财政分权、政府竞争与土地价格结构性偏离，本文主要内容关键词为：结构性论文,土地价格论文,财政论文,竞争论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2011)03-0049-09
一、土地价格的结构性偏离现象
《土地管理法》修订(1998年，2004年)和国土资源部《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》出台(2002年)作为土地制度改革的分水岭，确立了市场对国有土地使用权的配置功能。此后，一系列政策微调加快了我国土地要素的市场化改革进程。市场经济体制框架下，土地的稀缺性和土地的需求刚性使其出让价格持续攀升。以70城市土地交易价格指数为例(见图1)，2000年之前，土地交易价格增长率仅在1％上下浮动，与GDP增长率相差甚远；而2002年之后，随着土地市场化进程加快，土地交易价格增长率平均维持在8％以上(甚至在2009年达到13.8％)，并与GDP增长率的差别明显缩小。从用地类型角度来看，商业、旅游、娱乐用地价格最高，居住用地价格次之，工业仓储用地价格最低(见表1)。在国土资源部105个地价监测城市中，杭州市2009年平均地价高达19533元/平方米，其中商业用地、居住用地和工业用地价格分别为22636元/平方米、21526元/平方米和483元/平方米，商业用地和工业用地价格相差40.44倍。土地交易价格指数方面也呈现出类似特征，居住用地和商业、旅游、娱乐用地价格增速普遍高于工业仓储用地的价格增长速度。
居住用地、商业用地与工业用地在价格及其增长率上存在明显差异。土地市场化进程中，不同类型用地价格的这种结构性偏离特征是否是市场配置的结果？换句话说，工业用地相对低价格、低增长状态是否是市场最优状态？对这一问题的回答首先需要判断不同类型土地的现实出让价格和理论基本面价格之间的关系。
二、土地出让价格与理论价格的关系
现实中难以直接得到土地的理论基础价格。目前，地方政府出让国有土地时通常以基准地价作为其参考依据。但是，由于基准价值在测定、更新上的缺陷使其难以准确反映土地的基本面价格；且有研究指出，地方政府在出让工业用地时可能存在一种倾向，即并非根据估价时点的市场情况确定基准地价，而是采取降低价格的方式确定基准地价的最终水平。[1]因此，本文并不去寻求精准的土地理论价格，而是试图通过分析土地交易价格指数与土地承载的经济部门产出水平之间的演变逻辑，推理市场价格与理论价格之间的关系。
市场经济环境下，理性投资者总是试图寻求那些能够获得最大回报的投资机会；这一过程表现为生产要素在不同部门之间流动以达到最优配置。土地作为非流动性投入要素，是承载经济部门运营的基础。当某一部门预期收益率相对较高时，投资者将扩大对该部门的投资，在增加部门产出的同时会引致对这一类型土地需求的增加。各类土地供给量不变假定下，经济部门的高投资增长(对应着高产出水平)可能会伴随着该类型土地市场交易价格的上涨；也就是说，流动性要素对利润的追逐可能会使不同类型土地价格增长与其上附着的部门产出增长之间表现出相同趋势。
基于此思路，我们粗略以工业、房地产业、批发零售业代表工业用地、居住用地和商业用地上所承载的经济部门，对不同产出增长率与土地价格增长率之间的关系进行比较。图1显示，自土地市场化改革以来，土地平均交易价格指数、居住用地交易价格指数和商业用地交易价格指数与其上承载的经济部门产出增长率大致围绕在8％—10％上下波动，两种增长率在大部分年份相差不大；而工业用地价格增长和工业产出增长之间仍延续市场化改革以前的趋势，两者平均相差8％左右。若假设居住用地和商业用地的市场价格等于其理论价格，则工业产出高增长和用地成本低增长会吸引更多流动性要素进入该部门，从而带动工业用地价格的竞争加剧，从理论上促使不同类型土地增长率之间有缩小趋势；然而，图1并未显示出这种可能的趋势。倘若初始期工业用地市场价格大于或等于其理论价格，部门产出的高增长率和土地价格低增长率之间的长期偏离将会导致理论地价增长速度快于市场地价增长速度，即工业用地出让价格最终会低于其理论价格。
事实上，若放松居住用地和商业用地市场价格等于其理论价格的假设，将对现实世界有更大的解释力。“地王”的频现直接拉动了该区位土地价格上涨，但是，土地的投入与存量偏差似乎不能仅用基本面的改变所能解释。[2]在一定条件下，融资约束的放松和土地市场的投机行为，会使居住用地和商业用地价格正向偏离其理论地价，并可能表现为土地价格增长在某些年份快于相应经济部门的产出增长。日本80年代中后期、海南90年代初期的地价(主要是居住用地)大幅波动及其与经济部门产出水平之间的关系正是对该设想的佐证。
上述分析表明，不同类型土地在价格及其增长率上的结构性偏离并不能从市场基本面角度得到充分解释。在中国，工业用地价格可能处于负向偏离其理论地价的状态；而在一定经济环境下，居住用地和商业用地出让价格存在正向偏离其理论地价的可能。
