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改革开放以来，随着经济和城市的发展，城市中农民工、外来工、流动人口已经逐渐成为城市生活的一个不可或缺的群体。据劳动保障部门的资料显示，2002年，中国进城务工的农村劳动力达到9400万人，并每年递增500万。就上海而言，根据2000年第五次全国人口普查统计资料，在上海居住半年以上的外来常住人口已有380多万，其中农民占85%，达320多万。虽然他们在城市中并不居于核心地位，只是城市中的边缘群体，但是，城市中众多的基础设施建设、众多的制造业、服务业工作是由这个群体完成的。
外出农民已经成为对中国城乡经济发展有重大影响的不应被忽视的社会群体。近几年，在来自农业的纯收入连续减少的情况下，全国平均农民纯收入之所以还能保持增长，重要原因之一，就在于农民外出打工的收入在增长。近年来工资性收入增长对农民收入增长的贡献率在80%左右。目前，非农就业收入已经占到农民收入的近一半，工资性收入已经占到农民收入1/3。根据第五次人口普查的结果，农业户口人员占二、三产业就业人口的比重高达46.5%，第二产业中农业户口从业者已经占到了57.59%。从这些数据可以看出，农民进城务工就业，已成为当前农民增收最直接、最有效的途径，外出农民已经成为产业工人的重要组成部分。毋庸置疑，城市农民工、流动人口的问题，意义极为重大，它涉及未来50年中国社会能否持续发展、经济能否持续增长和社会能否长治久安的基本问题。
一、现状
外来民工群体在中国由计划经济向市场经济转型的过程中，从农村流向城市，从经济落后地区流向经济发达地区，从中西部内陆城市流向东部、南部沿海城市，由于体制的和历史的原因，他们进城之后遇到诸多自身难以克服的问题，对于许多已成家立业有子女的外来务工农民来说，子女教育问题是他们面临的最大困难。目前，有21.5%的外来务工农民子女随父母进城，涉及民工子女达数百万，这些儿童少年日趋突出的就学问题，已经成为中国近1亿民工的一大心病。中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，目前我国流动儿童近2000万，流动儿童受教育状况不及全国儿童的平均水平，失学率竟高达9.3%。一直未上学者占6.85%，失学者占2.45%。从8岁到14岁，流动儿童未上学比例由0.8%增长到15.4%，中途辍学的现象比较突出。调查发现，在失学的12-14岁流动儿童中，有超过60%的人已经开始工作。
上海城市发展中的外来务工人员子女的义务教育问题同样成为人们日益关注的问题。上海市政府一直高度关注民工子女的教育问题，从1998年起就陆续颁布相关文件，并出台了一些相关的政策和措施，尽可能地解决外来务工人员子女在上海接受义务教育问题，取得了相当的成效。据上海市人民政府新闻办公室提供的公开资料显示，到2003年末，上海近400万流动人口中，处于应接受九年义务教育阶段的适龄少年儿童有32万，其中绝大多数是进城务工就业农民的子女。他们之中，已有38.4%即12.3万人在上海市全日制公立学校借读，占全市义务教育阶段在校生总数的8.1%；还有59.8%即19.1万人在由外来人员举办的519座民办简易学校中学习，这类学校的教职工约5000人，已基本满足民工子弟的入学需要。与此同时，上海市政府在挖掘公办学校潜力，改善民工子弟学校办学条件方面做了大量的工作。以浦东新区为例。
