接的实体性规定、程序性规定和保障性规定，也包括营造体现公开、平等、选举、普遍参与、监督、多数决定、保护少数等民主精神的制度运行环境。本文从直接参与的角度，以普通党员的参与为重点，就党内民主参与机制构建的思路提出一些设想和建议。
二、在指导思想上牢固树立“党员是党的主人”的现代理念
现代社会强调公民的主体性，注重对每位公民的权益、需求、意愿的尊重。以公民权利为中心重新构筑国家制度，已成为世界民主政治的发展趋势。
我们党提出以人为本的新的发展观，表现出了对人的价值、人的尊严、人的权利、人的创造力和人的全面发展的深切关怀，实质上是对过去忽视人的主体性、束缚人的发展等种种痼疾的深刻反思。这些年，虽然我们没有明确提出党内民主规则的制定要“以权利为本位”，但是我们党的很多做法是朝着这个方向迈进的。比如干部的任前公示制度，乡镇党委书记直选范围的扩大，常任制试点的继续探索，党务公开的逐步推进，以及发展党内民主“要以保障党员民主权利为基础”等，但是力度还远远不够。目前党内还缺乏与建设社会主义民主政治相适应的“一切权力源于人民”、“党员是党的主人，是党内生活的主体”、“党员权利是党内一切权力的最终来源”、“党员的权利必须得到尊重”等这样的文化氛围，“为民作主”、想做“青天”仍然是不少品行优良的领导干部的追求，这种追求又常常受到民间的好评。而这种行为背后的潜台词是：中国社会远没发展到要把党员的权利放到突出地位的地步，目前的首要任务是发展经济，让老百姓过好日子，至于权利的问题以后再说。这样的文化背景，使许多初衷很好的民主制度在党内难以健康生长，甚至在贯彻执行中走样变形。
因此，构建党内民主参与机制，首先要在指导思想牢固树立“党员是党的主人”的现代理念。一位颇具个性的领导干部说，任何领域的任何跨越，都必须首先在观念上有所突破，都必须有创新的观念作为先导。[1]
指导思想和观念的转变至少需要从以下两个方面有所突破：
一是认真清理目前在党内仍然存在的特权思想、等级观念、官本位意识、家长制作风、恩赐民主的观念等。根据历史经验，旧观念的清除必须与新观念的确立同时进行。因此有必要在党内理直气壮和持之以恒地进行党员是党的主人、党员是党内生活主体的教育，进行现代民主政治、人民主体、马克思主义关于党内民主等理论知识的普及，将一些领导干部头脑中长期存在的“领导本位”、“义务本位”等陈旧观念置换出去，把确立党员在党内的主体地位、尊重和保障党员权利看作是保持党的生机和活力的基本要求。
二是在党内努力培育对“潜规则”零度宽容的精神和习惯。所谓的“潜规则”是指在党内生活中实际运行的、正式规则或公开的操作规则之外的、只可意会不可言传的一些“规矩”。它像一只无形的手调节着党内关系，支配着党员的行动。这些“潜规则”扭曲了党内正常的民主生活，损害了党的事业的正义性。有些人选择了与“潜规则”合作，试图用这种阴暗的方式为自己争取利益；也有人选择了不与“潜规则”合作，默默承受痛苦，等待着制度健全、“潜规则”不能大行其道的一天。我国香港地区反腐倡廉经验，为我们克服“潜规则”提供了借鉴。香港反腐模式的成功不仅得益于市场经济制度较为完善、高薪养廉和惩治有力，还得益于大力倡导全社会对腐败现象“零度容忍”的精神。这里所说的“零度容忍”意思是对贪污不能有丝毫的姑息，贪污一元钱也不能容忍。经过30多年的努力，今天的香港，零度容忍几乎成了市民生活的一部分。在初期举报人中，匿名占了60％～70％。如今，实名举报已达75％，而且都自愿配合调查。[2] 借鉴香港反腐倡廉的经验，首先在党内特别是党员领导干部中培育对违规行为零度宽容的精神和习惯，进而推广到全社会，我们期望的显规则通行无阻、“潜规则”无处藏身的社会生活状态才会尽快到来。
三、在价值取向上应以追求同等的参与机会为首要选择
