土地、农民与公共选择——失地农民问题研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,失地农民论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422.7文献标识码：A文章编号：1672-8653(2006)06-0029-05
城市化是世界经济发展的一般规律，是世界经济发达国家的成功之路。我国正处在城市化快速推进的阶段，伴随着这一过程的是农民集体土地迅速转化为城市开发用地，农民失去土地成为失地农民不可避免。拉美及南亚国家的无地农民“运动”警示我们必须及时妥善解决好失地农民安置问题。否则，将严重影响城市化进程，进而阻碍我国现代化建设步伐。本文就我国国内失地农民问题研究进行综述，试图理顺当前的进程和争议，并希望能够对今后的研究提出一点建议。
一、关于失地农民问题的成因
在建国初期至20世纪90年代，中国的社会结构是城乡隔离的二元社会结构。在这种体制下，国家通过颁布和实施严格的户籍管理制度、粮油供应制度、城市就业制度、社会福利制度等一系列的政策和措施，严格控制人口流动，在将农民的生产资料和社会保障的双重功能移交给土地的同时，也将农民禁锢在土地上，因此基本上不存在大量的农民失地现象。[1]。但是，在我国城市不断扩张、城乡二元结构逐渐被打破、城乡融合进一步加快的趋势下，失地农民规模日益扩大。据国土资源部统计，从1987年到2001年全国非农建设占用3300多万亩耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全国失地农民总数在4000万人左右，每年还要递增200万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间我国占用耕地将超过5450万亩，届时失地农民将超过1亿人，而将近一半以上的农民将既失地又失业。按照刘易斯的二元经济结构理论，在经济的发展过程中，随着工业部门的扩张，必定要吸引大量农业部门的剩余劳动力。广大农民脱离土地，走进城市，城市在工业发展的同时，也得到了扩张。按照这一逻辑，农民失地应该属于一种正常的经济发展现象。为何失地农民问题会日益发展成为当今中国一个重要的经济社会政治问题？当前，理论界对此较为一致的看法是：制度供给不足或制度资源短缺，是直接影响中国失地农民现象在目前“问题化”的根本原因。而制度供给不足集中体现在：土地所有权的缺陷、政府行为自律的缺失以及征地补偿的缺陷。
1.土地所有权的缺陷。目前理论界对此立论的角度有三个方面：一是集体土地所有权主体不明确。现今农村土地归农村集体所有，并且是“三级制”的农民集体所有。法律明确规定集体土地所有权主体是农民集体，但在法律上任何一种权利必须和一定的明确主体相结合，权利的存在方有意义，而“农民集体”不是法律上的概念，这就导致了集体土地的代表者不明确[2]。因为乡(镇)、村(组)、农民个人对集体土地享有的权利不明确，导致了在土地征用时，农民始终处于被动局面[3]。对土地被征用及其丧失的土地所有权等权利所蕴含的利益，农民缺乏必要的知情权、参与权、选择权，在与开发商、政府的利益博弈中丧失了话语权[4]。二是国有土地和集体土地财产权不对等。按照现有政策，国有土地可以通过一级市场进入二级市场，而集体建设用地却不能，不允许农村存量建设用地出让、出租，限制了农村凭借土地所有权获得资产性收入[5]。三是集体土地使用权的不稳定。政府可以随时以征用名义将耕地征走，使耕地类似于一种“租用”的公共财产，使农民面临两难境地，出于利己动机，以无奈和无所谓的态度对待征地行为，就成为了现行产权制度安排中农民的“理性”选择[6]。
2.政府行为自律的缺失。刘守英指出现行征地制度最大的问题就是行政权侵犯财产权，通过国家强制权，把一种财产权变成另一种财产权[7]。黄小虎更直接地指出政府滥用征地权的根源在于政府同时具有管理者和征地使用者的双重身份[8]。正因为如此，才会在征地过程中出现一些不自律的行为：一是各级政府或土地审批部门在土地审批过程中，出现违法、越权和审查不清的现象[9]。二是政府的经济人倾向。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需求，可以依法对集体所有的土地实行征用”。而何为“公共利益”法律上没有明确的界定，一些地方政府在强大的利益驱动下，以公共利益为幌子强行占用农村集体一些有很大增值潜力的“黄金地段”，导致了农民利益受损。三是缺乏应有的监督机制，使得征地过程公开性不够，存在暗箱操作的现象。征用后跟踪监察不够，易滋生寻租行为[10]。