浦东新区于2001年成立了外来人口子女就学管理办公室，开始加强对流动儿童少年就学的管理。2002年，新区政府对流动人口自发办学点进行了清理整顿，要求简易学校必须有担任主要学科教学任务的专兼职教师；教师必须具有相应的学历证书和教师资格证书；学校需有独立、安全的教学场所并形成合理规模，使59个自发办学点减少到现在的26所简易学校，并拨专款150万元，为这26所学校添置教育设施，整顿后的学校面貌和教学质量大为改善。
位于浦东新区庞家宅286号的昌林小学，是一所民工自办、专门招收民工子女的学校。这所学校校舍是三幢整齐的两层楼，是民工子弟学校向新区政府租用的，这里本来是当地一所中学的附属小学。创办之初，没有经过政府批准，也没有办学许可证，因为办得不错，后来被浦东新区登记备案，成了“自发办学点”。有了政府关注，学校逐渐规范起来。昌林小学每班人数都在规定的56人之内，校舍、食堂、教学用品也符合规范。浦东新区政府对学校十分支持，2003年，新区为昌林小学配了一台电脑，黑板一律换成了有利于保护学生的视力的上海通用的绿色板，另外又给学校配备了一部分办公用品。浦东新区机场镇的皖浦学校，也是一所民工子弟学校，该校颇具规模，有1300多名学生，25间教室，7000多平方米的土地是当地政府无偿提供的。皖浦学校主办人孙力先后投入了近200万元，各方面工作都做得较好，在新区政府的支持下，孙力在2002年联合30多所学校发起组建了“浦东新区简易小学协会”，进行自我管理，他们制定了详细的章程，为外来民工子女享受良好的教育做了不少实事，其中最突出的是协会内的30多所学校做到了“七个统一”，即统一收费标准、统一教科书、统一保险、统一学籍管理、统一考试、统一校服、统一校车管理。孙力本人也被作为全国各地简易学校校长中的唯一被邀请者，参加了教育部教育发展研究中心举办的“流动人口子女就学政策实施效果项目开题会”。
1998年，上海市颁发了《外来流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法》，要求各级政府和教育行政部门加强对外来流动人口中适龄儿童少年就学管理，妥善解决和处理他们的就学问题，并加强对民工子弟学校的管理。大部分区县也制订了相应的实施细则。在民工聚集较多的闵行区，区政府和教育等职能部门每年都对有关“办法”进行修订，本着“扶持好的、淘汰劣的”的原则，将原有的96所规模小、设施差的民工学校精简为48所，并严格规定教室、厕所、食堂、师资及收费等相关标准，基本杜绝了危房简舍，达到了标准化。一些近郊区县将富余的村校借给民工子女入学，黄浦等城区还腾出场地，在公办中小学设民工子女班，或由公办学校及利用社会力量专门开办民工子女学校，努力让外地孩童也能在良好的环境、设备、师资中接受相应的义务教育。这一些，使上海在解决同类问题的城市中保持了一个良好的记录。
但是，在整体性体制改革落后的情况下，局部改革仍存在着许多难以突破的框架。从外来务工人员子女在上海接受义务教育的总体情况来看，存在的问题仍然不容忽视。
由于人口密集的中心城区教育资源相对紧缺，而多数外来民工因经济收入不高而聚居在房租等生活费用较低的偏远城区，因此，上海由外来流动人口主办的学校，除个别中心区域外，几乎遍及全上海，且大部分布在城郊结合部。市郊平均每个区县有43所，最高的达110所，平均每校有学生224名；中心城区平均每个区有13所，平均每校有学生313名，最高达1300名。