地方政府作为土地使用权的实际供给方，在国有土地出让过程中具有较强的自主定价权力。二元土地产权制度框架下，土地作为地方政府为达到经济目标所能支配的重要资源，地方政府拥有土地要素的“实际剩余控制权”，并决定了土地市场化进程的快慢。[3]柯善咨和何鸣也证实土地市场化程度与其出让价格显著性相关，地方政府的不同土地出让方式形成不同的出让价格。[4]因此，本文从政府行为角度出发，探寻土地市场化过程中地方政府土地出让价格出现结构性偏离的原因。
三、政府行为与土地价格偏离
财政分权体制改革赋予了地方政府独立利益主体的地位，强化了地方政府自身相对独立的行为模式和目标函数；[5]而中央政府对地方政府官员考核机制的设计使地方政府过于关注短期经济增长指标而非实际经济发展情况。[6]在此制度框架下，中央与地方财权事权不对称使地方政府面临着经济增长的财政资金约束，促使其尽可能利用所能控制的资源与辖区之外政府进行财政竞争，以降低财政约束、促进经济增长。土地是地方政府所能控制的核心资源之一；土地价格及其收入增长在短期内对缓解地方政府的财政约束起到积极作用。此外，土地资源作为企业投入要素之一，地方政府可以通过影响企业的土地使用成本影响其投资行为，从而间接影响税基的跨区域流动和辖区内的经济增长。
(一)财政约束与商业、居住用地价格
近年内，土地出让纯收益与地方财政收益之比平均达20％左右，有些城市甚至高达100％以上(见表2)，土地出让收入的增加对缓解政府财政约束起到积极作用。具体到用地结构(见表3)，2008年商业用地和住宅用地仅44.20％的供给量为地方政府创造了82.59％的土地出让纯收益，而52.10％的工矿仓储用地供给仅创造15.62％的土地出让纯收益。这表明，对地方政府而言，商业用地、住宅用地出让是地方政府通过土地资源缓解财政约束的主要途径。
假定地方政府的财政支出倾向于“消极的”服务那些有利其财政收入增长的经济部门，那么，根据土地收入来源结构，商业用地和住宅用地上所附着的部门将能够从政府财政分配中得到更多利益。薛白等建立两要素、三部门寻租模型发现，[2]地方政府在追求土地财政的同时，会对土地及其经营部门的经济活动产生外部性；如政府通过基础设施建设、财政补贴等方式，改善商业用地和住宅用地的区位、生态和经济条件，直接推动商业用地和住宅用地的价格上涨。在这一过程中，地方政府将从土地价格的上涨直接获得土地红利，缓解了地方财政约束。此外，商业用地批租制度和土地出让的“招拍挂”机制也是诱发土地出让价格上涨的另一制度性原因。[7]
中国的城市化和人口结构现状使商业和居住用地面临高市场需求，经济部门对这两类土地资源的投资具有高回报所得(income return)特征。而土地市场化进程中制度的不完善会使土地资源具有投机资本属性。土地投机行为具有高资本利得(capital gain)特征，其盛行将会进一步强化市场对商用和居住用地的需求。Himiyama对日本泡沫时期的土地投机与土地价格泡沫关系的分析验证了这一过程。[8]
因此，地方政府缓解财政约束的要求和市场刚性需求的共同作用会对商用用地和居住用地的价格上升提供一定动能；此外，市场土地投机氛围的蔓延还有可能致使商业居住用地出让价格正向偏离其理论价格。
(二)财政竞争与工业用地价格
地方政府的财政策略性竞争行为主要表现为对流动性税基的争夺。王守坤和任保平[9]研究表明，在分税制改革前后，地方政府的税收竞争特征和强度发生了显著变化。财政分权程度越高，则地方政府通过竞争吸引外部流动性资源的动力也越强。在中国，地方政府对流动性税基的争夺主要表现为地方政府的招商引资行为。
地方政府之间通过财政刺激(fiscal incentives)方面的竞争吸引外部投资进入，但是，中国中央政府的制度约束和地方政府之间的模仿及政策趋同趋势降低了这一方式的实际效果。[10]因此在中国，土地资源的供给差异是地方政府吸引区外投资(尤其是FDI)的主要途径之一。[11][12]FDI对地方经济增长和技术进步起到积极作用，[13]但对投资和税收增长起到负面影响。[14]究其原因，是因为在财政分权环境下，地方政府在吸引外资进入过程中存在过度竞争行为，如地方政府普遍采取的低土地出让做法导致土地资源的不合理配置。[14]城市化进程中，地方政府在引入资金过程中存在压低工业用地价格的倾向，使财政承担土地征用、平整、开发等成本代价。[15]地方政府在工业用地定价过程中具有较大的自由空间，而地方政府之间的投资争夺会导致它们在工业用地协议出让价格方面进行恶性竞争，陷入“寻底竞争”(race to bottom)活动。[16]张清勇以长江三角洲城市工业用地为例，分析了地方政府在土地价格竞争方面存在的囚徒困境，即地方政府都提出工业用地的低出让价格优惠，却并未能够吸引投资进入，甚至“背上投资环境不佳的恶名”；而同时，获得投资的地方也可能因为低工业用地出让价格而降低外部投资所能带来的好处。