3.征地补偿制度的缺陷。土地被征用后首先要向被征土地的农民提供长期的社会保障，并根据当地实际情况，妥善地安置失地农民。目前，安置失地农民的途径主要有：就业安置、留地安置、农村集体经济内部安置、社会保险安置、货币安置[11]，其中货币安置是普遍采用的形式。关于货币安置补偿的公平性问题，主要的观点有：一是认为征地补偿标准不科学、不合理。高勇指出，征地补偿费按照《土地管理办法》规定是被征用土地前3年平均产值6—10倍，安置费为被征土地前3年平均产值4—6倍。这种标准低估了被征土地的产出价值，而且尚未考虑土地的增值部分和地价的地区差异[12]。刘燕萍认为在征地过程中，由于“公共目的”的界定模糊，因此许多情况下征购土地和征用土地按照同一个补偿标准，导致农民利益间接受损[13]。二是许多学者指出补偿费的分配存在着不合理现象，主要表现在三方面：其一是乡镇政府参与征地补偿分配，不合法；其二是集体和农民个体之间的分配混乱；其三是失地农民之间的分配混乱[14]。
二、关于失地农民的流失权益
农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权力和利益。正因为农民所拥有的诸多权力和利益，都是附在他们赖以安身立命的土地上，直接或间接地与土地相关联。失去土地也就意味着失去了他们那些权力和利益存在的基础和现实条件。已有的研究认为，失地农民权益的流失具体表现为土地使用权的被剥、就业权的没落、基本生活保障的消失以及发展权的缺失。
1.土地使用权的被剥。真正的土地所有权应该包括对土地的占有权、使用权、收益权以及处分权，中国农民拥有的土地使用权其实是一种不完整的产权，因为他们只有耕作权、部分收益权及极小的处分权，权能是残缺的[15]。而这种权能的残缺使得农民土地资源利益得不到等值回报，是农民收入增长失去稳固基础的关键之所在。然而，随着城市化的推进和各地“圈地”热的高涨，使得广大农民连这仅有的对土地残缺的权利也失去了。有关部门预测：从1997年到2010年，耕地面积至少要减少1.6亿亩，其中建设用地4500万亩[16]。在我国东部经济较发达的地区，这一现象尤为突出。如浙江省，从1997年新土地法颁布到2002年底，共征地150万亩，被征地农民达到100万，大量农民失去了对土地的使用权。
2.就业权的没落与基本生活保障的消失。白书祥认为农民在劳动就业方面应享有的权利是多方面的，主要有充分就业权、平等竞争权、自主择业权、自由流动权和自我维护权。实现充分就业的两个必要条件就是一要有比较稳定的就业岗位，二是能充分发挥自身的主观能动作用[17]。由于农民失去了土地，也就失去了劳动对象、工作场所，成为“剩余劳动力。”从理论上讲，其应向城镇、向二、三产业转移，寻找新的就业机会。但中国的城镇化水平还很低，中国的二、三产业还无法容纳庞大的“失地农民”[18]，因此失地农民的就业权受到了严重的侵害。陈锡文指出农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，又不是市民，那就会成为流民[19]。就业权的没落使得生活也就没有保障，失去生活保障的农民就像“不稳定的化学分子，影响社会的稳定”。
3.发展权的缺失。理论界对于失地农民发展权的论述比较少。比较一致的观点是，失地农民以土地这个唯一生产资料换来的不多的补偿，在考虑到以后的生活保障，子女高昂的教育支出及紧急状况下的应对之类的安排后，已经是寥寥无几。这样许多农民根本不敢动用这笔“保命钱”来用于未来的发展，比方说再教育培训、投资等等。同时自身的年龄、残疾、教育等问题都很大程度上限制了失地农民的发展机会和发展空间。这种资金安排上的捉襟见肘、机会的流失以及发展空间的缩小直接导致失地农民发展权的缺失。