民工子弟学校大都属私人办学，根据民工的流出地，办学者有很强的地域性，主要来自安徽寿县、霍邱、六安等县，也有江苏、福建、江西等省。在上海的519所民工子弟学校中，只有占1/4的124所学校履行了“既经流出地有关部门同意，又在本市教育部门备案”的规定，其他大都无合法“名分”，只经流出地有关部门同意，而未在本市备案；即使流出地出具的资质证明也不正规，有的是地方教育体育委员会发的，有的是“社会力量管理办公室”同意的，有的是乡镇义务教育办批准的，有的则盖了外地政府驻沪办公室的大印，甚至有花钱买来的办学许可证，“当年最多1000块钱买个证就可以办学。”（注：“上海规范民工子弟学校办学”，《解放日报》2001年9月10日。）奉贤区是上海市外来人口的集中流入地，当地农民工子女接近1.8万人，据奉贤区政府教育督导室2001年对当地40所简易学校的一份调研报告显示，办学手续健全的只有12所，办学手续不全的有14所，既无办学许可证，又无年检也无备案的“三无”学校达14所。
硬件差劲是现有民工子弟学校的“通病”。学校主办者廉价租借民居、闲置厂房、破旧仓库等作教室，光线昏暗，连窗户都没有，20多平方米的教室有时却挤着七八十名学生；环境很差，有的甚至与垃圾场比邻；80%左右的学校没有操场，其他活动设施更无从谈起，几乎找不到学校的“感觉”。学校卫生状况尤其让人担忧：学生餐具不经严格消毒，饮用水也未经处理，一旦引发群体食物中毒和传染性疾病，后果严重。
消防和交通安全隐患也很多。不少学校的教室电线老化，厨房内液化气和煤气混用。有的学校为了扩大生源，实行跨地区招收，而接送学生用的班车，大都是几乎报废的旧车。在交通整治中，交巡警经常稽查出民工子弟学校班车超载事件，其中一辆19座的中巴中，竟“塞”进了84名小学生。
硬件差劲，软件更让人担忧。由于缺少规范管理，绝大多数学校对教师应该具备什么条件、学校应该开设什么课程、教学质量应该达到什么水准，一切由办学者自定。创办民工子弟学校的外来人员，除少数曾在家乡当过教师，大部分是从工程项目承包者、小商小贩、建筑工、清洁工、保姆等职业“转岗”而来，大都没任职资格，缺乏教学经历，个别连小学文化程度者也站上了课堂的讲台。民工中流传这样一句话，“放下屠刀，立地成校长”，意思是杀猪卖肉的，办起了学校也可摇身变为校长。“半路出家”办教育，既无资质，又少有人进行“充电”深造，虽然其中不乏为家乡子弟谋“将来”的耕耘者，但也有不少人将办学当作自己赚钱获利的一条“捷径”。在整顿中发现，由于民工子弟学校设施简单、所需资金少，国家和地方对这类学校又没有严格、具体的管理，这种学校达到一定的生源后，少量的资金盈余就成了可能。于是，受盈利可能的驱使，早期简易学校内部产生了分化：部分教师出走，举办新的简易学校，“新校”中又有教师另立“新校”，简易学校成倍增长起来。很快，又有在上海务工多年、从事非教育职业的流动人口中的一些人，认为有利可图，似盲人瞎马般地办起了学，使民工学校日益无序。更有甚者，一民工子女学校“校长”先以“义务教育”的名义，在浦东、闵行、宝山等地区一口气办了十多所民工子弟“学校”，转眼间又将这些“学校”连生源一起转让，从中获得百万元收益。鱼龙混杂的办学者队伍，令民工子弟学校的办学质量普遍低下。上海市青少年保护委员会办公室的一位负责人说：“外来办学者基本是以盈利为目的，不可能花较多的投资去改善设施，不少教室是廉价租借的民居、废弃厂房、闲置仓库，采光、环境等都不理想，更无活动场地，有的甚至临时搭建在危房和猪棚里。一些学校连起码的硬件都不全，而办学的程序，师资的配备，操作的规范更无从谈起。”
在上海，公办学校的高门槛和高收费令农民工们望而却步。以收费而言，民工子弟学校费用每学期约为360元—400元，包括书费和学费，如果借读公办学校则要交2000元。据调查，外来务工农民在上海打工的平均月工资868元，月工资最高的达2000元，最低的400元，其中，500元以下的占2.5%；500-800元的占33.3%；800-1200元的占50.8%；1200元以上的占13.4%。一位来自重庆市丰都县的黄姓农民对前去调查的记者说，他的两个小孩在民工子弟学校学习，一学期只交费700元，如果借读公办学校则要交2000元。