高等教育的国际化：外国学生政策之比较分析（待续），本文主要内容关键词为：高等教育论文,外国论文,政策论文,学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
国际化是近年来各国高等教育政策和研究最主要的议题之一。高等教育的国际化主要可以由以下四个方向来进行：
1、学生的国际化：招收外国学生或本国学生前往他国就读，包括长期和短期停留，前者多为了取得学位/证书，后者多属于交换或游学性质，主要在获得文化经验和语言能力。
2、教师的国际化：包括教师的短期访问和外籍教师的征聘。
3、课程的国际化：可能的作法包括：(1)扩大课程的国际视野，例如将全球化及相关问题作为课程探讨的主题；(2)开设关于其它文化和语言的课程；(3)透过远距或网络修习外国大学所开设的课程。
4、研究的国际化：透过研讨会、期刊及书籍等交换和推广研究成果。
从大学发展的历史来看，上述的四种国际化，除了研究的国际化是较晚近的现象之外（注：第一所研究型大学-柏林大学于1810年设立之后，大学的研究功能才受到重视。在这之前，大学的主要功能在教学，亦即在传递既有知识，而非创发新知识。），欧洲地区学生、教师和课程的国际化自从12世纪以来就已经存在，举例来说中世纪大学的学生来自四面八方；教师拥有“教授通行证”(ius ubique decendi)，原则上可到任何大学任教；大学多设有文、神、法、医四个学院，以拉丁语教学。总的来说，国际化可以说是大学之所以为大学的主要特色。即便如此，和今日高等教育的国际化的深度和广度比较起来，特别是从学生的国际流动来看，大学最早的国际化可说是略具雏形而已。
根据经济合作与发展组织（简称OECD）的统计，2001年全球约有164万学生在他国就读，他们的学杂费、生活费和旅费构成一个价值数百亿美元的大市场(OECD,2003)，是吸引最多外国学生的美、英、法、德和澳洲等国重要的外销产品。由于招收外国学生不只具有短期的经济效益，更有利于长期政治、经贸关系的耕耘、学生“全球性能力”的培养和国家竞争力的提升，故工业先进国家和区域性组织将之视为既是高等教育、也是政治和经济的重要策略。
外国学生市场因为涉及庞大商机，且工业先进国家多为高等教育的「输出国」，每年获取可观的贸易顺差，因此亟思促成这一市场的进一步开放，降低输入国对这一市场的管制，最明显的作法是透过世界贸易组织（简称WTO）的运作。WTO及其前身《关税暨贸易总协定》在制造业和农业等传统的贸易产品之外，将教育、保险、金融、运输及建筑等十四项服务业也纳入国际贸易的项目，并在1994年完成《服务业贸易总协议》(General Agreement on Trade in Services，简称GATS)，希望藉由透明化和渐进自由化原则建立多边性架构（“国贸局”，2002）。
由于教育也被视为服务业，并纳入GATS，会员国必须依其承诺开放教育市场，并给予其它会员国最惠国待遇。这一国际协议除了强化了教育的产业和商品特质，更引发新一波国际教育市场的竞争。工业先进国家固然想进一步提升其在这一市场占有率，工业新兴国家也严阵以待，以提升高等教育的竞争力及各种吸引外国学生的策略，企图扮演更积极、更主动的角色，以便在国际高等教育市场体系中能由边陲位置移往核心位置。举例来说，马来西亚就透过邀请外国大学设立分校及和外国大学合办双联学位元的方式，希望到2020年该国高等教育的输出值能超过输入值，成为高等教育主要的输出国之一。
高等教育国际化也是台湾近年来相当受到关注的政策议题。例如2001年公布的《大学教育政策白皮书》，在“大学教育问题分析”一章中就以“大学教育国际化程度不足”为六大问题之一，并认为应以英语授课及提升台湾大学水准，以使“我们的大学所授的学位具备国际竞争力”（“教育部”，2001:27）。高等教育国际化的相关问题，在台湾于2002年1月正式加入世界贸易组织，成为第144个会员之后更为急迫。“教育部”在2003年8月26日“行政院”首次召开的“教改跨部会协调会报”中，提出宏观高等教育方案，讨论提升台湾大学之竞争力及吸引外国学生的策略。根据该方案，“教育部”规划未来五年以五百亿的预算，大幅提升台湾大学在亚洲及世界的排名；该方案也计划扩大招收外国学生，希望外国学生人数五年后能增加为29,400（何荣幸，2003）。此外，“教育部”草拟并在2003年9月23日公布的《大学评鉴指针》中，亦将“外籍生比率”列为17项量的指针之一，鼓励大学多招收外国学生。