透彻分析失地农民权益流失问题，是科学消解失地农民问题的关键。理论界已经有相当的论述，但是一部分研究论述中常常出现概念的混淆、分类的混乱。如把就业权与发展权相混，把同一种权益从不同的角度加以分类等等。这种概念的混淆、分类的混乱直接导致政府制订政策的偏差。笔者认为失地农民的权益流失主要表现在两方面，一是基本生存权益流失，二是发展权益流失。基本生存权益流失是指，由于土地使用权的被剥而导致的基本生活保障的消失与基本就业权的没落。这里的基本就业权是指为维持基本的生活所从事有酬劳动的权利。而发展权，我们一般指一个人接受了必要的教育后，可以自由的迁居、劳动、就业、创造和发挥自己的潜能。《世界银行2000——2001年世界发展报告》中给贫困下的定义指出，“贫困不仅仅是收入低微和人力发展不足，它还包括人对外部冲击的脆弱，包括缺少发言权、权利和被社会排除在外。”因此就失地农民发展权益流失而言，主要表现在发言权、就业平等权、择业自主权以及由于自身贫困所导致子女受教育就业的平等权等权益的缺失。
三、关于失地农民问题的消解
从宏观层面上说，要从根本上解决失地农民问题就是要解决城市化过程中的城市和乡村、工业和农业的协调发展问题，就是要解决城市化路径的选择问题。这种城市化的路径既不是以剥夺方式完成农民和土地的分离，更不是让失地农民自发地、盲目地游离于城乡之间，而应有效地遏制农民失地速度和规模，并切实保障失地农民的各项合法权益。从失地农民的问题成因及权益流失的分析中，我们可清晰地看到：无论是制度内还是制度外的农民失地，都与公共权力或准公共权力有关，或者说都与公共权力或准公共权力的滥用与不当使用有关。因而，对于失地农民问题的消解，必须正确界定这种公共权力和准公共权力的边界，并运用法律来规制其权力的行使[20]。而目前国内理论界对如何解决失地农民问题也已有相当的研究，主要围绕完善征地补偿制度、创新就业安置模式、重构社会保障体系以及注重人文精神关怀四个方面。
1.完善征地补偿制度。从根本上讲，要真正完善征地补偿制度，保障农民的合法权益，首先要完善现有的土地制度。正是由于目前土地制度的缺陷，农民没有完全意义上的所有权，导致了各利益集团对农民土地利益的侵占。要改变这种局面只有进行土地制度改革与制度建设。陆学艺指出应该给农民永佃权[21]。杜润生认为应该废除农村土地集体所有制，改为农村土地国家所有，农民永久使用[22]。迟福林提出农民的土地使用权实质是农民对土地拥有产权，因此容许农民对土地进行有偿转让、转包、租赁、入股和抵押等[23]。刘文甲建议把农村土地农民集体所有进一步明确为农民共同共有[24]。具体在征地补偿的实施过程中，许多学者也提出了不少切实可行的理论和方法。陈江龙等在特别牺牲学说的基础上提出的“不完全补偿”原则[25]；吴次芳等提出以土地市场价为基准，在不完全补偿的基础上增加补偿项目的“变不完全补偿为相当补偿”原则[26]；诸培新等提出的“变不完全补偿为完全补偿”的征地补偿原则[27]；针对土地征收中存在着不同的征收用途按照统一的征收标准导致的不合理现象，周志坚等提出在征地过程中应该区分土地用途，按照分别补偿原则，兼顾国家、集体和农民个体三方的利益。在制定“片区综合价”中要充分考虑土地的基准价、级差价、市场浮动价以及当地经济的实际发展水平。杜伟认为应该严格行使土地使用权，规范征地范围，体现市场经济规律，以社会保障为核心，以市场需求为导向，严格区分公共目的的农地征用和其他目的的农地征用，并据此执行不同的土地征用补偿标准办法。公共目的的农地征用补偿可以由法律或政府定价，在缺乏农地买卖市场而没有土地市场价格的情况下，被征用土地本身的赔偿应该根据其最高层次和最佳用途进行评估，尽可能接近真实的土地价值。对于其他目的的农地征用，则应该更多地引入竞争机制和谈判机制，从而使得土地所有者的土地收益在征用过程中得到有效的评价[28]。徐元明指出应该把征地补偿改为征地赔偿，承认土地的农民集体所有权及其承包经营权的财产性质，征地双方应按照市场机制进行交易，这样做可以体现土地权和使用权的物化价值[29]。
在改革征地补偿制度，特别是货币补偿的问题上，理论界充分考虑到了失地农民的利益，许多学者认为应该按照“其最高层次和最佳用途进行评估，尽可能接近真实的土地价值”。但是这样以来，高昂的征地和拆迁成本就会使我们的城市化进程无以为继，经济的发展也将陷入困境。因此在征地补偿中我们既要充分考虑农民的利益，更要兼顾国家经济发展大局，制订科学合理的征地补偿标准。
