摘要：革命遗址遗迹承载着无数革命英魂和英雄事迹，是传承红色文化基因的物质载体。我国还没有专门针对革命遗址遗迹保护利用的专门性法律。当前发挥法律作用的主要是意见、通知、方案等规范性法律文件。对革命遗址遗迹进行保护的重要路径就是立法保护。地方因地制宜进行精准立法是革命旧址保护利用法治化的的重要路径。
关键词：革命旧址；保护利用；地方立法
革命旧址,是指已被登记公布为不可移动文物,见证近代以来中国人民长期革命斗争、特别是中国共产党领导的新民主主义革命与社会主义革命历程,反映革命文化的遗址、遗迹和纪念设施。[1]主要包括: (１)重要机构、重要会议旧址; (２)重要人物故居、旧居、活动地或墓地; (３)重要事件和重大战斗遗址、遗迹; (４)具有重要影响的烈士事迹发生地或烈士墓地; (５)近代以来兴建的涉及旧民主主义革命、新民主主义革命和社会主义革命的纪念碑 (塔、堂)等纪念建 (构)筑物。我国是拥有光辉革命历史和优良革命传统的国家，在中国共产党的光荣历史和近代以来中国人民英勇奋斗的壮丽篇章的历程中，保存和遗留了丰富多样的革命文物资源。
地方立法权，是指省、自治区、直辖市、所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利。 在以市场经济为主要导向和经济发展的大潮中，不少的革命遗址遗迹未得到有效的保护，甚至遭到不少来自天然或人为的或轻或重的破坏。在我国尚未出台专门针对革命旧址保护和利用的专门法律之前，各地采取有效法治方案，特别是地方立法来推进对当地革命遗址遗迹的保护和利用，[2]不仅仅可行，而且成为当下之亟需。
一、革命旧址地方立法的国家法治背景
（一）党的指导性文件层面
为了进一步加强革命文物资源整合、统筹规划和整体保护，进一步发挥革命文物服务大局、资政育人和推动发展的独特作用，进一步完善革命文物保护的财政保障机制，健全革命文物保护利用多元投入体系，更好地继承革命文化，更好地构筑中国精神，更好推动革命文物工作积极服务经济社会发展大局，2018年7月6日，中央全面深化改革委员会发布《关于加强文物保护利用改革的若干意见》提出，要完善革命文物保护传承体系。实施革命文物保护利用工程，保护好革命文物，传承好红色基因。强化革命文物保护利用政策支持，开展革命文物集中连片保护利用，助力革命老区脱贫攻坚。推进长征文化线路整体保护，加快长征文化公园建设。加强馆藏革命文物征集和保护，建设革命文物数据库，加强中国共产党历史文物保护展示。
2018年7月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布《关于实施革命文物保护利用工程(2018-2022)的意见》，要求完善法规政策。鼓励各省（自治区、直辖市）和设区的市制定革命文物保护地方性法规。加强全国红色旅游经典景区和红色旅游精品线路建设，统筹加大对革命文物保护利用的支持力度。加强革命文物保护利用科技创新和装备建设。加强革命文物保护、管理、利用和研究人才队伍建设。县级以上地方政府应强化革命文物保护利用职责，明确负责革命文物工作的机构和力量。同时提出，要加强督促检查。建立革命文物保护利用工程实施情况的督查评估机制和“双随机”抽查机制，加强对各地区革命文物工作的督促检查，实行革命文物保护利用情况通报制度。各省（自治区、直辖市）要按照本意见要求，结合本地区实际制定具体落实办法。中央和国家机关有关部门要对各地区贯彻落实情况进行督促检查，并将有关情况报党中央、国务院。
（二）国家法律层面
1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国文物保护法》，2017年11月4日完成第五次修正。该部法律所针对的文物主要是历史文物。对于革命遗址遗迹，只有被认定为历史文物时才有可能适用该法律。
