摘要：《城乡规划法》的落实，使城乡规划的合法性和政策性得到了空前的加强，城乡规划已成为城市建设发展不可或缺的公共政策。作为公共政策体系下的城乡规划，其发展演变逐渐由原本的技术工具的升级演变为公共政策角度的不断完善，其原有的技术上体现的问题也逐渐被更为复杂的社会问题取代，这些问题大致可以从两个方向概括，一是公共性体现，二是政策性加强。
关键词：公共政策；城市总体规划；公共性；政策性
公共政策的概念是多样的。它反映了人们多视角、多层次的认识特征。部分学者研究认为，公共政策是指政府或社会权威机构，为缓解和解决社会公共问题来达到一致的公共目标和协调各方利益的行为。[1][1]城市规划成为城市政府的一项公共政策。
1公共政策下总体规划的两极属性
1.1 总体规划的公共性
公共性是现代城市规划的重要特征之一。自城市规划诞生以来，它一直是解决公众在城市生活中面临的许多公共问题。在规划过程中，从整体规划的对象选择，到细节的认真考虑，到下级各级配套政策的制定，一切都是为了确保社会稳定，实现社会和谐，共同繁荣。同时，规划服务的主体是广大的人民群众，对城市公共资源的合理配备，满足城市中的大部分人的日常生活需要才是规划的基本要求。所以在编制、实施、管理、实施评价等多个过程阶段中，都要考虑为公众服务的这一要旨。
1.2总体规划的政策性
在城市总体规划的政策性研究中，城市规划本身应归属于公共政策类，并且是公共政策的关键环节，政府的主要职能是紧抓城市发展，规划城市发展战略，同时，城市规划是一项与公共利益联系紧密的政策，为了促进这一公共政策的有效施行，国家出台了大量的法律法规。城市规划必然转型为城市公共政策。城市总体规划的研究从“工程蓝图”转变为“政策规划”，同时，公共权力保障下的城市总体规划可以更效率地调配空间资源。
2总体规划编制实践改进
2.1规划编制的公共性改进
2.1.1编制内容偏向公共利益
广大的人民群众是城市总体规划的服务主体，而实现服务公众这一目标的直接途径在于合理配置公共设施、基础设施和便民服务。这种基于公共服务的规划倾向，在规划编制时这种倾向就应该囊括其中。在规划设计时，应充分考虑到规划区域内生活的广大人民群众的切身感受，充分解决他们衣食住行各个方面的需求，为他们的居住、交通、游憩、工作带来便利。《城市规划编制办法》明确了相关公共利益的编制，并对主要编制内容进行了详细说明，并将这些内容确定为强制性内容。[2]这从另一个方面体现了在总体规划中对公众利益的保护和重视。
2.1.2编制过程保障公众参与
城市总体规划是政府主导的公共政策，强调政府的权威性和强制性。编制主体主要由城乡规划部门和规划技术单位组成，但随着城市总体规划和公共政策的不断整合，参与规划的利益相关者都在持续整合中表达自己的需求和意见。[3]因此，现代城市总体规划的编制中，不仅强调政府在规划中的主体地位，同时邀请相关专家对实施进行评估分析，确定规划的现实性，有效性，而公众作为规划的实际服务者，也在自身立场发出声音，公众参与的呼声不断加强。“政府主导多方参与”成为了规划编制的新理念，新口号。
2.2 规划编制的政策性改进
2.2.1提升规划在不同层次之间承接性
《城乡规划法》提出了有城镇体系规划、城市总体规划、镇规划、乡规划、村规划的多层次的规划编制体系。国家规划编制体系体现了国家对区域协调和城乡统筹的重视，体现了规划的不同层次规划间的承接性和法定性。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆但是，在实际规划编制的操作中，很多城市的发展偏离了上位规划的要求，大量违建建筑，规划外建设工程施行。很多城市因为缺乏合法的规划设计，不断地采用近期规划取代总体规划的方式来满足城市的发展，这是违规且违法的，规划编制时应当牢牢依靠上位规划，在上位规划的指导下编制现行规划，如果有改动需要，应该及时向上级规划主管部门进行反应，在上级主管部门确定改动需求后，再进行上位规划的修改。