他和妻子在上海打工的月收入两人才1600元，房租每月要250元，加上生活费和供养老家父母的费用就显得很紧张。闵行区一所民工子女学校的学生告诉记者，她家有4个小孩在同一个学校读书，父母从安徽来上海靠租种8亩菜地维生，菜地里搭建的一个塑料大棚就是家。她说，如果4个孩子都去上海公办学校借读，费用开支父母无法承受。（注：2003年12月27日新华网。）因此，虽然有少数的外来务工农民子女在教育部门所属的公办、民办学校借读，但学杂费、借读费负担相对于他们的收入是十分沉重的，而“首先要考虑让孩子有书读，能够入学总比辍学失学好”的外来民工们，无奈之下仍将孩子送入民工子女学校，使民工子弟学校有了存在的基础。
九年义务教育的后3年是初中教育。在上海，民工子弟要进中学是难上加难。一方面是民工子弟学校不能办初中，原因是师资、经费、设备条件难以达到要求。但要进公办初中不仅门槛高，而且借读费昂贵，一般需缴3万元至5万元，民工家庭根本无法承担。另一方面，从升学的角度看，农民工子女也存在着不可逾越的制度障碍，上海使用的是独立教材，因为民工子弟参加中考和高考是仍需回原籍，并不能和上海学生一样参加上海卷的考试，因此即便在上海就读的农民工子女使用的还是全国教材，种种限制使民工子弟能在上海就读初中的更是少之又少。每年从学校毕业的学生中只有3至4人考进公办初中借读。
上海新泾镇霍邱民工子弟学校的樊涛，是个品学兼优的学生，他的语文数学两门课成绩在全班54名学生中名列第三。樊涛的家乡安徽凡庄村是全县有名的贫困村，人均年收入仅500元，尽管家庭经济困难，小樊一直渴望着能够继续在上海读初中。即将小学毕业的樊涛面临着两难的选择：昂贵的学费使他无法在上海读初中，要读只能让妈妈带着回老家，一家人好不容易在上海团聚，又将分居两地。樊涛表示，如果在上海读不了初中，我就在上海打工，决不回老家。像樊涛这样的民工子女，在上海为数不少。据霍邱民工子弟学校校长刘铎华介绍，仅新泾镇的民工子弟小学去年就有200多名毕业生因经济困难不能在上海读初中而留在上海打工，卖菜、做临时工、做家务的都有。在新泾镇唐家宅，前去采访的记者见到去年小学毕业没能进初中而辍学的彭雨莲，她告诉记者，父母从安徽六安县到上海打工，至今快20年了。她出生在上海，上海可以说是她的第二故乡。因没有能进初中读书，每天靠拾废品挣10多元钱为生。尽管如此，小彭仍渴望有朝一日能重返学校。小彭的妈妈说：“即使捡垃圾、做乞丐，也要省吃俭用，让女儿起码能读到初中毕业。”
九年制义务教育是我国宪法赋予每个适龄儿童应该享受的待遇，但事实证明，外来民工子女受义务教育的权利在城市几乎遭遇到了难以逾越的鸿沟。
二、问题的产生的原因
外来民工子女的义务教育问题，是现实生活本身提出来的新课题。20世纪90年代以来，流动人口中的少年儿童数量急剧增加，这些儿童或者在家乡出生被父母带到城市，或者在城市出生而继续留在城市。儿童问题的突出使得流动从根本上超越了“劳动力流动”的意义。少年儿童是流动人口中的一个特殊部分，相对于流动的劳动力来说，这是一个派生的部分，但是，这个群体有着一种独特的成长性，在他们身上，体现着更深远的社会变迁意义。对作为外来人口流入地的大城市来说，流动的少年儿童问题向原有的体制框架提出了挑战，提出了新的改革要求。而在各种问题中，最突出的是。
流动儿童的义务教育问题的产生是基于以下三个基本的客观因素：
第一，城市化发展长期停滞所累积的问题难以在短时间内解决