党内民主含义丰富，就其实质来说是指全体党员有权在一律平等的条件下直接或间接地参与决定和处理党内的一切事物。这是列宁早已阐明的。由此启示我们，构建党内民主参与机制不仅要着眼于参与人数的多寡和参与程度的高低，更重要的是应该保障每个党员都有同等的参与党内事务的机会。这一价值取向与现代民主政治的发展趋向是一致的。因为在民主政治条件下，公民的政治权利也许各不相同，但所享有的基本参政权利应该是一律平等的。在我们党内，如果不能做到在党章规定的参与内容面前人人平等，那么党内民主会大打折扣。
由此出发，在提供参与机会方面，一方面应继续坚持和完善传统的参与渠道，加大直接参与的力度。比如，定期邀请普通党员参加各级党组织召开的座谈会、讨论会、意见征询会等，对党内存在的问题、解决的办法以及未来的发展方向等进行思考、辩论，进而以意见书或建议书的形式层层上递，最终上达中央，畅通普通党员表达意见的渠道。又如，近年来四川、湖北、浙江等地创新选举制度，进行党代表直选探索，即在选区范围内，全体党员一人一票，以无记名投票的方式，根据得票多少，直接选举党代表。虽然他们在选举程序上略有差异，但大致都经过了自愿报名、支部大会表决推荐（初选）、选区或选举单位投票推选（预选）、组织考察、选举委员会资格审查、张榜公示、竞选承诺演说、正式选举、当场唱票选出代表（直选）并颁发证书、张榜公告等10个程序。[2] 这一创新从程序上保证了每位党员的平等参与。再如，由党员对党内重大决策或重要干部的任免进行投票选择。在直接参与的基础上作出选择和决定，是广大党员的意愿。在四川，扩大党员群众的直接参与，除了开放基层党务，还有两个新做法：一个是建立社会评价机制，倡导“下评上、民评官、基层评机关”，隆昌县参与评议县委领导班子和党员领导干部的人数高达10万人；另一个是推行党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联”制度。雅安市雨城区、荥经县率先“试水”党代表大会常任制。党代会每年召开，党代表每年接受党员的信任投票，未获信任者将被罢免党代表资格。此后，这一试点工作扩大到眉山市、自贡市大安区等17个市（县、区）。传统的参与方式在改革与探索中发挥了新的作用。
另一方面还应当开辟新的参与途径，运用现代科技手段提高参与效率，尽量满足每个党员参与党内事务的要求，如利用网络技术。网络具有方便、快捷、互动的优势，它为民主的推进提供技术支撑，它使参与活动变得更直接、更平等、更便捷了。只要你会操作，你就可以利用遍布各地的电脑网络直接参与自己感兴趣的、与切身利益相关的各种活动。在国外很多政党越来越注意这项技术对政党政治的意义，已经把这项技术运用到党内生活。很多政党设立了局域网，方便党内领导层、工作人员和活动分子之间的交流，网上论坛也为普通党员与党的领导层进行直接对话提供了机会。网络还应用于数据管理、发放竞选材料和对政策问题或领袖选举进行网上投票等等，提高了政党管理的效率。[4]
这一新的参与渠道不仅使党员不受时空限制随时获取信息，而且保障了每个党员都有同等参与党内事务的机会，大大提高了普通党员的参与热情。
网络党建对我们来说还是个新生事物，在一些地方虽然已经应用于党内生活，但更多的是用于宣传领域，功能单一，且网站少，内容陈旧。建议大力加强网上民主资源建设，不仅使各部门和广大党员能够方便快捷地通过网络办理一些正常业务（如审批、交费等事宜），更多地应该用于沟通、人事、决策、监督等体现党员真实参与的领域。
实践表明，在广泛参与基础上形成的决策，才能充分体现全党的意志，才有更充分的合法性，也才能获得更多党员的认同。当然，普通党员在党的重大决策中的作用，主要还是集中于重大决策形成的初期阶段，至于重大决策的最终形成以及细节的制定还是主要依靠高层政治家和各类专家学者。但这并不意味着可以忽视普通党员在决策形成中的作用。
我们有理由相信，随着计算机和网络技术在我国的普及，随着整个社会教育水平的提高，随着党员队伍中年轻、高学历、有海外留学和工作背景的党员比例的增加，网络渠道在民主参与中将会得到更加广泛的应用。