2018年4月27日十三届全国人大常委会第二次会议通过《中华人民共和国英雄烈士保护法》，其中规定“侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的，由县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门责令改正；造成损失的，依法承担民事责任；被侵占、破坏、污损的纪念设施属于文物保护单位的，依照《中华人民共和国文物保护法》的规定处罚”。
（三）国务院发布的文件
2016年3月8日，国务院发布了《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》，旨在加强革命文物、大遗址、水下文物和珍贵濒危、材质脆弱馆藏珍贵文物抢救保护，注重日常养护巡查。重视城市改造和新农村建设中的文物保护，加强历史文化名城、村镇、街区和传统村落整体格局和历史风貌保护。
（四）部门文件
2019年１月，国家文物局发布《革命旧址保护利用导则》，进一步加强对革命旧址保护利用的规范和指导。
上述这些国家层面的意见、通知、方案等规范性文件虽并非法律，但是对革命文物集中连片保护利用、依托革命文物资源培育弘扬社会主义核心价值观、立法保护红色文化遗存等起到了重要的指引作用。
在这种背景下，对于还没有出台规范性法律文件的设区的地市来说，如何因地制宜，结合当地的特点加快推进地方立法，以指引对当地革命遗址遗迹的保护利用？这应当成为一项重要的议程。
二、 国内地方立法构建进路梳理
（一）四川省以外的地方立法：
１.福建龙岩：通过《龙岩市红色文化遗存保护条例》，要求设立“红色文化遗存保护专家咨询委员会”。
2017年11月24日，福建省十二届人大常委会第三十二次会议批准了《龙岩市红色文化遗存保护条例》，自2018年3月1日起施行。
条例明确了红色文化遗存的内涵，同时规定，红色文化遗存的保护，应当坚持保护为主、抢救第一、科学规划、合理利用的原则，按照政府主导、社会参与的要求，正确处理经济建设、社会发展与红色文化遗存保护的关系，确保红色文化遗存真实、完整和安全。
值得一提的是，条例规定市人民政府应当设立红色文化遗存保护专家咨询委员会，为红色文化遗存保护工作提供咨询、论证、评审服务和专业指导。专家咨询委员会由文化、民政、规划、建设、旅游、环保、教育、档案、地方志等方面专业人士和党史、文物、法律等方面专家组成。
２.宁夏吴忠：通过《吴忠市红色文化遗址保护条例》，规定建立“定期开展红色文化遗址普查”机制。
2017年11月30日，宁夏回族自治区十一届人大常委会第三十四次会议批准了《吴忠市红色文化遗址保护条例》，这是吴忠市第一部关于红色文化方面的地方性法规。
条例对红色文化遗址的保护管理作出了详细规定。市、县级人民政府应当建立红色文化遗址保护联席会议制度，协调解决红色文化遗址保护、利用及其管理方面的重大问题。同时，市、县级人民政府文化行政主管部门应当会同有关部门编制红色文化遗址保护规划，报本级人民政府批准后实施。县级人民政府文化行政主管部门应当定期开展红色文化遗址普查，建立红色文化遗址档案和信息管理数据库。
条例还明确了在红色文化遗址及其保护范围内不得从事的六种行为：（１）在红色文化遗址及其附属设施上刻画、涂抹或者张贴广告；（２）污损、损坏或者擅自移动、拆除保护标志；（３）排放污染物，倾倒、焚烧垃圾或者其它废弃物；（４）擅自改变红色文化遗址用途；（５）为烈士以外的其他人修建纪念设施或者坟墓；（６）采石、采矿、爆破、毁林、开荒、挖掘、取土、射击、狩猎、圈养及其他危害、破坏红色文化遗址安全和环境的行为。
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３.江苏盐城：通过《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》，建立“革命遗址和纪念设施免费开放的保障机制”。
