论国有资本经营与战略重组，本文主要内容关键词为：国有资本论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大明确提出对国有经济布局与结构进行战略性调整的方针，而国有经济的战略性调整必然从国民经济、国有资本和企业这三个相关层面着力展开，并抵达前所未有的广度与深度，直至全面实现国有企业改革与发展的基本目标。其中国民经济是宏观的层面，主要任务包括进一步划定国有经济与非国有经济的合理分工，强化国有经济的控制力和主导作用，同时鼓励非国有经济的繁荣发展，构筑并加强两者的优势互补作用，共同促进整个国民经济的健康发展。企业是微观的主体，该层面战略调整的主要任务是遵循市场经济的客观规律，推动企业组织形态和所有制结构的不断优化和合理重组，其中国有企业的任务则是要以建立健全现代产权制度为方向，加快从竞争行业的有序退出。国有资本是中观的层面，主要任务是促进国有资本的战略集中与有效流动，在布局和结构上更加符合市场经济体制的内在要求。
一、国有经济的基本存在形式是国有资本
按照在社会再生产中的地位和作用的不同，国有资产可以分为经营性资产、公用性资产和资源性资产。其中，经营性资产是国家投入一般商品生产、流通和服务领域的资产，其基本特点是运动型和盈利性，在社会再生产中通过不断地周转与循环来实现自身价值的保全和取得盈利，因而经营性国有资产就是所谓的国有资本。
从“国有企业”到“国有资产”，再到强调“国有资本”，是对国有经济形态在认识上的巨大进步。政府通过资本干预经济，经历了从计划经济到市场经济的过程，国家干预的手段从最初对整个生产要素的配置、生产、流通、分配和消费全部过程进行垄断，由对政府组织形态的企业进行直接管理，到对企业组织形态的实体进行间接管理，再到对实物状态的国有资产进行运作，最终过渡到对货币状态的资本进行运作。
政府应该认识到，国有经济的基本存在形式是国有资本，国有资产管理体制改革的基本方向是管资产的政策和管企业的政策不断分离。相应的，对国有资产的管理权责也应从管理企业转向经营国有资本。总体上国有资本管理应当纳入到投融资体制改革的范畴，尤其是要重视国有资产向国有资本的转化，为国有资本功能的转化与实现创造条件。
为推进国有资本调整和国有企业重组，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，加快国有经济布局和结构战略性调整，2006年12月国务院国资委先后出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》和《中央企业布局和结构调整的指导意见》（以下简称《指导意见》），确定了国有资本调整和国有企业重组的基本原则、主要目标和政策、措施。
二、国有资本战略性调整的目标
关于国有资本战略性调整的目标，《指导意见》明确提出，一是推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用，对需要由国有资本控股的企业，要区别不同情况实行绝对控股和相对控股；二是对于不属于重要行业和关键领域的国有资本，按照有进有退、合理流动的原则，可实行依法转让。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式，继续放开搞活国有中小企业，建立劣势企业退出市场的机制。
目前，中央企业根据业务范围大体分布在三个领域：关系国家安全和国民经济命脉的关键领域、基础性和支柱产业领域，以及商贸流通、医药建材等其他行业领域。国有资本的主体作用主要体现在国民经济的关键领域和行业，其中在关系国家安全和国民经济命脉的关键领域，是政府进行公共管理、实现公共目标的重要资源，国有资本应始终保持绝对控股力，将重要骨干企业发展成为世界一流企业，增加国有资本总量，优化国有资本结构；对基础性和支柱产业领域的骨干企业，国有资本应采取绝对控股或有条件地相对控股的方式，在保持较强控制力的基础上，适度降低比重，增强其影响力；其他商贸流通等领域的中央企业资产总额占全部中央企业的8%左右，由于涉足竞争性行业，这是国有资本战略重组的重要领域，国有资本并不偏好特定的企业，而是以投资回报最大化为目标，进行有进有退的调整促进股权多元化和竞争多元化，并适时将重心向国家必须控制的行业和领域转移，体现国家的宏观产业政策，优化资源布局。
