经济增长方式实现根本转变的财政意义及财政对策，本文主要内容关键词为：财政论文,对策论文,经济增长方式论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、实现经济增长方式的根本转变是振兴财政的重要基础
振兴财政是当前我国财政进一步发展过程中所面临的一项重要任务。最近一个时期，不少人就如何振兴财政问题提出了对策措施。一种观点认为，振兴财政的关键，应从调整政府职能和财政职能入手，使被肢解的和被弱化的财政职能得以恢复、健全和到位；另一种看法是，振兴财政不是简单的增收节支，它要求我们按照社会主义市场经济的原则，对财政管理体制和各方面的管理工作进行调整和规范，因此振兴财政的关键在于真正实现管理体制和管理方式的根本性转变：还有人认为，振兴财政的当务之急是强化、完善财政监督管理工作，等等。
我认为，上述意见虽然有各自强调的重点，但有一点却是共同的，即都是从财政自身的完善来寻求振兴财政的出路。应该说，这些意见都有其科学的根据，是值得重视的。处在整个社会经济大变革时期的国家财政，之所以会发展到今天的困难地步，不是哪一方面因素影响的结果，而是由一系列外部因素和内部因素共同作用的产物。因此，要实现财政的振兴，只强调某一方面的调整和完善措施是不能凑效的。但是，如果把振兴财政的视野局限于财政自身，即使采取多种措施、多管齐下的方法，也并不一定能够真正解决问题。比如，当前大家谈的很多的一个问题，即提高财政收入占GDP的比重。有资料表明，到1995年，我国财政收入占GDP的比重是10%多一点，而发达国家近年来的数字为45%左右，发展中国家平均也接近30%。假如要把我国目前的财政收入占GDP的比重提高到发展中国家的平均数字，我国还有20%的距离。那么怎样实现这个30%的目标呢？1994年我国的税制刚刚改过，而且企业的总体税负水平与国外相比已经偏高，显然，再通过税制改革进一步提高企业税收负担以增加财政收入的道路是行不通的。在这种情况下，大家都想到了将预算外资金归并为预算内的问题。如果从管理的角度看，这种归并是非常必要的，但是，从提高财政收入比重的角度看却解决不了多大的问题。现在官方估计的能够由财政统一的预算外资金是2000亿，约相当于预算内资金的40%。即使把这2000个亿的资金都纳入预算内，也只不过使预算收入占GPD的比重提高4个百分点，即由1995年的10%多一点提高到15%左右，与30%的目标仍然相差悬殊。由此可见，克服财政的困难，只从财政自身寻求出路局限性是很大的。并且，有些办法尽管有一定效用，也是不能持久的。
实际上，财政是个社会财富或国民收入分配问题，解决财政的困难，实现财政的振兴，根本出路还在于经济的发展。离开经济的发展，财政的振兴和繁荣就无从谈起。客观地讲，改革开放以来，我国的国民经济以前所未有的高速度迅猛发展，为财政的发展做出了重大贡献。1980—1995年，扣除债务收入，财政收入从1159.93亿元猛增到5692.4亿元，年均增长11.2%。但是，也正是在这样的背景下，财政发生了日益严重的困难，怎样解释这种矛盾的现象？我认为，造成这种矛盾现象的原因，除了财政为经济改革而承受的必要代价以及财政自身管理机制不合理之外，一个重要的方面就在于经济增长的质量与经济发展的速度不适应，扰乱了财政正常运行的规律。