2018年9月21日，江苏省人大常委会批准了《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》。这部条例是盐城市自2015年行使地方立法权以来制定的首部历史文化保护方面的地方性法规，也是江苏省首部红色文化资源保护方面的地方性法规。
为了统筹推进革命遗址和纪念设施保护利用传承，深化其价值挖掘和利用创新，提升其公共服务效应和社会教育效果，条例规定国家机关、企业事业单位、社会组织以及教育行政部门、各类学校利用革命遗址和纪念设施开展爱国主义教育和革命传统教育，传承弘扬新四军铁军精神。同时，条例规定，革命遗址和纪念设施应当向公众免费开放。市、县（市、区）人民政府应当建立革命遗址和纪念设施免费开放的保障机制。
４.江西赣州：通过《赣州市革命遗址保护条例》，提出“整合革命遗址资源，形成联合展示体系”。
2019年3月28日，江西省十三届人大常委会第十二次会议批准《赣州市革命遗址保护条例》。条例共6章40条，是赣州市获得地方立法权之后，制定的第二部历史文化保护方面的地方性法规。
条例规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的革命遗址的保护、管理、修缮和利用等工作。市、县级人民政府应当将革命遗址保护纳入本级国民经济和社会发展规划，按照革命遗址保护工作的实际情况，将革命遗址保护、管理、修缮等经费列入本级财政预算。市、县级人民政府应当在保证革命遗址安全和不破坏历史风貌的前提下，整合有条件的革命遗址资源，与教育培训、扶贫开发、乡村振兴和旅游发展相结合。鼓励将革命遗址与当地其他文物史迹、自然景观和非物质文化遗产等文化和自然资源相整合。
５.山西省：出台全国首部《山西省红色文化遗址保护利用条例》。
作为全国首部该领域的省级地方性法规，《条例》不仅建立了分级保护、社会力量参与保护利用等制度，具有先行性、创新性，还明确规定了对太行精神、吕梁精神等为代表的红色文化的挖掘弘扬，突出了立法的针对性和地方特色。该《条例》规定了4项保护制度，规定红色文化遗址实行分级保护。在全省保护名录范围内，确定省级、市级、县级红色文化遗址保护名录，分别由省、设区的市、县（市、区）人民政府核定公布。
对列入各级保护名录的红色文化遗址，要求划定保护范围和建设控制地带，明确保护范围内禁止的行为，并规定建设控制地带内进行工程建设的，应当符合红色文化遗址保护规划的要求。规定红色文化遗址实行保护责任人制度。确定了保护责任人的产生办法，明确了保护责任人应当履行的职责。
6.长治市：通过《长治市红色文化遗址保护利用条例》
2020年3月31日山西省第十三届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过。
（二）四川省以内的地方立法
１.巴中市：《巴中市红军文物保护条例》，四川省首部以红色文化为特色的文化遗产保护的地方性法规。
巴中作为全国红色革命时期全国第二大红色区域，其遗留的红军文化、红色文物等丰厚而凝重。2017年12月1日，《巴中市红军文物保护条例》经四川省十二届人大常委会第三十七次会议第三次全体会议表决通过，并将于12月18日正式实施,是四川省首部以红色文化为特色的文化遗产保护的地方性法规。巴中市红色立法走在了全国的前列，并于2019年进行了一次修正。
《条例》共五章五十四条，共解决三大问题：一是红军文物保护措施乏力的问题；二是红军文物合理利用不足的问题；三是弥补现行文物类国家法规中的一些不足，对国家立法起到“拾遗补缺”的作用。主要突出了四大特色：一是加强政府制定红军文物保护规划的职责；二是细化红军文物保护管理责任人及其权利义务；三是对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动红军文物提出了保护措施；四是拓展了红军文物的合理利用，促进与旅游的深度融合。
