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中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2009)06-0020-05
一、研究缘起及意义
近年来，“利益冲突”在美国和欧洲国家引起了广泛关注。治理利益冲突被认为是维护政府清廉、预防官员腐败的一项重要措施。[1]258美国政府在防治腐败方面有一个重要的基本假定：反腐败不仅要依靠事后惩罚，更重要的是依靠事前预防，即不造成利益冲突。美国的反腐败机制设计中有一个重要概念——利益冲突，现代美国的反腐败机制在很大程度上是围绕此概念建立起来的。[2]84《美国法典》甚至规定：任何政府官员或雇员不得参与任何同自己及其配偶、子女等有着经济利益关系的特定事项，如果此特定事项对他本人及其亲属的经济利益产生影响，违者视为刑事犯罪，可处以1—5年监禁或最高25万美元的罚款，或两者并罚。加拿大政府专门制定了一部防止利益冲突的行政法规，即《公务员利益冲突与离职后行为准则》。该准则较全面地规定了公务员廉洁行政、防止利益冲突的原则和要求，避免和解决利益冲突的措施和办法，对财产申报、接受礼品、回避、离职后行为等做出了详细规定。从总体上看，外国政府特别是一些西方发达国家政府都非常重视利益冲突问题，并在具体实践中设立专门的道德管理机构，制定了一系列政府道德法，对公职人员的利益冲突行为进行规制。这些廉政举措有力地推动了这些国家的廉政建设特别是公职人员廉洁从政。
联合国等国际组织也非常重视利益冲突问题，通过国际立法对利益冲突采取防止政策。联合国在1990年8月“第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会”上曾要求各个国家在打击贪污舞弊的法律中设立利益冲突罪，强调“公职与私利之间的冲突应得到正确的处理，虽然确定何种冲突应属犯罪行为随各种不同的文化而有区别。”2003年10月31日第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》总共四次明确使用“利益冲突”这个廉政用语，其中与公共部门和公务员有关的条文有：第七条第四款规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。”第八条第五款规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求政府人员特别就可能与其政府人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。”我国已于2005年10月27日批准加入该公约，这些公约内容对我国廉政建设和反腐败工作同样适用。不管是从与国际法律接轨需要的角度，还是从我国廉政建设状况的角度，我们都有必要深入研究防止利益冲突及其政策问题。
二、利益冲突的理论沿革及其概念
利益冲突作为一个伦理困境是与行政伦理理论本身的发展密切相关的。从理论渊源上看，行政伦理发端于柏拉图和亚里士多德时代，历史上的培根、康德、边沁、密尔、卢梭等人对行政伦理也有论述。但现代意义上的行政伦理则出现在19世纪八十年代，当时在实践上，以《调整和改革美国文官制度的法案》(即彭德尔顿法)为标志，美国政府要求公务员在行政上保持政治中立，在伦理上保持对公益的关心。在理论上，则以威尔逊的《行政学研究》和古德诺的《政治与行政》为标志。他们注重从行政效率和政治中立的角度来思考利益冲突问题，既把利益冲突视为一种不道德行为，也视其为一种政治分赃。这种看法没有突出利益冲突的本质性问题。这一阶段的利益冲突主要是指行政与政治之间的利益冲突。
及至二十世纪三十年代，学者们日益关注政府公共行政过程中的行政伦理问题。他们重新审视行政—政治二分法，并对其产生质疑，认为行政与政治的二分使公务员沦为官僚机器，不利于他们产生职业态度和伦理观念。芬纳把行政责任视为约束公务员的制度安排，认为行政责任在政府中的重要性并不亚于行政效率，行政责任有利于提高行政效率。解决公务员的利益冲突问题应该从外部控制入手，加强行政责任的权威控制和法制建设。弗里德利奇则认为行政责任是一种责任感，认为政府需要一批依据内心信念和道德自律来承担民主责任的正直的公务员。为此，公务员应当遵守职业标准，承担公共义务并在道德上具有自主性。解决公务员的利益冲突问题应从内部入手，加强行政责任的教育和道德建设。[3]335-350他们的争论在当时奠定了行政伦理发展的基础，也为后来政府解决利益冲突问题提供了思路。此发展阶段的学者虽然没有有意识地使用“利益冲突”这个词语，但他们已开始从学理上为解决利益冲突问题提供理论基础。遗憾的是，由于受到当时日益兴起的行为主义思潮的影响，且行政伦理尚未形成一个独立的学科，学者们没有深入探讨利益冲突背后的伦理因素，这也使得利益冲突问题在当时只限于是一个行政职责问题，而非一个全局性问题。这一阶段的利益冲突主要是行政行为与行政责任之间的利益冲突。
以美国为代表的西方国家在二战期间开始正式使用“利益冲突”这个用语并制定了相关政府道德法，特别是在“水门事件”后，美国的学校、医院、科研机构等部门也日益关注工作人员的职业伦理问题，纷纷制定了防止利益冲突的法律法规。此后，西方国家兴起了研究利益冲突等伦理问题的热潮。可以说，以“水门事件”为标志，利益冲突问题真正成为一个廉政理论问题。这个阶段的代表人物有安德鲁·斯达克、特里·L·库珀、马国泉和杰瑞米·波普等人。这一阶段的学者对利益冲突及其防止政策的研究比较系统化和规范化，研究内容主要集中在三个方面，一是界定利益冲突的概念，虽然不同学者所提出的定义有所差别，但基本要点都是一样的，即认为利益冲突是政府公务员的私人利益与公共利益之间的冲突；二是重视运用实证方法对利益冲突政策的廉政效果进行研究；三是概括性地研究本国政府在防止利益冲突方面的具体措施，都认为利益冲突是行政伦理建设与廉政建设的统一过程。