发达国家的城市化进程大体上可以分为前后两个阶段。第一个阶段以“集中化”为特征，就是前述的从工业革命开始，到20世纪50年代前后，表现为工业和人口的持续的、大规模的集中，城市数目不断增加，规模不断扩大，大城市不断增多。第二阶段则以“分散化”为特征。20世纪60年代以后，西方发达国家城市化中出现了所谓市郊化以及后来的超市郊化现象，即大批居民从城市的中心地迁往城市的郊区地带。这一方面是因为城市的中心地带环境污染问题严峻，另一方面，发达的现代交通工具，也为人们从城市移居到郊区提供了可能。这一阶段的区域发展模式表现为城市中心区域人口增长停滞，城市周边区域不断扩增，卫星城市的居民区发展迅速。于是，以大城市为中心的“都市圈”或“城市群”、“城市带”发展较快。
然而，一百多年来中国城市发展的进程，走的却是一条十分曲折、反复的道路。从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于受到世界列强的侵略，以及受到军阀割据的困扰，中国城市化的发展十分不均衡，有些地区，比如上海，城市迅速扩张，另一些地区则完全处在工业化进程之外。中华人民共和国成立以后，城市布局有了比较明确的规划。但是，自20世纪50年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态；更严重的是，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化”战略，即大规模地将城市人口迁往农村，比较典型的如：知识青年上山下乡，市民返乡，干部下放等等。由于中国的城市化长期处于停滞状态，这样，到了改革开放以后，人口从农村向城市的流动就呈现出一种突然爆发的局面，而没有一个渐进的过程。城市容量不够，准备不足。
改革开放以后，随着市场机制的引入，阻隔城乡联系的各种制度障碍受到了巨大冲击，农民逐渐恢复了流动的活性，跨地区流动日趋活跃。1978年，农村劳动力外出就业人数从不足200万人，到1998年已增加到6500万人。1998年后，农村劳动力外出就业数量更加膨胀，到2003年，实际外出就业数量已达9900万人。就全国而言，外出就业农民约占农村劳动力的13%左右，在中西部一些地、县，则占农村劳动力总数的20-30%。
随着儿童人口的大量跨区域流动，使城市接受义务教育的群体结构发生了改变，传统的以本地常住户籍人口儿童为对象的义务教育的制度安排受到挑战。
第二，城乡户籍壁垒的存在，造成流动儿童基础教育的边缘化和教育平等权的缺失。
由于矛盾长期积蓄，中国城市化任务的压力就显得无比沉重，需要在短期内解决长期积蓄的问题，显然会带来新的发展上的不协调。在义务教育方面，这种不协调首先反映在户籍管理和义务教育体制上。
1984年，中央教育体制改革决定出台，确立了基础教育管理体制改革的核心为分级管理、地方负责；1985年，上海率先以地方人大立法的形式颁布了《义务教育法》，1986年，《义务教育法》在全国推行。《义务教育法》规定义务教育由地方政府实施，然而分级管理的前提是以户籍人口为依据，推行就近入学制度。当时颁布体制改革决定和《义务教育法》时尚未出现全国性的人口流动现象。随着改革开放的深入及产业结构的大规模调整，以及城市化进程的加速，促进了人口的频繁流动，由此带来的外来人口管理及子女教育问题日益突出，《义务教育法》的不完善之处也就暴露出来。2001年，在全国的基础教育工作会议上针对外来人口子女教育问题，国务院特别提出了针对性的“两个为主”，规定“以流入地政府管理为主，以公办学校借读为主”，2003年9月，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，就外来务工农民子女转学、就学等方面作出了一些新的规定。然而文件政策毕竟不能代替法律，在具体操作过程中，各地可以遵循的法律文件仍是《义务教育法》。