长期以来，我国经济发展中面临的一大难题，就是经济效益不高，投入产出比过低。粗放型的经营方式在国民经济的许多领域都广泛存在。这种粗放型的经营方式对我国财政形成的消极影响，既有直接性的一面，又有间接性的一面。就直接性的影响而言，表现为：（1）我国相当部分企业的技术进步迟缓，技术装备落后。权威部门统计，目前工业企业设备近1／5老化，超期服役率达40%。因此，这就不可避免地导致物质消耗高、资源浪费严重、产品质量差、利润率低等低效益问题，使企业所得税缺少稳定增长的征收对象。（2）在国有企业范围内，目前1／3的企业处于亏损状态，有的地方甚至超过半数。不区分任何具体情况，允许或保护亏损企业的继续运转，这也是一种典型的粗放经营方式的表现。在亏损企业中，不仅由于根本没有利润而无法向国家财政上缴所得税，就连流转税的征收也遇到不少麻烦。近年来，大量企业欠税的现象与此不无关系。（3）在地方利益的驱使下，重复建设、盲目建设现象难以控制。由于资金分散使用，企业规模较小，无法形成合理的规模效益。诸如汽车和家电产品的生产就是如此。同时，重复建设和盲目建设还导致产业结构失调。一些低素质的企业凭借政府的支持，与高素质的企业争夺原料、能源和市场，进行不平等的竞争。结果不仅高素质的企业因未能充分发挥其作用，减少了向财政上缴的份额，而且低素质的企业虽然扩展了其空间。却不能保持与高素质企业相等同的负税能力。
就间接性影响而言，表现为：（1）粗放型经济增长过程中，容易引发宏观经济不稳定的问题，比如三角债问题、通货膨胀问题等，与粗放型经济增长都有着重要的联系。毫无疑问，宏观经济的不稳定会破坏经济运行的正常秩序，并进一步引起国民经济的整体低效增长，使财源蒙受大范围的损失。（2）在粗放型经济增长过程中，由于企业经济效益低下，为维持企业的生存和发展，增加和改善职工的福利待遇，一些地方政府不惜违反税法的规定，擅自决定给企业以不合理的减免税优惠，企业的经营管理者也不惜违反税法的规定，偷税漏税，从而使财政收入大量流失。
需要注意的是，粗放型的低效经济增长方式，并不只是影响财政收入，它也影响财政支出和财政职能的调整。比如，人们现在常常抱怨财政支出的“缺位”和“越位”。的确，财政支出的“缺位”和“越位”都是客观存在的事实。“缺位”造成了农业投入、教育科技投入、社会保障投入等领域财力不足，“越位”则造成企业仍然对政府存在较大的依赖性。那么，为什么不能迅速改变这种“缺位”与“越位”并存的状况？我认为，其中一个重要原因就是受粗放型的低效经济增长方式所制约。目前，财政赤字已达到600多亿元的规模，而一方面经济改革的纵深发展又不断对财政提出新的资金需求，但在经济低效益增长的基础上，财政收入的增长不可能产生质的变化，这就决定了财政支出的“缺位”在短时期内无法有明显的扭转。另外一方面，由于作为我国国民经济主体的国有企业处于大面积亏损或微利经营状态，假如财政断然退出所有的一般性生产领域，必然会引起深刻的社会矛盾。为了保持经济改革与社会稳定的统一，政府不能只图眼前的利益去冒巨大的政治风险。因此，企业粗放经营的现行格局对财政资金的需求具有某种刚性特征，这决定着财政支出的“越位”问题亦无法很快得以解决。
总而言之，要实现我国财政的振兴，必须十分重视推进经济增长方式从粗放型向集约型的根本转变，着力做好在宏观上和微观上提高经济增长质量和经济效益这篇大文章。这是振兴和繁荣财政的重要基础。
二、推进经济增长方式根本转变的财政对策
鉴于我国财政对经济发展的影响能力，财政部门必须采取积极的态度，从思想上和政策上对转变经济增长方式给予有力的支持。