三、国有资本管理体制的变革
一直以来，我国经营性国有资产的国家所有权职能追求的目标不只是资本回报的最大化，而是包括解决就业、维护稳定等多重社会目标，国有企业过多地承担社会责任，势必混淆弱化国有资本增值的经济责任，损害国有股东的价值。同时，国有企业普遍存在着多头管理却无人负责的管理者缺位的情况。国有资产管理体制的一项重大变革，就是成立各级国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），代表国家履行出资人职责，解决管理者缺位的问题，并在坚持国家所有的前提下坚持政企分开，同时充分发挥中央和地方积极性，让地方政府也代表国家更充分地履行出资人的职能。
国资委面临的主要困境是，只能通过管理企业间接控制国有资本，通过管理途径改进国有资产的盈利状况，而不能通过资本经营优化配置资源去谋求国有资本的保值增值。
解决之道在于：第一，国有资产管理体制改革需要根据国有经济的战略调整目标确定其经营主体的范围，把需要国家控制的基础产业的资产与一般竞争性行业的资产分类处理，将承担公共职能的自然垄断行业和涉及国家安全行业的企业归为“国有企业”，作为政府履行公共管理职能的重要基础，由政府部门制定发展战略，同时进行价格管制和财政补贴；而其他的由国资委监管的资本则归类为“国有资本”，国资委负责监管，与政府的管理严格分开，实行市场化运作，依据盈利的要求撤出或投入某些企业。
第二，监管方式应从直接的行政管理相对国有股权及其委托经营者的监督管理转变。
第三，应加快建立国有资本经营预算制度。国有资本经营预算制度可以定义为对国有资本这种经济资源进行配置的规范性制度安排系统。建立国有资本经营预算是加快调整国有经济结构、理顺财政预算体制和推进国有企业改革的需要。
完整的国有资本经营预算制度的组织架构应该由三层次构成：预算审议与监管机构、出资人编制机构和法人编制机构。预算制度编制的重点应围绕国有资本战略性调整和国有企业重组的方向和目标，统筹安排收入和支出，保障和促进国有资本运营效率的提高，提高企业核心竞争力。
四、通过资本运营手段推进国有企业的重组
既然明确了国有资本战略调整的总体方针是有进有退，就有必要积极运用资本经营运作的手段，大力促进国有企业的重组。按照党的十六大以及十六届三中全会的部署，实现国有资本战略性调整反映在企业层面的布局与结构上主要有两个着力点：一是需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股，这类企业的数量规模必须控制在关键的少数，并主要集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域；二是大量的一般竞争性行业和领域里的国有企业，要通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。
资产层面上的布局与结构的战略性调整，其核心任务是盘活资产，提高国有资产运营效率，并全面搭建交易平台使之流转顺畅，这就从本质上涉及产权概念。产权结构调整特别是产权结构多元化，理应纳入资本层面布局与结构的战略性调整之中。根据国有资本布局的战略目标，国有资本保持控制领域和退出领域的国有企业的产权结构调整应相应采取不同的途径。
中央企业是国有资本的精锐力量。中央企业的改革是相对滞后的。这个问题已引起了政府部门的高度重视，将积极推进国有资本向具有较强竞争力的大公司、大企业集团集中，最终要发展30家到50家拥有自主知识产权和知名品牌，具有国际竞争力的大公司、大企业集团。由于中央企业在国民经济中所处的特殊地位，引入战略投资者往往会遇到控股权的障碍，影响到国有资本的控制力，因而通过重组上市实现股权多元化将是中央企业产权结构调整最重要的措施。