2.2.2保障规划在各部门之间的协调性
城市规划是一项复杂的实施政策，它包含政治、经济、文化、社会、环境各个方面，其政策属性使得城市规划一定与同级部门制定的其他政策相协调相配合，部门间的多方协调对城市规划有着很大的影响，各部门如果可以做到统筹协调，运行流畅，对于城市总体规划的编制有着极大的帮助。城市总体规划在部门内部平行方向上的协调，这需要城市总体规划与各同级规划要实现相互间的统一和配合，在推进城市总体规划的编制过程中要结合各部门的发展需求和控制指标，综合部署城市发展规划。
3总体规划实施管理实践改进
3.1 规划实施管理的“公共性”改进
3.1.1保障公众在规划实施过程中的知情权
城市总体规划地实施过程，应做到内容和实施过程具有极高的透明度。规划实施时，尤其是重大项目的建设必须达到全方位的透明开发，随时准备接受社会和公众的监督；规划实施过程中应鼓励包括政府、规划相关部门还包括其他相关利益主体和非专业人主动参与到规划的实施具体环节，如建设投入，建设时序，建设目标等。同时，政府部门也应主动邀请社会精英人士通过座谈会、研讨会的方式进行集中讨论，通过吸收不同组织或个体的参与，广泛收集各个社会层次的不同观点，结合专家的建议对规划的实施加以调整或规范。
3.1.2保障公众在规划实施过程中的参与权
城市总体规划的实施过程是整个社会城市协同发展的过程。因此，城市规划，一种开放的公共政策，应尊重和保护公众在实施过程中参与规划的权利。当公众通过参与规划来表达自己的利益和需求时，政府部门不仅要听取民意，还要及时采纳和运用合理的意见。加强公众参与规划实施管理。在实践中，公众参与的法律地位的缺乏影响了公众参与规划管理的进一步发展。因此，有必要促进公众参与城市规划管理的相关法律法规，不仅要明确公众参与的法律地位，还要规定参与的方式和程序。使城市规划决策成为整个社会的共同选择。
3.2 规划实施管理的“政策性”改进
城市规划与城市政策密切相关。总体规划作为一项具有全面目标的公共政策，包含多个目标：它涉及经济发展，土地开发，环境保护，历史文化保护等，实现这些目标需要其他职能部门的支持。在城市规划的实施中，我们应该更加注重与各职能部门的政策合作，并经常与多个部门开展联合会议。集中解决各时期城市发展中遇到的问题，共同探讨对策，促进规划的顺利实施。
结论
城市总体规划作为指导城市健康发展，解决、回避城市问题的一项公共政策，既要解决其技术设计方面的工程问题，也要考虑到公共管理层面的冲突和矛盾。公共政策的公共性和政策性应该与城市总体规划紧密结合。推进城市总体规划的规范性与合法性进程，确立起城市总体规划的权威性与强制性，促使城市总体规划从纸面上的理念转化为改善社会环境的实际工程。使城市总体规划成为缓解城市矛盾，维护社会和谐稳定的有力手段。
参考文献
[]彭高峰,刘云亚,韩文超.公共政策导向下城市总体规划“法条化”探索——以广州市为例[J].城市规划，2017,41(04):9-15
[2]罗舒曼.公共政策对城市总体规划实施的影响——以商河县新农村社区政策为例[J].北京规划建设,2017(02):24-28.
[3]高王磊.公共政策属性导向的城市总体规划实施评估研究[D].苏州科技学院，2014.
[4]冯健,刘玉.中国城市规划公共政策展望[J].城市规划，2008(4).
论文作者:杨春晨
论文发表刊物:《基层建设》2019年第3期
论文发表时间:2019/4/26
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