首先，要切实提高思想认识，树立社会主义市场经济条件下财政促进经济发展的新观念。社会主义市场经济体制的建立，客观上要求最大限度地发挥市场机制在经济运行中的作用，但是，市场机制也不可避免地存在着失效问题。这不仅表现为国防、外交、社会治安、行政管理等纯公共产品的供给方面，而且也表现为满足社会化大生产共同需要的外部条件和教育、科技等半公共产品的供给方面。市场机制的失效，必须得到非市场机制的有效弥补。否则，整个市场经济的运行就会陷入混乱的境地，市场机制对经济效益的积极作用也就将不复存在。而非市场机制实质上是要求在市场经济中发挥政府的干预功能，其中，财政则是实现政府干预功能的最主要手段。从当前看，财政工作者需要在如何对待财政促进经济发展的问题上扭转两种不正确的思想认识。一是把市场经济与财政的经济功能对立起来，认为市场经济中的财政应该完全退出生产领域。改革开放以来，农业发展的滞后，经济结构的失调，东西部差距的拉大，等等，尽管我们可以提出种种原因加以解释，但财政投入的不足，也是不容回避的重要因素。这就说明，要求财政完全退出生产领域的主张，对于推动我国社会主义市场经济的顺利发展是有害的。因此，在社会主义市场经济下，不是要不要财政支持经济发展的问题，而是如何使财政更有效地支持经济发展的问题。二是把财政支持经济发展与财政投资等同起来，认为财政目前的困难使财政推动经济发展和经济增长方式的转变无能为力。这种认识未免过于悲观和狭隘。不可否认，发展经济，实现经济增长方式的转变，必须增加财力的投入。然而，我们应该看到，增加投入并非是实现经济发展和经济增长方式转变的唯一途径。从一定意义上讲，财政政策的有效选择，诸多财政手段的灵活运用，资产优化重组机制的形成等等，都是具有现实意义的可供操作的重要方法。如果只是专注于有无财力的投入，势必会束缚财政功能的充分发挥，使财政工作走进无所作为的死胡同。
其次，要优化财政分配制度和政策，构筑起经济增长方式转变的微观基础。企业是经济发展的主体。经济增长方式能否实现根本性的转变，关键在于企业能否建立起与集约型经济增长方式相适应的内在机制。目前国有企业从整体上说还不如人意，其生存正在面临着极大的挑战。我们要发展社会主义市场经济，就必须保护和促进国有企业的成长。如继续维持国有企业目前的现状，将会使我国未来的经济实力增长受到严重损害。因此，深化国有企业改革，使之建立起与集约型经济增长方式相适应的内在机制，在提高经济效益的基础上，增强竞争能力，已经成为我国经济体制改革中最为紧迫性的课题。
在财政分配制度和政策的实施过程中，应该尽快采取必要的步骤，为强化国有企业的竞争能力提供足够的支持。第一，要以国有资产保值增值为原则，实行抓大放小、优胜劣汰的政策，提高国有资产存量的有效利用率。如果我们不能果断地淘汰那些效益低下、勉强度日的企业，其结果不仅不能促进社会主义公有制的发展，反而会严重削弱公有制存在的基础，使有限的国有资产遭受严重的浪费。需要指出的是，推进国有资产的优化组合，不一定要一律采用破产倒闭的方式。从我国的国情出发，为了减少失业的压力，维持社会秩序的稳定，鼓励企业按行业性质实行联合、兼并，以优势企业带动劣势企业，从而提高规模效益，也许是一条更为可行的路子。第二，要以促进企业公平竞争为原则，实行税收的国民待遇政策，进一步改革税收制度。当前的重点是要统一内外资企业所得税和规范增值税。94年税制改革后仍然分设的内资企业所得税和涉外企业所得税，税前扣除项目和扣除标准相差很大，对内资企业与外资企业存在不平等待遇，既不符合国际惯例，又为内资企业与外资企业的公平竞争设置了障碍。增值税的问题主要在于征收范围相对狭窄，尤其是与生产领域极为接近的交通运输和建筑安装业，由于未纳入增值税征收范围，使得许多企业在进项税额的扣除上存在不合理的现象，这同样有碍于企业的公平竞争。此外，税法的执行必须强调统一性和严肃性，要坚决清理越权减免税、滥施税收优惠的问题；提高税务人员的思想素质和政策业务素质，创造纳税人依法自觉纳税的环境，堵塞税收流失的黑洞。第三，加快建立完善的社会保障制度的步伐，为形成现代企业制度的运作机制创造条件。完善的社会保障制度是现代市场经济运行的“安全网”和“减震器”，更是我国国有企业实现政企职责分开，转换经营机制的重要前提。财政部门有责任积极主动地介入社会保障制度改革的过程，为建立统一的社会保障管理体制，开征社会保险税，建立健全社会保障预算和财务规章制度发挥主导作用。