2.创新就业安置模式。蒋永穆、戴中亮指出，当前国家对失地农民的安置补偿主要依据是1998年修改执行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的相关规定。这种模式是一种“超低的、不完全”的安置补偿模式，未能替代土地就业和保障的这两项功能[30]。各地应该根据当地实际条件，选择适合自己的模式，妥善安置失地农民。就目前而言主要有以下四种模式：一是货币安置。实质就是将土地资本转化为货币资本，计算方式是以银行存款利息为参考，只要补偿费的存款利息大于土地年收入就是科学的；二是租金安置。按照土地的产值和利润，确定分区域分时段的地租，按年支付给土地所有者；三是实物安置。最典型的方式就是按现行国土法规、政策对农民土地进行补偿，另外规划几条专门的街道，给每户农民按城市建设用地成本供应一定量的可建商用门面土地；四是劳务安置。对失地农民进行就业培训，对达到一定技能水平的技工安排推荐到企业工作[31]。
货币安置模式简单易行，政府与开发商均乐意采用这种模式。但是由于农民再就业的艰难与社会保障体系的不健全，这种安置模式实质上构成了对农民长期利益的侵害。正如潘科等所指出的“货币安置以市场为外衣，通过行政行为剥夺了农民的权利”[32]。这里的“权利”包括土地的公平交易权和农民对土地的经营权等一系列的权利。租金安置存在两个缺陷，一是对农民而言，由于农民的租金来源是企业的经营利润，这其实就让农民隐含地与企业共担经营风险；二是对企业而言，由于土地是租借，企业就不能以土地为抵押到银行贷款，使企业的经营受到限制[33]。实物安置比较稳妥，但由于城市规划的商用铺面等实物资源有限，因此这种安置模式面临着实物资源的如何有效供给和分配的问题。劳务安置所面临的问题是农民自身素质的普遍较低和政府劳动力培训与市场建设的乏力。要对失地农民进行有效地劳务安置，政府必须有足够的经济容纳力和选择正确的途径。以上四种安置模式也是目前各地所采用的基本模式，由于每一种安置模式都有其自身的局限和适用条件，因此要科学有效地安置失地农民，就必须以农民的根本利益为出发点，切合当地的经济和社会发展实际，在实践中不断摸索和创新，找到合适的失地农民安置模式。
3.重构社会保障体系。对于农民而言，土地承载着发展和保障的双重功能。土地一旦失去，那么征地部门、利益集团以及社会就必须肩负起这双重职能，除了要解决失地农民的就业安置问题，还必须重构失地农民的社会保障体系。在这方面学界做了大量的研究，归纳起来主要有两方面的内容。一是失地农民社会保障体系的内容问题。国家国土资源部有关文件指出“对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心，鼓励和支持各地探索适应社会主义市场经济要求的安置途径”。杨杰等认为失地农民的社会保障内容应包括社会养老保险、医疗保险和失业保险[34]。但鲍海君、吴次芳认为除此之外应该还包括最低生活保障以及为农民提供受教育和培训的机会、法律援助等[35]。对于社会保障实施的方式和对象，梁世盛认为失地农民的社会保障要有区别、有重点地加以实施，在参保范围与对象上采取自愿和强制相结合的办法[36]。杜伟也认为在社会保障的实施方式上要有区别、有重点。对征地时已经是劳动年龄以上的人员，可以直接实施养老保险，并建立个人专户与社会统筹结合的制度；对征地时属于劳动年龄内的人员，按当地土地测算标准予以一次性缴纳或不分年龄实行相同的缴纳标准，或区别年龄分档缴纳基本生活保障费用，为其建立个人专户；对征地时未达到劳动年龄阶段的人员，按征地补偿规定一次性发放征地补偿安置费，当他们达到就业年龄或学习毕业后，即作为城镇新生劳动力，参加相关的社会保障[37]。根据中央建设社会主义新农村的精神，对于失地农民仅提供基本的生活保障是远远不够的，为此徐元明指出应该实行失地农民基本生活保障、养老保障、农转非、留地保障四种保障相结合的社会保障体系[38]。二是失地农民社会保障资金的来源和运营机制。陈磊、薛兴利认为目前普遍采取的“个人交纳为主、集体补助为辅、政府予以支持”的办法不合理，原因在于没有体现失地农民这个群体的特殊性和国家责任，没有突出土地征地补偿费与土地出让金的作用。他们建议应建立以征地为主的筹资机制，并且实行新的国家、集体和个人三方的筹资方式[39]。对于资金的管理应建立失地农民社会保障基金监督委员会，监督政策、法规的执行情况以及基金的收支和营运管理情况，保证这部分资金的安全性、增值的高效性。杜伟指出失地农民基本生活保障基金应实施收支两条线和财政专户管理、单独建账、专款专用、不得转借、挪用或截留、挤占，建立健全的基金监督和管理机制。同时，必须实现投资方式多元化，适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，加强风险管理，在确保安全性的前提下充分体现基金的收益[40]。