四、在攻关的重点上应该把程序性的制度建设放在首位
由于我们国家制度文化不发达，因此我们讨论党内民主问题时，经常停留在理性思辨上，讲重要性、必要性多，很少从“怎么做”、“做错了怎么办”这个角度去研究，对程序性的规定、保障性的规定注意不够，事实上民主恰恰存在于细节之中。因此，在构建党内民主参与机制的攻关重点上，必须高度重视程序性的制度建设，使每个细节都能体现真实的参与。
以投票方式为例。投票的基本原则是普遍、平等、秘密，而我们的选举人往往是在众目睽睽之下，甚至面对摄像机镜头。虽然是无记名投票，但是“动作不一致”，即某些地方选举规定，同意的，不按表决器；不同意的、弃权的，按表决器；或者同意的不画票，不同意的、弃权的画票。据悉，黑龙江省原政协主席韩桂芝为了保证自己“中意”的干部在人大选举中高票当选，将画票方式设计为同意的不画票，不同意的画“×”，弃权的画“○”。这就意味着只要你一动笔，就表明你不是不同意就是弃权。同时，在会场两旁的过道安排很多工作人员不停地来回走动，监视代表的任何动作。许多代表投票那天根本就不敢带笔，拿到选票后就直接扔进了票箱。有的代表为避免被怀疑和“党组织”不保持一致，进会场时干脆不穿外套以表明自己没有带笔。[5] 在这种情形下，选举人的真实意愿难以表达。据此建议在今后的党内选举中，对投票方式，是否可以作如下规定：坚持秘密投票的原则；必须有秘密写票间；不允许对画票人进行近距离拍照、录像；不允许用电子眼监控选举人的画票过程；在投票时，无论是赞成、反对、弃权，都必须画票；还应该科学地设计投票路径，如每个投票者都必须先经过秘密写票处才能投票，达到每个投票者“动作一致”、不暴露投票意图的目的。总之，这种细节的变化，周延的规定，可以有效地克服“动作不一致”的弊端，使民主变得更生动、更具操作性，保证党员参与活动真实地实现。
以步骤和顺序为例。党章赋予党员批评权、揭发检举权和罢免权，这是党员监督权的集中体现。但在实际生活中，这些权利往往难以实现。特别是罢免权，从十二大党章第一次有此规定以来，至今还鲜有党员根据党章对不称职的干部进行罢免，其中缺乏具体的罢免程序而使党员的罢免要求无法实施不能不说是一个重要原因。民主的实践一再表明，没有程序保证的民主只能是空中楼阁。近年来这方面的探索已初露端倪。党的十六大以后，在中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中，将“罢免”这一在我国人大已有的民主制度和机制，引入党内民主建设，首次将“罢免或撤换”确定为党内监督的一项重要制度，为解决“民主罢免”问题迈出了关键性一步。2005年杭州市委依据《中国共产党党内监督条例（试行）》出台了《关于罢免或撤换要求及处理的规定（试行）》。这个文件不仅规定了“不称职”的10条认定标准，还具体规定了罢免的程序和步骤，前后衔接，以“组合拳”的形式解决了“怎么做”的难题。如文件规定：“如果领导干部有不称职行为，市及各区、县（市）党委委员、纪委委员，有权向上级党组织提出，要求罢免和撤换其所在委员会中不称职的委员、常委。”“委员书面提出罢免或撤换要求后，有关党组织将安排专人进行调查核实；根据调查核实的情况，有关党组织经过集体研究后，作出是否予以罢免或撤换的决定；在作出决定前，必须听取被要求罢免或撤换的委员、常委本人说明情况和申辩。提起罢免决定的，交由该委员、常委所在的全委会进行审议，并进行无记名投票表决。表决时，必须有三分之二以上的委员到会方为有效，超过应到会委员半数同意方为通过。”2005年9月，深圳市出台的《中共深圳市委实施〈中国共产党党内监督条例（试行）〉试行办法》也明确提出：“党员认为党员领导干部不称职的，可以书面形式署真实姓名向其所在单位党组织或上一级党组织提出有事实依据的罢免或撤换要求。”[6] 上述做法初步解决了建立罢免或撤换制度必须攻克的几个难点，如对领导干部“不称职”情况的认定、罢免或撤换行为实施的具体步骤等。建议在各地探索的基础上，抓紧制定一个适合现阶段党情并且便于操作的党内罢免或撤换要求的实施细则，使普通党员按照民主意愿直接决定干部升降去留的参与活动能够进入实质性的操作阶段。