《义务教育法》第八条规定，义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理；第十二条规定，实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。（注：《中华人民共和国义务教育法》，1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过。）这就明确规定了适龄儿童少年应在户口所在地接受九年义务教育，所需教育经费由当地政府负责筹措，当地政府也只对本地学龄儿童少年的普及九年义务教育负责，城市的教育体制没有为流动儿童就学留出空间，没有义务也不会去普及外来少年儿童的九年义务教育。可以说，现行义务教育体制是同陈旧的户口制度相适应的，是以城乡分割，区域封闭为基本特征的。财政问题其实根源于我国城乡分割的义务教育体制。在农村，义务教育经费由乡镇级人民政府以教育统筹的形式向农民征收，在农民工子女离开农村后，由于缴纳的教育统筹费用没有根据民工的就业流向在地区间划转，而农民工就业所在地的城市财政体制在义务教育支出中又没有包含农民工子女的教育经费，“等于在我们目前的义务教育体制中出现了一个真空地带。”外地务工的流动人口在农村交纳了教育附加费，在城市打工也缴纳了工商税、暂住费等一系列的费用。他们负担了城乡的双重费用，但是他们的子女上学，却仍然要另外缴纳很高的费用而只得到低水平的服务。
说到底，流动儿童的教育问题折射的是体制性问题。尽管1979年以后，我国的户籍制度限制人口流动的功能开始不断弱化，农民可以“自由”地进入城市，但是户籍制度依然对农民的身份、就业、教育、生活水平等起到钳制作用，流动人口子女上学难问题即是受户籍制度影响的结果。没有城市户籍或离开户籍所在地的适龄儿童，不论这些孩子是在家乡出生被父母带到城市，还是在城市出生且生活在城市，在所居城市很难得到同等的受教育机会，流动儿童基础教育被排斥在城市和乡村的教育体制之外，而被迫以体制外的自发的市场化方式来解决。而当市场化的教育提供和有效需求（支付能力）都处于严重匮乏的状态时，流动儿童便缺失了享受平等教育的权利。现在的民工子女受教育现状完整地复制了中国城乡之间的不平等的关系，损害了基础教育的义务性、公平性、完整性的原则。这种情况说明，义务教育体制的城乡分割落后于社会需要，不能适应城乡关系在改革中急剧变化、人口城市化过程加快的社会现实。
第三，难以缩小的地域和城乡差距，使得民工子弟小学成为城市基础教育的现实补充。
中国社会是一个差异性极大的社会。这种差距已有长久的历史，今日中国社会的突出问题之一，仍然是政治经济发展极不平衡。同处在一个历史时期，既有非常原始的农耕社区，也有达到欧美水平的后工业化发达社区，比如上海的浦东社区。一般说来，中国城市的生活水平、生活方式、基础设施、资金投入等，都是农村所无法比拟的，尤其是中西部落后的农村与东部沿海一些发达的城市形成了鲜明的对照，差异如此悬殊的社会结构，在世界上并不多见。以城乡居民的消费差异为例。改革开放以来，中国城市居民消费水平为农村居民消费水平的倍数大约为2.6-2.8倍，20世纪80年代初期和中期，城乡差距曾经有所缩小，从指标上看，降到2.2-2.3倍。但到了80年代末90年代初这种差距又有回归的趋势，即城市居民消费水平为农村居民的2.8-3.0倍左右。90年代中期，差距扩大到3.3-3.4倍，到了90年代末21世纪初，两者的差距更扩大到了超过3.5倍的水平。从宏观结构的角度看，大量农民工的流入城市，表现为人力资源配置方式的重大变迁。农民工的流入城市并不是政府计划运作的，而是农民工自主的一种选择，与政府、单位的计划管理没有太大关系，政府组织的流动仅占3%，90%以上都是农民工自己或亲戚运作的。城乡之间的巨大经济差异，是导致农民自发从农村流入城市的基本动因，而农村流动人口恶劣的经济状况，使他们没有能力支付子女在城市公立学校受教育所额外增加的费用，从这个角度说，民工子弟小学成为城市基础教育的一个必要补充。