再次，调整投资政策和财政货币政策，构建经济增长方式转变的宏观环境。粗放、低效的经济增长方式，很重要的原因就在于追求经济增长速度，而要维持低效益水平上上的高速度，必须借助于货币投入的支持。从一定意义上说，我国经济的粗放型高速增长，与计划经济条件下企业形成的只计结果不计投入的生产经营方式是分不开的，但更深层次的问题则反映了政府指导经济发展政策的倾向性。迄今为止，我们似乎都可以把我国经济发展的模式概括为政府主导型模式。这不仅表现为国有企业的生存和发展始终对政府具有强烈的依赖性，企业不断的外延性扩张行为需要政府足够的货币投入支持政策作保障，而且政府本身过大的经济功能，与其直接操纵的货币供给机制相结合，更进一步刺激了宏观经济的过度高涨。因此，要促进经济增长方式的转变，一方面必须规范政府的职能，划清政府调控经济发展与经济自身发展的相互界限，把一般性的生产经营活动投资权真正交给企业，使任何企业的投资行为不仅享受应有的经济利益，也相应承担由此带来的经济风险，从而给投资的盲目扩张戴上一副笼套。另一方面，政府必须努力适应市场经济发展的要求，妥善把握财政货币政策。鉴于我国近年来宏观经济过热、通货膨胀严重的现象反复出现的问题，当前的财政货币政策必须严格实行适度从紧的方针。财政工作要消除赤字无害论的影响，在积极增加收入的同时，努力控制支出的增长，争取在今后几年内实现国家预算的基本平衡。金融工作要强化中央银行的相对独立地位，使货币发行量的增长与经济增长相互协调，使货币发行机制建立在法律的基础之上。
最后，要贯彻科教兴国战略，切实加强教育科技投入。经济增长的科技含量大小是判断经济增长方式类型的重要标准。科技水平的落后必然造成资源的高消耗，产品质量的低劣，劳动生产率的低下。据有关资料，目前我国单位国民生产总值的能耗为日本的6倍，美国的3倍，韩国的4.5倍。钢材、木材、水泥等三材的消耗强度，甚至比印度也高出2.5倍、2.8倍和3.3倍。如果按照现有的能源生产和能源消费弹性系数，要实现“九五”期间9%左右的经济增长率，供需缺口达20%以上。显然，靠大量消耗和占用资源换取经济较快增长的路子再也走不下去了。出路在于依靠科技进步，节约和合理使用有限的资源。国家财税政策应主动采取合理对策，为促进我国科技进步服务。在税收政策上，可以借鉴西方发达国家的经验，并结合本国的实际情况，对新技术、新产品的开发和投资，采取诸如降低税率、减免税、费用列支、税收抵免、延期纳税、加速折旧等优惠措施。在支出政策上，要在努力提高科技支出占整个财政支出比重的同时，重点扶持少数重要科研院所和高等学校的科研机构，以保证他们从事基础性研究，有关国家整体利益和长远利益的研究，高技术研究，社会公益研究和重大科技攻关活动。对于与经济建设密切相关的技术开发和技术服务机构，则要放开搞活，促使他们逐步由事业法人转变成企业法人。在实施加速科技发展政策的同时，还必须强调教育投入政策。教育不仅关系到科技人才的直接培养，而且也关系到整个民族素质的提高。目前，我国还有两亿多文盲、半文盲。在科学技术日益渗透到社会经济生活各个层面的今天，尚有1／5的人口处在文盲状态，不能不对经济增长方式的根本转变构成消极性影响。改革开放以来，财政在相当困难的情况下，不断增加了教育投资的比重，使我国教育事业有了很大改观。但不容否认，在不少地方，教育投入仍然被列在软指标范围内，教育设施落后，教师福利待遇低下等问题还比较突出。因此，从根本上扭转我国教育落后对经济发展的制约作用，各级政府都必须痛下决心，认真考虑教育投入的增长要求。