五、在制度设计的环节上要充分关注保障性措施
如何保障我们的各项制度“行得通、做得到”，中纪委六次全会提出的思路是使“各项法规制度之间彼此衔接、环环相扣、真正发挥法规制度的整体合力”。这里边应包含党员参与党内事务的保障性措施的制定与实施。为什么在党员民主参与机制构建的诸多环节上特别强调要充分关注保障性措施？至少有这样一些原因：
原因之一：尽管从理论上说党员在党内具有主体地位，是党的主人，所有党员在党内一律平等，但事实上就基层普通党员来说，处在党的各个层级的终端，与担任领导职务的党员相比，在权力、资源、信息等方面均处于弱势地位。调研中显示，侵犯党员权利的，主要是在党内处于强势地位的党组织和党员领导干部。因此对普通党员的参与权更要倍加呵护。
原因之二：在党内生活中，并非所有的参与行为都会给党员带来实际利益，有些参与行为是具有风险和代价的。比如，举报、上访、告状等。特别是对大多数普通党员而言，揭发检举腐败分子、维护自身权益的上访等是要冒很大风险的。石家庄市建委干部郭光允与原河北省委书记程维高斗争8年的遭遇，足以使人们感受到打击报复、利用公共权力置人于死地的可怕。由此可以认为，有权利必须还要有保障性的救济，没有法规制度保障的权利是虚假的权利。
原因之三：由于文化背景不同，我们在制度设计上还有一个明显缺陷，就是防范性不强。例如，我们在设计制度时，往往先确立一个前提——我们绝大多数党员干部都是好的，而且职务越高，素质越高，所以我们的制度里有不少脱离实际的道德要求。殊不知道德可以使人成为好人，法律可以使人不成为坏人。我们的党员队伍整体来说比一般群众觉悟程度高，但在参与活动中，也难免有人利用公众的行为达到个人目的。因此需要有措施对党员的参与行为进行引导和规范，防止参与行为失控，保证党员的参与能够在党章和党内各项制度的框架内有序地进行。
唤起党员政治热情和持久的参与积极性，需要逐步建立健全这样一些保障性制度：
党内权力运作过程适度公开机制。按照列宁的意思，没有公开性谈民主是很可笑的。公开是民主的前提，是参与的起点。只有党务公开，特别是党内权力运作过程的公开，普通党员才有可能介入权力的运作，才有可能形成正常的公众参与机制，才有所谓的民主决策和民主管理。党的十六届四中全会《决定》提出要“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”，这也是面对政党活动日益透明化的趋势，我们党作出的必然选择。这种党务适度公开的机制要求：建立各级党组织定期或不定期通报党内重要情况的制度（包括重大决策情况、重要干部任免情况、党务管理情况、党费开支情况以及领导人功过是非情况等）；建立党员或党代表查阅党内会议记录、文件制度；建立党内文件、材料保密期限及解密、公开、查询制度等。同时，还应该在党内政治生活中树立这样一种理念：即公开是原则，不公开是例外，一切通过党内选举产生的领导机关，都有义务向选举它的党内群体及组织公开自己的活动情况。
保护和尊重少数人意见的制度。党内民主不仅体现在尊重多数的原则，也体现在保护少数的原则。通过少数服从多数产生各项决策，表达多数人的意愿，是党内民主的要求；通过保护少数，维护所有党员的权利，为纠正错误保留条件，也是党内民主的要求。一般情况下，多数人的意见更接近于真理，但也不排除真理常常在少数人手里。特别是在改革时期，各种导致社会变革的先声，一开始往往被多数人拒绝，同样，党内一些顺应时代潮流的重大政策，一开始往往也被很多同志不理解。因此，用恰当的办法和有效的制度保护和尊重少数人的意见，对营造党内不同意见可以自由表达、党员敢讲真话的氛围至关重要。在用人机制上，对讲真话、勇于实事求是的和讲假话、弄虚作假的要有鲜明的奖惩机制；要有讲了错话不被处分和打击、不被追查所谓的动机背景的制度和机制；建立对压制、甚至打击报复党员发表不同意见的行为的惩处机制；等等。