当我们在考察城乡地域差距时，更在民工子女中发现存在的隐性“心理”差距。现存的教育和社会体制使流动到城市的农村人口完全被当作廉价劳动力，且是暂时的劳动力，用完即被打发回老家，根本不被当作城市社会的一员，因此他们在城市里的种种社会性需求都被无意甚至有意地忽视。在公立学校“借读”的流动儿童，尤其是那些农民工的子女，由于户口不在当地，经济条件薄弱，常被公办学校的城市子女另眼相看；由于父母工作、家庭住址流动性太大，学校有时会疏于管理；由于没有学籍，成绩因此不计入教学考评，甚至无机会参加评三好和一些竞赛。诸多原因让一些农民工子女与城市孩子在公办学校相处时，时刻都会在心理上感到自卑和不平等，心态扭曲，他们一方面羡慕公办学校良好的条件，但更多时候却更愿意到民工子弟公办学校上学。这是一个亟须人们警惕的现象，流动人口的孩子已感觉到了城市孩子与自己的差别，和这种差别在城市壁垒面前的难以逾越。内心世界对社会差别感受到的强烈不平等，将加深他们的被歧视感和对立感，而长期处于社会边缘的“第二代”，他们可能会趋于“激进化”。
三、思考
都市化过程中流动人口的教育问题是国际社会、尤其是发展中国家普遍存在的社会问题。在上海向现代化大都市发展的进程中，如何妥善地解决流动人口的教育问题，包括如何解决占流动人口绝大多数的农民工的子女的教育问题，具有十分现实的意义。
思考之一：上海必须将人口压力转化为人力资源。
根据中央给上海的定位，在新世纪，上海要建设成为国际大都市，成为国际的经济、金融、贸易和航运中心之一。这个战略定位，实际已经蕴涵着上海人才资源开发的战略方向，在经济全球化知识化信息化的今天，高度重视教育，已经成为先进国家的普遍做法。世界经济发展的历史表明：人力资本是核心竞争力的关键要素；人力资本追赶，是经济追赶的先导；国运之兴衰系于教育与人力资源开发。为达到建成“四个中心”的目标，上海在新一轮发展中，将“科教兴市”作为上海城市核心发展战略。“科教兴市”战略要求全面贯彻落实科学技术是第一生产力、人才是第一资源和教育为本的战略思想，把科技、教育和构建人力资源高地置于经济社会发展的关键地位。在这里，要解决的问题很多。但是，从战略模式创新的角度审视，最为重要的是强化教育与人力资源的开发。
上海是个移民城市，外来人口问题上海早已有之，现在的上海市民绝大部分是移民的后代。在上海移民的历史吸纳过程中，教育扮演了“蓄水池”的角色，通过教育一代一代移民成长为有文化、有教养的上海市民，为上海城市的发展贡献力量。上海现有的数以万计的民工子女将成为上海未来的建设者和市民，如何解决民工子女接受教育的问题，不仅关系到这些家庭自身的发展和社会稳定，还关系到上海作为国际大都市未来发展的后劲和后续人才的素质。城市不应该是一个封闭社会，也不应该只属于少数社会精英生存的地方。在推进中国城市化发展的今天，不应该只局限于让城市建设得更现代、更漂亮，更主要的是要让更多的农村人口进入城市，创造条件让他们中更多的人成为城市居民。农村流动人口要融入城市，至少需要两代人的努力。教育专家担心，年幼的民工子女假如错过适龄教育，将来的损失将无法弥补——他们自己和他们的家庭可能就此永远失去脱贫的机会。为进城打工者子女提供最基本的义务教育，应该属于促进农村流动人口实现现代化的一条最重要的路径。
思考之二：保证民工子女入学，体现社会公正。