理论界在失地农民社会保障问题的研究中，把更多的论述集中在几种社会保险的设计和安排上。基于我国农民的特质和城市化进程的特点，今后的研究更应该立足于从制度上给予根本安排，“建立以就业为支撑的政府主导型失地农民社会保障体系”[41]。
4.注重人文精神关怀。理论界对这方面的研究不多，主要集中在农民失地过程中与身份转化后的心理问题研究，并针对这些问题提出相应对策。认为首先要规范征地程序，加强沟通协商。一要加强征地前和农民的沟通和协商，耐心地解释和引导，同时要保证失地农民能够了解和参与征地的全过程；二是加强对征地补偿费的监督管理。政府应该加大对征地补偿费的监管力度，坚决避免和打击贪污腐败行为；三是要增强政策的透明度，要及时向农民宣传国家征地政策，熟悉征地补偿标准。这样，有利于失地农民对征地过程的了解，减少由于征地而引起对政府的不满与不信任，也有利于避免失地农民的之间的恶性传染和盲目从众。其次要加强对失地农民的教育，建立就业再培训体系。政府和社会团体要采取各种办法和形式加强失地农民的思想教育、职业道德教育、择业观念教育和文化素质教育，使他们尽快改掉以前不良的生活工作习惯，树立新农民的好形象，更好的融入现代都市生活。三是要积极引导，消除失地农民的心理压力。政府要加强对失地农民的思想教育，积极开导和解释，对他们的合理要求要设法满足，对一些暂时无法兑现的目标，也要讲清楚政策和道理，以争取他们的理解和支持[42] [43] [44]
目前在农民失地过程中，除了物质层面的利益受损问题外，更为关键的是对于失地农民存在着精神慰籍与人文关怀的缺失。从经济学的角度讲，经济发展就是通过对稀缺资源的合理配置，通过实现持续的经济增长，来满足人们日益增长的物质和文化的各种需求，为人类自身人性的解放与全面发展提供宽广的平台。马克思经典著作中关于人文关怀的解释，认为其精髓就是要实现人的全面自由发展。所以，从这个角度来看，经济发展的最终要体现的应是人文关怀与人文精神。马克思主义人文关怀强调和关心作为社会历史活动主体力量的广大人民群众的生存和发展需要及其满足，要求一切社会活动、尤其是一切社会治理理念和措施，都必须在根本上造福于广大群众作为“人”所具有的“人的本质力量”的充分发挥及其才能的全面发展。因此理论界研究必须立足于国家长远发展，并在人文关怀的大视角下重新审视失地农民问题，尊重失地农民的物权和发展权，逐步理顺工农关系，缓解人地矛盾，突出以人为本。
四、简要的评论
近几年理论界对农民失地和失地农民问题的研究已经是硕果累累。无论是农民失地的必然性、失地原因和途径，还是失地农民的权益问题、社会保障问题以及就业安置问题，都提出了很好的分析思路和研究对策，具有重要的理论价值和实践意义。在补偿标准的制定、补偿方式和安置模式的选择上，政府和相关部门也在进行相关的改革与试点，在实践中摸索问题解决的模式和办法，部分地区已经取得了较好的经验。
但是，不足的是目前研究中的相当一部分研究仅停留在政府对策层面，并没有触及问题的内在机制。如对土地征用制度的研究集中针对补偿方式的选择与补偿标准的科学性问题；对社会保障的研究集中针对保障内容的确定与保障资金的来源以及运营机制问题；人文关怀方面集中在政府针对失地农民的心理问题所采取的安抚引导措施等等。制度经济学告诉我们，制度的差异和现实争议反映了社会选择的差异，社会选择的不同在本质上是由不同的制度体系决定的。与失地农民有关的诸如土地征用制度、社会保障制度、土地所有制度都是国家强制实施的，而制度体系的形成与变迁又与特定约束条件下政府的行为紧密联系。因此从政府行为层面去研究失地农民问题，将是一个新的、高层次的切入点。另外，正如目前理论界所指出的那样，中国失地农民现象问题化的根本原因是与土地、农民相关的制度供给不足与制度资源短缺。因此要从根本上消解失地农民问题，保持经济的可持续发展，理论界必须继续针对政府行为自律的缺失、法律法规的不健全、土地产权制度的残缺以及征地补偿的缺陷等方面的问题，加强制度供给方面的研究，制订相关的法律法规加强对政府行为的监督和管理，逐步建立符合公平原则的利益分配机制，完善以市场为导向的征地补偿制度，健全以再就业培训为主要手段的再就业服务体系，从而科学合理地消解失地农民问题。
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