而处于一般竞争性行业和领域里的国有企业，其战略调整的重点是国有资本的有序退出。具体包括：中央企业整体上市后的存续企业资产、主辅分离和清产核资剥离出来的资产、破产关闭企业的资产、公共职能资产、经营不善的企业和资产规模无法进入行业前列的企业。这就需要搭建一个国有资本退出的合理的资本流通平台。笔者认为，建立专业的国有资产经营公司和引入企业重组产业基金，通过资本运营手段推进国有企业的重组，是现实条件下的理想选择。
（一）组建专业的国有资产经营公司
以专业资产经营公司为平台加快国有企业重组，是国有资本为探索困难企业市场化、专业化重组的新路子。如前所述，为完善国有资本的运营体系，应在国资委和大型国有企业之间构造一个履行出资人职责的、专门从事国有资产经营和管理的中间层次——国有资产的资本经营机构，作为国有资本运营体系的主体。它们一般不直接从事具体的生产经营和科研活动，重点是国有资产经营与管理。主要形式是全资的国有资产经营公司，其主要功能是：培育主业的投资中心、辅业资产的转化中心、不良资产的加工中心、退出企业的缓冲中心、中小企业和参股企业的管理中心。以资本输出和管理输出为主要手段，以投资方向、投资理念的专业化来参股投资公司或项目，通过专业化管理提高投资效率。使资本流向更有发展潜力的行业领域，提高国有资本的配置和运营效率，从微观层面实现资本保值增值的目标。国有资产经营公司的经营形式主要有四种：一是直接资产经营；二是受托经营，如托管企业和托管资产的经营；三是间接经营，如其下属全资企业和控股企业的产权管理；四是股权管理，主要是参股企业的股权管理。
（二）引入企业重组基金
企业重组基金属于产业投资基金的范畴。产业投资基金是聚合资本和连接生产企业的纽带，是一种对企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的投资方式。企业重组基金则主要为解决企业经营危机（主要是财务危机）提供资金支持，以改变公司的治理结构，提高运行效率，通过投资和服务促使企业走出困境，做优做强。
企业重组基金作为战略投资者，解决了国有企业改制中战略投资者的选择问题，为国有企业改制的产权多元化提供了新的主体。同时，作为有强财务约束的股权投资者，重组基金的介入并不谋求企业的控制权，企业仍可保持应有的经营倾向和能力，同时对企业融资可以发挥三方面的作用：对项目提供独立、专业、深入的评估；对确认的项目提供有力的资本支持；通过审慎决策保持稳健的产业结构，降低企业经营风险。特别地，重组基金作为重组主体，可以发挥专家理财和整合作用，在提供股权投资的同时，为被投资企业提供战略规划、制度建设、资源嫁接、市场拓展和战略伙伴引入等增值服务，改善其财务结构和经营状况，使国有资产存量得以盘活，生产经营进入良性循环。
然而，由于产业基金的投资主体往往是民间资本，民间资本的特点是短期进入、见好就收，易导致短期行为，而国有企业的改造一般都希望引进长期的战略投资者，这一矛盾不解决将会影响到基金进入企业的范围和运作效率。另一方面，对于国有资本需要退出的竞争性领域，如果政府作为重组基金的投资主体投入大量资本予以支持，势必与国有资本调整的整体战略相悖。笔者认为，最佳的方案是，由政府作为发起人，同时吸引国内外的机构投资者，共同设立国有企业重组的引导基金，其中政府以资产折价作为资本投入，通过产业基金的方式进行资产管理和股权运作。运作过程中，国有资产只出不进，由资产向货币形态转变，不允许擅自将货币向产业方向逆向转化，在设立的期限内进行运作，到期全部清算。微观上，每一个目标企业都要增值，在实现增值情况下的变现，产生现金回报。对竞争领域的国有资产存量通过3～5年的股权资本运作，国有资本在竞争性领域可以基本实现退出，从而国家可以得到巨额的货币资本。由资产转化为货币资本后的国有资本在该基金内不再循环投资，而是通过清算回收进入国有资本蓄水库。这样既可以发挥国有资本在带动社会资本积聚、集中、转化和形成产业资本方面的示范引导作用，又使得国有资本在帮助企业改制走出困境的同时，得以保值增值和实现顺利退出，因而不失为较为理想的运作方式。
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