虽然就高等教育的长期发展来看，提升大学的水准和竞争力无疑是想在国际高等教育中占有一席之地的根本策略。但是世界级大学的目标是否能在五年内就能以重金达成不无疑虑，那么，在达成世界级大学的目标之前，台湾如何才能吸引外国学生前来就读？尽管外国学生对于留学国的选择，大多基于多重因素的综合考量，因此就如何吸引外国学生而言，并没有放诸四海皆准的最佳策略，然而因为相关政策的推动在国外已有相当的历史，特别是欧盟推动的大规模学生流动方案、1985年之后在国际高等教育市场异军突起的澳洲和日本、企图在二十年间转型为高等教育输出国的马来西亚、试图以英语授课广招外国学生的荷兰等，对后起的台湾而言，都具有相当宝贵的参考价值。为了进一步了解高等教育国际化的内涵与策略，本文拟由高等教育国际化的历史发展、高等教育国际市场的类型与规模，及欧盟、荷兰、澳洲、日本和马来西亚等国政策的比较分析等角度切入，以提供台湾制订相关政策之参考。
二、高等教育国际化的历史发展
（一）12世纪到19世纪末
从大学发展的历史来看，国际化（注：有些研究者，例如P.Scott及G.Neave并不赞成强调大学的国际面向，认为既然当时国家并未形成，自然也就没有所谓的国际，因此大学的国际性只是一种国际大学的神话。）是大学之所以有别于其它学校的主要特色。自最早的大学于12世纪在法国巴黎、意大利波隆那等地建立以来，一直到18世纪民族国家兴起之前，欧洲大学不受地域性束缚的特色非常显著，这可由大学的兴起和最早的名称得到佐证。11世纪中期，法国各地不少教堂设有附属学校，教授七艺和圣经。到了12世纪，当由阿拉伯文翻译而来的古希腊哲学大行其道之时，巴黎的教会附设学校，例如圣母院、圣杰美维耶、圣维克特等学校，因为拥有名师如William of Champeaux，Hugh of St.Victor,John of Salisbury而吸引了来自欧洲北部各地的学生。各校教师中最著名的首推亚培拉(Peter Abelard,1079-1142)。由于亚培拉的吸引力，圣母院附属学校成为欧洲各地学者的聚集地，并逐渐由学校(studium)转变为大学(studium generale)，意指能够吸引各地学生前来就读的学校。相对的，那些只能吸引当地学生的则称为studium particulare(Cobban,1975:34-35)。虽然大学在1208年取得教师与学生行会(universitas magistrorum et scholarium)的资格之后，universitas逐渐取代Studium generale成为机构的名称，这也是大学在英文称为university的由来(Perkin,1991)。尽管studium generale不再是大学的名称，但是由于大学以拉丁语授课、拥有相同教学内容和考试制度、学位在欧洲各地都被认可的传统，大学近悦远来、跨越疆域的特色还是随着大学在各地设立发展了数百年，直到16纪大学的数量增加和民族国家兴起之后，才有了显著的转变（戴晓霞，2000）。
经过三百年的发展，大学的数量逐渐增加，由1300年的16所、1400年的38所，增加到1500年的72所。随着大学在各地的设立，学生游走各地的情形大为减少，到了中世纪末期，约有四分之三的学生能就近入学，离乡背井的学生主要向往国际知名大学，或学习其大学没有的领域(de Ridder-Symoens,1996)。除了大学的数量之外，另一个造成大学地方化的主要因素当推国家的兴起。