意见建议的反馈制度。以往的党内生活经常是党员的意见征求了，但上级机关对待党员的意见，只是进行内部研究和汇总。党员不知道谁提了什么意见，意见有没有被听取，为什么没有被听取，暗箱操作的余地很大。建立党员意见反馈制度，把“对党员的意见必须及时反馈，对不采纳的意见必须说明理由”作为硬性规定固定下来，并有明确的时限要求，将有利于纠正长期以来流行的“不提白不提，提了也白提”的现象。
适当的激励机制。目前基层党员对党内的选举、监督等活动表现出较高的参与热情，往往都因为直接或间接地关乎个人利益。马克思说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。有学者的调研也证实了这一点，在基层，人们的政治需求更多地表现为与直接利益相关的“生活需求”，而并非仅限于狭义政治性质的民主参与。近年来，居民对居民委员会直选热情不高，而对与居民切身利益相关的业主委员会却十分关注，部分原因正在于此。[7] 当前有许多基层党员，特别是农民工党员、下岗失业党员、退休党员，由于文化不高、收入不丰、年龄不小等原因，生活有一定困难，参与政治活动热情不高，而利益诉求非常强烈。党组织应当以此为契机，从社会关怀入手，在发挥基层党组织的服务功能中建立适当的激励机制，使党员通过参与党的活动给他们带来利益的满足和社会地位的提升，从而“推动党员和群众形成内含自愿、互助、平等、参与、责任等价值取向的公共精神”。[8] 具体做法是否可以考虑用党的经费为经济困难的党员提供一些物质支持，提高他们参与党内活动的能力；提倡开展党员之间的互助，用细致入微的人文关怀激发党员的参与热情；社区党组织可以探索建立“党员维权代理机制”，帮助那些权益受到侵害而自己又无力维权的党员讨回公道。还有，建议加大对腐败分子实名举报的奖励和保护力度，同时对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的必须依纪依法严肃查处，坚决予以打击，建立党员参与党内事务的安全通道。
六、培育党员的民主意识，唤起持久的参与热情
尽管制度问题比起人的思想、作风来说更带根本性、长期性、稳定性，但毕竟制度是人制定的，需要人来执行，所以不能否认制度对人也有很大的依赖性。制度永远无法完美，而良心可以带我们远离残缺。制度经济学有一个观点，认为意识形态也是制度中一个很重要的组成部分，人们对制度的认可、认同的这种观念意识，比如“觉悟”、“忠诚”、“奉献”等，可以很好地降低制度运行的成本，使制度更易于实行，更有效率。强调培育党员的民主意识的意义在正在于此。通过经常性的思想教育，提高基层干部和党员群众的民主意识和文明程度，对增强他们参与党内事务的主动性和积极性，会收到一定的效果。另外，通过实践学习民主，也是增强党员民主意识的有效途径。基层民主就如同一所民主的“大学校”，这些年的乡镇党政负责人的直选、城市社区党委书记直选等民主实践，使很多党员在这所大学校里初步学会了投票和选举，学会了管理党内事务，了解了什么是党内民主，我作为党员有哪些民主权利，怎样做才算是民主，怎样做才算正确行权等。我们欣喜地看到，社会主义民主和党内民主的正确理念正在逐步化为广大党员的行为准则、成为多数人的一种生活习惯，人们正在积极探索如何在选举、决策、监督的多重博弈中理性地保护自己的权益，这将为党员的政治参与热情提供持久的动力。
总而言之，在党内民主建设的探索中，对旧体制弊端的批评很重要，但对新制度、新体制的设计和对旧体制的改进更重要，因此提倡用建设性的思维来研究党内民主问题，以推动党内民主、基层民主的健康发展。