教育具有缩小社会差距、改善社会结构的功能。从社会的角度看，从一个人的命运沉浮来看，最大的不公则是教育机会的不公平。在知识经济和信息化时代，知识是最重要的资本，人们的能力取决于智力而不是体力，而智力无疑是要通过教育来开发的，人们特别是下层人群寄希望于教育，为他们的孩子提供和创造向上流动的条件和机会，即使是相对贫穷的人们，只要还有通过受教育向上发展的希望，哪怕忍饥挨冻也不会失去梦想，他们会以自己的勤勉进取去赢得自尊和成功。也就是说，教育机会的公平，对他们或者对社会来说，是最大的公平。一位来上海打工者说“我期望孩子不要像我一样，今后以打工为生。希望他能够走出穷山沟，考取名牌大学，将来过上都市白领的生活，这也是我当初来上海打工的一个重要原因。”另一位已在上海务工7年的打工者说：“再苦再累我也不怕，唯一的愿望是儿子能接受好的教育，将来做一个体面的白领，过上和城里人同样的生活。”
上个世纪80年代，学术界在讨论中国封建社会为什么会出现不同于欧洲的“超稳定结构”时，达成比较一致的意见是，中国的科举制度比欧洲的贵族等级制度优越，它为中下层民众提供了上升到上层精英阶层的通道，化解了阶级对抗。这个结论应当说是可信的。由此可见，为外来人口子女提供接受义务教育的机会，不仅仅是一个国家的责任，是体现九年制义务教育的严肃性和保证最基本的社会制度的公平原则的需要，在我国，从政治角度看则有利于保持我们社会的稳定。
思考之三：修改《义务教育法》，打破义务教育体制的城乡分割。
实行无地域、普遍性的适龄儿童接受义务教育制度应该是个方向，《义务教育法》中的不少规定已不能适应形势发展的需要，致使农民工子女难以进入流入地的公办学校，接受正规的义务教育，成为解决城市民工子女接受义务教育的一大障碍。当务之急是对现行的义务教育体制进行重大的改革，从法律上保障农民工子女接受义务教育。
为流动人口子女创造接受义务教育的机会，是政府行为，不是一个地区的教育部门能够解决的，还涉及到公安、物价、工商、计划生育等相关政府职能部门。因此，中央政府应该承担起基本义务教育的责任，然后向地方政府实现委托制。不能将流动人口儿童教育的责任推给地方政府，也不应该采取放任自流的态度，将流动儿童义务教育的责任推向市场。与此同时，国家教育管理部门应正视这些问题，与相关部门协调建立适合中国国情的公共教育财政体制，在管理上实行按学生人数分配资金、相应的财权应当明确交给流入地，实行财政转移支付；建立对社会低收入阶层、农村和边远地区人口等弱势群体实行教育补偿的机制。
在现存体制下，上海在解决流动人口子女教育问题上是可以有所作为的。
上海的基础教育在全国具有领先地位。这一领先地位，不仅体现在拥有优质的教育资源，还反映在教育思想观念的解放，体制、机制的创新和教育的高质量等各个方面。因此，上海可以通过多种方式挖掘公办学校的潜力，让闲置的教育资源充分发挥作用，吸收更多的民工子女在公办学校学习；鼓励上海市的大、中专毕业生、退休教师、待岗教师加入民工子女的教学行列；帮助改善民工子弟学校的办学条件，包括培训民工学校教师，以提高教学质量；公立学校应制订适合于民工低收入的学费标准，降低教育成本，努力让外地孩童也能在良好的环境、设备、师资中接受相应的义务教育。
经典的“木桶理论”认为，一个木桶能盛多少水，不是取决于木桶上最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板。外来人口是推动上海整个城市社会和经济发展的重要力量，其32万子女很有可能成为城市发展的未来资源。这一群体接受教育的程度及其质量，同样也是科教兴市这一大主题之下一个不可忽视的问题。
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