16世纪的宗教革命导致了基督教世界的分崩离析，近代意义上的民族国家逐渐成形。和忙于打击异端的教会比较起来，国家势力的抬头，对于大学的影响更立即而直接。在16和17世纪设立的大学，不论在设置目标和课程方面，都呈现出较浓厚的地方色彩，更加注重民族国家和地方的利益与需求，有些地区甚至禁止学生到外地大学就读，认为那些大学乃是“宗教和政治污染之源”(de Ridder-Symoens,1996:419)。此外，学生的外流也被认为将导致本地经济的损失，因此并不鼓励学生到外地大学就读。学生的跨国流动到了17和18世纪，随着“大旅行”的盛行，欧洲文化之旅成为大学教育不可或缺的一部份之后，才又活跃了起来。一直到20世纪，美国、加拿大、澳洲学生流向欧洲也都属于“大旅行”的传统。
随着欧洲帝国主义的扩张，大学也被带到殖民地。例如，英国先后将大学模式推广到美国、印度、非洲和东南亚。许多殖民宗主国纷纷在其殖民地设立大学，例如法国在越南和西非、西班牙和葡萄牙在整个拉丁美洲、荷兰在印尼、美国在菲律宾等。日本虽然从来没有被殖民过，但在体认科学及工业能力的重要性之后，于1868年放弃了传统的学术机构并转向西方大学的传统，由德国、美国及其它国家输入大学的理念和模式。其它未被殖民的国家，例如中国和泰国也陆续引进西方大学模式（戴晓霞译，2003）。
（二）20世纪初到20世纪80年代
对于高等教育的国际化而言，20世纪可说一个分水岭。在这之前，虽然国家的利益已经逐渐取代学术的交流成为主导的力量，但是不论是大学模式的外移或研究/学生的交流都属于片段、个人而非组织和策略性的。进入20世纪之后，国际局势的诡谲和两次世界大战的爆发，赋予高等教育国际化以促进国际间的相互了解和巩固国家安全的新任务。
一次大战之后，为了促进国际交流以加强和平和了解，国际联盟成立了国际学术合作委员会，美国的国际教育研究院（简称IIE）在1919年成立，国际学生联盟在法国的Strassbourg成立，协助学生旅行和访问，德国在1925年成立了德国学术交流总署（简称DAAD），英国则在1934年成立英国交流协会。虽然这些官方组织和一些基金会的努力对于第二次世界大战的防堵并未发挥明显的作用，但是这些机构让教育的国际流动成为有组织的活动，也获得前所未有的政策性地位。
二战期间，为了对抗轴心国在拉丁美洲进行的反美宣传及其提供拉丁美洲学生留学德国、意大利奖学金的策略，美国国务院于1941和1943年间委托IIE安排一千多名拉丁美洲学生留学美国。二战之后，西欧国家一方面受到战争的重创，另一方面也由于大量学术界人士或死于战争或移民他国（主要是美国、加拿大和澳洲），美国乃取代欧洲，一跃而为国际学术的中心。在参议员William Fulbright的大力推动下，国会通过了“傅尔布莱特计划”，由IIE来执行各类学术交流。由于有来自政府的稳定经费，美国的国际教育交流更是如虎添翼(Institute of International Education,2003)。
20世纪60年代之后，一方面来自教育机会均等的呼声，另一方面由于人力资本论强调高等教育提升人力的经济功能，欧美国家和新近摆脱殖民地位的第三世界国家大力扩张高等教育。为了争取对第三世界的影响，除了美国和苏联，此时经济已蓬勃发展的德、法、英等国都大力投入，开发中国家遂成为高等教育国际化的新战场。美苏集团的大学教授前往亚洲、拉丁美洲、非洲协助教学、发展课程、赠送图书和设备，并赞助教师的交流和学生的留学。此一时期国际化的主要目的在于政治和经济关系的强化，基本上是为国家的利益服务，因此推动单位是国家机构，而非大学本身。举例来说，1960年美国的“高等教育法案”协助大学设立跨领域的区域研究和外国语言中心，而且苏联和中国研究特别受到重视。高等教育国际化的强烈政治动机非常明显(Wallerstein,1997)。
（三）20世纪80年代以后
20世纪80年代以后，随着信息科技的快速发展，服务业在全球市场中的重要性越来越显著。根据WTO及其前身GATT的分类，教育和商业服务、通讯、销售、金融等十四项并列为服务部门，是全球贸易中重要的服务性产品。对于美国、英国、澳洲、加拿大等主要留学地主国而言，高等教育成为一项重要产业。外国学生带来收入、填补学生不足的科系、提供廉价的助教、研究助理等。此外，在国外开设分校或授权国外学校教授课程及颁授学位，不但可以增加收入，更可藉以提高大学的国际知名度和国家的影响力(Altbach,1998)。