《巴中市红军文物保护条例》以地方性法规的形式加强红色文物保护、管理、利用等方面工作；该条例将“红军文物”的的概念，界定为在巴中市行政区域内，与川陕苏区和其他苏区革命斗争史相关，反映苏区革命斗争的重要历史活动、进程、思想、文化等，具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的文物；将红军文物的保护工作的责任主体；将本行政区域内红军文物保护工作的管理和监督责任主体定为市、县级人民政府文物行政主管部门。
２.广元市：《广元市红色革命遗址遗迹保护条例》
《广元市红色革命遗址遗迹保护条例》列入广元市人大常委会2019年立法计划后，2019年9月广元市人大常委会赴巴中市开展红色革命遗址遗迹保护条例立法工作专题调研，认真学习借鉴了巴中市立法工作的经验。
2019年12月，广元市人大常委会召开会议对《广元市红色革命遗址遗迹保护条例（草案）》进行初审。该《条例（草案）》按六章三十八条设置，分别为“总则、调查认定、保护管理、合理利用、法律责任、附则”。该《条例（草案）》吸收了其他省市州的成功经验，在遵循上位法的基础上，结合广元实际探索创新。条例从启动制订到出台草案，在整个过程中充分体现了民主立法、开放立法的原则，广泛听取了社会各界的意见和建议。
三、四川革命老区遗址遗迹保护利用之地方立法进路建议
2015年3月十二届全国人大三次会议修订《中华人民共和国立法法》，赋予了全国所有设区的市具备地方立法权。诸多设区的市开启了通过地方性立法来规范当地行为和保障合法权益得到维护的法治征程。
我国目前还没有一部专门针对革命旧址保护利用的完整法律或法规。此外, 还有不少新发现的革命旧址、遗址, 以及红军标语等革命遗迹未被登记在案。在此情况下，加快地方立法制订工作，以推进对革命旧址的保护和利用，使得这些承载着革命英魂的物质载体得到充分的传承，进一步将其丰富的历史意义与时代价值发扬光大并深入现代人心，具有非常重要的现实意义。[３]
（一）早日拟定地方立法规划进度。切实增强红色革命遗址遗迹保护意识，加大保护力度，认真总结，充分吸纳基层建议，推进全市红色革命遗址遗迹保护立法工作，出台《四川省革命遗址遗迹保护利用条例》、《达州市革命遗址遗迹保护利用条例》等等。
（二）现场实地调研，确立地方立法的必要性与可行性。实地察看各处红军文化旧址，如万源保卫战发生地点旧址、红三十军政治部旧址、石桥列宁街等等，认真梳理各县区红色革命遗址遗迹基本现状和存在问题，结合国内其它地域的立法经验，进行有效、高质量的地方立法。
（三）广泛征求社会各界意见。在发挥红色革命遗址遗迹作用进程中，可以将红色资源与民俗文化、生态休闲发展相结合。联合农业、林业等多部门召开座谈会详细听取红色革命遗址遗迹保护工作推进意见，以及相关部门的立法工作建议。
（四）立法价值定位需与培育和弘扬社会主义核心价值观相结合。革命文物是革命文化的重要载体，承载着革命先辈们许多可歌可泣的动人事迹，承载着他们英勇奋斗、不怕牺牲、百折不挠的革命传统、革命精神，是我们党、国家、人民永远的宝贵财富。对于保护、研究和利用革命文物的立法，要体现出与培育和弘扬社会主义核心价值观相结合的理念，不断夯实中国特色社会主义的思想道德基础。
参考文献
[1]朱廷水，革命旧址保护利用方面存在的突出问题及对策研究——以福建省龙岩市革命旧址为例[J].南方文物.2018,(03).
[2]廖志明 林烨，江西革命老区的地方性立法问题探析[J].长春师范大学学报.2015,34(05).
[3]刘军.在红色遗址(旧址)开展新形式讲解的思考[J].中国纪念馆研究,2012(2).
论文作者:刘正全
论文发表刊物:《基层建设》2020年第2期
论文发表时间:2020/5/7