由此可见，地方政府争夺流动性税基的过程会导致工业用地出让价格低于其理论价值，其目的是期望以短期的财政收入减少为代价换取地区的经济增长和未来的财政收入增加。
四、对政府行为的实证检验
地方政府的财政收入对土地资源表现出一定依赖性，寻求财政约束的放松和对流动性税基的争夺会使地方政府通过影响土地价格实现其行为目标。在数据处理过程中，我们用预算内财政收支缺口与地方生产总值之比描述地方政府的财政约束程度；比值越高，则表示地方政府的财政约束程度越强。政府横向竞争的直接结果表现为地方政府从区外吸引的生产要素规模大小；由于国内区域之间生产要素流动数据的缺乏，我们以外商直接投资量作为替代。基于此，政府竞争程度可以用城市与全部地级市外商直接投资的实际使用额之比加以衡量，该比值越大，表明地方政府对流动性税基的争夺程度也越激烈。
我们以工业用地与商业用地的价格偏离、工业用地与平均土地出让价格的偏离作为因变量，分析政府行为对土地价格的影响，相关回归结果见表4回归式(1)和(2)。结果显示，经济发展水平与工业用地价格偏离程度负相关，即地区经济越发达，则工业用地与其它用地类型的价格差别也越小。财政约束程度与不同用地类型价格偏离负相关；这表明，地方政府的财政约束使其倾向于缩小工业用地与其他类型土地的价格差别，即在居住用地和商业用地价格不变情况下，通过提高工业用地的出让收入增加当期的财政收入。而政府竞争程度与不同用地类型价格偏离正相关；这意味着，地方政府竞争行为使其倾向于扩大工业用地与其他类型土地的价格差别，即在居住用地和商业用地价格不变的情况下，通过降低工业用地出让价格争取流动性税基，该倾向降低了当期的财政收入水平。其中，政府竞争对土地价格偏离的系数(2.7947和4.2436)大于财政约束程度对价格偏离的系数(0.8757和1.3127)；这说明现阶段，政府竞争对土地价格的作用占主导地位，工业用地和居住与商业用地之间的价格偏离程度并未出现缩小态势。
增长率分析可以用于判断不同类型土地价格的未来发展趋势，例如商用土地的高增长率和工业用地的低增长率并存意味着两种土地的价格偏离程度将继续扩大。基于此，回归式(3)、(5)分别考察了政府行为对商业用地、居住用地和工业用地的价格增长率的影响。
显然，地区经济增长率的提高会促进土地需求的增加，其对土地价格增长率的上升起到正向作用。其中，经济增长率对居住用地、商业用地和工业用地价格增长率的回归系数依次递减，表明地区经济增长对居住用地价格上涨的拉动作用最为明显，而对工业用地价格上涨的拉动作用有限。财政约束程度对不同类型用地出让价格增长率的作用存在显著差异，财政约束与商业用地、居住用地价格增长正相关，与工业用地价格增长负相关。其中，财政约束程度与前两种类型土地增长率的系数分别为0.4973和0.1205。这表明，财政约束的存在使政府倾向于提高商业用地、居住用地的价格，且居住用地价格增长对缓解财政约束的作用较大。这一结果也对表3土地出让结构中面积与纯收益的关系提供了解释。政府竞争角度，地方政府对流动性税基的争夺程度与工业用地出让价格增长率负相关，即地方政府之间的竞争越激烈，工业用地增长率也越低，这与前文的理论分析相一致。
五、结语
梁若冰[17]通过对我国土地违法事件的梳理发现，地方政府官员的晋升激励、地方政府的财政收入和政府部门的利益对地方政府土地违法行为有正激励的作用。政治锦标赛竞争中，经济绩效尤其是经济增长率是地方政府官员关注的重点；[18]而地方政府财力支持是政府主导型增长模式下地方经济增长的主要动力。因此，财政分权框架下的政府行为目标主要表现为缓解财政约束、促进经济增长。
作为土地资源的垄断供应方，地方政府在一定程度上可以通过影响土地出让价格促成这一目标。具体表现在，地方政府可以通过改善基础设施、优化区位条件等方式拉动商业用地和居住用地价格的上升，从而扩大了土地出让收入以及与此密切相关经济部门的税收收入，该过程能够降低地方政府的财政约束；地方政府也可以通过压低工业用地出让价格吸引流动性税基进入本区域，以短期内的土地出让收入损失换取长期的稳定税收来源，该过程有利于地区经济总量的增加和政府官员“政绩工程”的凸显。因此，在此财政制度环境下，工业用地价格可能处于并长期处于负向偏离其理论地价的状态；而对于一定经济环境(如企业融资约束的放松和市场上投机行为的盛行等)，居住用地和商业用地出让价格存在正向偏离其理论地价的可能。实证结果进一步显示，财政约束使地方政府有缩小工业用地和居住与商业用地价格偏离的趋势，而政府的横向竞争使其存在扩大价格偏离的趋势；最终，不同用地类型土地出让价格之间的偏离程度及其未来变化趋势取决于地方政府对放松财政约束水平和提高政府竞争能力两者间的权衡。
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