从20世纪70年代中期开始，美国服务业连年保持顺差，教育出口在其中扮演了重要的角色，在十大出口服务业中，名列第四，仅次于旅游、运输和金融。不仅美国的著名大学吸引众多外国学生，连那些原本在美国被讥为“文凭工厂”的次级大学也可借着远距教学，大举招收海外学生。美国大大小小高等学府的募款，也因此得以跨越国界，成为全球性的活动(Morrow & Torres,2000:42)。
为了赚取外国学生所缴交的全额学费及其所带来的经济效益，英国、澳洲等国在20世纪80年代取消了原本给予外国学生的补助，并鼓励大学招收外国学生，允许其自定收费标准，也可配合外国学生之需求，开设特别之学位及训练课程。近年来，英、澳两国都积极派遣代表到开发中国家招募学生，甚至设立海外分校。
除了着眼于外国学生所带来的立即性经济效益之外，面对竞争越来越激烈的国际市场，及资金、人力的全球性流动，工业先进国家的高等教育国际化政策也不敢忽略藉由招收外国学生以深耕政经关系、扩大国际影响力的机会。举例来说，日本政府在1983年制订鼓励外国学生的政策，希望到公元2000年，前往日本的留学生能达到十万人。欧盟也于20世纪80年代中期开始推动多项欧洲国家之间大型的教育交流计划，希望以统整强化欧洲各国的竞争能力。即使20世纪50年代以来就雄霸国际高等教育市场的美国，对于国际高等教育在政治和经济的双重涵义更加注重。加州大学一份名为“海外教育方案”的内部文件，指出“随着苏联帝国的解体，国家安全的定义由影响非结盟国家和研究敌国转向如何在全球经济下竞争和繁荣”。美国克林顿总统在一份名为“国际教育政策”的行政主管备忘录中，也曾表示“要在全球经济中成功地竞争，并维持美国作为世界领导者的角色，我们必须确保美国国民能发展出对世界宽广的了解、运用其它语言的能力及对其他文化的知识。美国的领导地位系于美国能否和对各国之政治、文化及经济之未来发展有影响力的人士建立密切关系。一个前后一贯、各方协调的国际教育策略将协助我们完成双重的挑战：为我们的国民在全球环境中作更好的准备、继续吸引和教育外国未来的领袖人才。”（引自Wit,2002:29）。
自从WTO和其前身GATT在1994年乌拉圭回合谈判达成《服务业贸易总协定》，将服务业贸易纳入WTO规范项目，并将教育纳入服务业贸易项目之后，原本肩负国家认同塑造、文化传递的教育领域被迫依据各国的承诺，向国际市场开放。深恐工业先进国挟其高等教育优势长驱直入，许多新兴工业国家无不严阵以待，一方面力图强化本国高等教育的竞争力，另一方面则化被动为主动，积极规划各种吸引外国学生的策略。
三、国际高等教育市场的类型和规模
根据WTO《服务业贸易总协定》的分类，教育服务分为初等、中等、高等、成人和其它教育五种，提供模式和其它服务业一样可分为四类：跨境服务、境外消费、境内商业据点服务和境内自然人服务（国贸局，2002）。就高等教育的国际化而言，四种提供模式及其特性、类型和规模见表1。
由表1可以看出，就目前高等教育的国际化而言，传统的留学，亦即学生前往他国就学仍是最主要的方式。表2呈现1980年到2001年间十个吸引最多留学生的地主国，从表2可以发现：
●留学生前往的国家相当集中，以2001年为例，十大地主国的前三国（美、英、德）吸引全球54.7%的留学生，前五国（美、英、德、法和澳洲）吸引71.1%的留学生。
●就地主国的语言来看，2001年的前十大中有三个英语国家，共吸引了全球50%的留学生。
●就地主国的所属洲别来看，2001年的前十大中有六个为欧盟国家，共吸引全球39.1%的留学生。
●在20世纪80年代持续出现的黎巴嫩和埃及，到了20世纪90年代已不再出现在前十大名单中，而由异军突起、持续窜升的澳洲和日本取代。
●虽然美国在全球留学生市场的占有率略有下降的趋势，但美国还是最吸引外国学生的国家。
●台湾吸引的外国学生数明显偏低。
表3呈现1980年到2001年间留学生的主要母国，从表3可以发现：
●自1985年以来，中国一直是最主要的留学生母国，马来西亚、希腊、摩洛哥和印度也长居母国的前十大。
表1 高等教育贸易的四种提供模式
资料来源：OECD(2002a).Education Policy Analysis(p.92).Paris:the Author
表2 全球十大留学生地主国之留学生人数及其占全球留学生之比率，1980-2001
资料来源：Cummings,W.K.(1991).Foreign Students.In P.G.Altbach(ed.)International Higher Education:An Encyclopedia(p.113).Chicago:St.James.;OECD(2003).Education at a Glance.Paris:the Author;UNESCO(1992& 1993).UNESCO Statistical Year Book.Paris:the Author;Welch,A.(2002).Going global?Intemationalizaing Australian universities in a time of global crisis.Comparative Education Review,46(4),442;2002年台湾地区教育统计。台北：作者。*加拿大为1993/94，比利时为1994/95统计数字。
●美国、德国和日本不只是主要的地主国，也是主要的母国。
●伊朗的留学生自20世纪80年代之后明显下降。
●和其它国家比较起来，台湾前往他国的留学生之人数虽然进不了全球前十大，但是就留外学生和人口之比率来看，应该已达世界水准。
根据OECD(2003)的估计，2001年全球约有164万留学生。这些学生的旅费、学杂费、和生活费等费用形成一个庞大的市场，依照Larsen等人的研究，这一市场的价值在1998年就超过300亿美元，约占全球服务出口值的3%（引自OECD,2002 a）。从表4可以看出，以四大吸引外国学生的英语国家为例，来自外国学生的收入成为相当重要的服务出口项目。外国学生对澳洲尤其重要，其收入占高居澳洲服务出口的第三位，以及全国出口项目的第十四位(OECD,2002 a)。
表3 主要留学生母国及人数，1980-2001
资料来源：Cummings,W.K.(1991).Foreign Students.In P.G.Altabch(ed).Intermational Higher Education:An Encyclopedia(p.113).Chicago:St.James.;OECD(2003).Educationat a Glance.Paris:the Author;UNESCO(1992& 1998).UNESCO Statistical Year Book.Paris:the Author;“教育部”(2001& 2002)。台湾地区教育统计。台北：作者。
表4 来自外国学生的收入及其占服务出口总额之比率
资料来源：OECD(2002a)Education Policy Analysis(p.99)Paris:the Author.
虽然学生至他国就学还是高等教育国际化最主要的方式，但是开办分校、双联学位的“在地留学”及以远距/网络等进行的跨国学习可说是潜力不可限量的新潮流。澳洲和英国是开拓各种“在地留学”课程最积极的国家。在1994和2001年间，“在地留学”学生占澳洲外国学生的比率由19.3%增加为33.2%，在澳洲注册的新加坡、香港和中国大陆学生约有50%参与“在地留学”课程(OECD,2002 a:104)。英国在20世纪90年代初期由技术学院升格而来的新大学，在开办“在地留学”课程方面非常积极。根据P.Bennel和T Pearce l997年的调查，英国各大学校院所开设的“在地留学”课程中，约有65%是由新大学开办的，牛津、剑桥、爱丁堡等老牌大学则完全不开设此类课程。这类课程目前多集中在香港、马来西亚和新加坡，中国和印度则被视为未来最有开发潜力的新市场(Bennel & Pearce,2002)。