具体地说，在国际理论界，安德鲁·斯达克从客观的角度来研究主观的冲突，从主观意识形态角度来研究客观的利益。冲突包括自我交易、不正当影响、滥用职权、假公济私、以权谋私和“旋转门”等形式；利益一词包括意识形态的、组织的和心理的内容，如影响、忠诚、情感、性情、偏见、关系、依附等因素都可成为妨碍公务员判断的特殊利益。为了防止利益冲突，他认为必须有法律的、道德的和政治的综合考虑，在此基础上，才能分清某个具体利益冲突到底是属于哪个领域问题。[4]17特里·L·库珀从行政责任二元化即主观责任和客观责任分化的角度出发，认为利益冲突指“我们个人自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会。”[5]105-106利益冲突表现为公共角色与私人利益之间的冲突，客观责任与个人可能利益之间的冲突，包括七种情形：贿赂、权力兜售、信息兜售、财政交易、馈赠与消遣、组织外就业、未来就业和处理亲戚问题。利益冲突背后的道德问题是作为公共利益代理人的受托关系与公民对公共决策公正性的信任之间的矛盾。马国泉立足于美国行政伦理的实践经验，从政策公正性的角度论述了利益冲突。他认为“所谓的利益冲突是指公务员的社会关系、金钱财往来或个人信念有可能会妨碍他(她)从公众利益出发，依照法律秉公办事。”[6]143美国政府中常见的利益冲突形式有：自我交易、施加影响、任人唯亲、兼职和代表、合同、泄密、后就业、礼物、演讲费等。在解决利益冲突的伦理管理上，他主张进行专业精神教育和组织道德教育及公民道德教育；在制度建设上，他主张采取信息自由、财务公开、内部监督、外部监督、知情举报和控制后就业等措施。
在国内理论界，李雪勤较早关注利益冲突问题，他把利益冲突界定为政府官员公职所代表的公共利益与其个人自身具有的私人利益二者之间的抵触、违背和侵害。[7]300程文浩认为如果公务员在履行公共职责时掺杂了个人私利，那么必然会使其掌握的公共权力和资源偏离公共目标，沦为谋取个人私利的工具。因此，利益冲突是权力异化的一种形式。[8]15唐铁汉等人从公共行政道德冲突的角度来考察利益冲突，认为这种道德冲突是一种情境，即不同的道德原则和道德规范对同一行为提出两个或多个矛盾的要求，公务员不能同时遵守两者或多者的要求，必须在两者或多者之间做出取舍和选择。这种道德冲突主要表现在以下几个方面：角色上的冲突、观念上的冲突、权益上的冲突。
结合所述内容，本文认为利益冲突是公务员所处公共职位上的公共责任与其私人利益的冲突。由于公务员的首要职责是实现公共利益，故其利益冲突表现为私人利益与公共利益的冲突。公共利益是公共行政和政府行为的逻辑起点，故也是判断利益冲突是否发生的重要依据。从行政伦理角度说，利益冲突是一个伦理困境，这个困境是公务员自我选择的结果。
三、利益冲突与腐败
根据新制度主义理论，制度对人的思想行为具有影响和形塑作用，一切人都处在特定的制度范围内，他们的观念受到制度的过滤，他们的行为受到制度的形塑。在此情境中，处理不好各种利益之间的矛盾，特别是私人利益与公共利益之间的关系，甚至以牺牲公共利益来实现私人利益，那么，这种特别的情境就将转化为现实的腐败行为。
米勒等人一直强调：“利益冲突是一个非常重要的腐败根源”[9]46。马国泉也强调：“廉政的罪魁祸首之一是利益冲突。”[6]275利益冲突相当于一个触发机制，有制度、人性、道德、社会等方面的因素并不必然会直接导致腐败，这些因素是在利益冲突的触发下才导致腐败的。利益冲突可分为情境和行为两个层面，情境相当于一种非正义的伦理困境，行为相当于一种非正义的伦理选择。理解利益冲突与腐败行为之间的关系，可以从这两个层面入手。
公私关系模糊是发生腐败的一个非伦理条件，腐败最容易发生在利益冲突情境中。在该情境中，公务员陷入了多重角色的矛盾。一方面，他们作为国家公共权力的代表，有义务实现公共责任和公共利益，这是公务员的公共角色要求。另一方面，他们作为家庭、社会、工作单位之中的成员，受到家庭、组织、单位利益要求的影响，这是公务员的私人角色。在社会转型期，公共领域与私人领域开始分化，但分化的程度又不十分充分，在这种情况下，这两者之间的界限仍不清晰，更容易在观念上和行为上导致公务员的利益冲突。因此，若公务员不能坚持伦理责任要求，不管是有意的或无意的，都会导致腐败的现实发生。
在现实生活中，各种利益需求相互交错，各种利益关系相互激荡，公务员不断受到各种经济利益的诱惑和各种利益关系的困扰，包括亲人的、朋友的和自己的。政府内部的权力结构和委托代理关系的失灵状态，政府外部的社会关系网络、人情世故、族群观念等因素都会使公务员产生错觉，错误地认为其行为取向是符合社会最高伦理规范要求的。利益冲突情境一旦激发起公务员作为政治理性人的自利本性，就会引发个人伦理观念和道德素质的蜕变。由此，公务员将会逐渐把私人利益置于公共利益之上，对权力的欲望取代对公共责任的追求，公共权力不再代表社会公众的意志。进而，潜在的利益冲突情境变成现实的利益冲突行为，再蜕变成赤裸裸的腐败行为。
现在的腐败手段变得越来越隐蔽，腐败分子往往把赤裸裸地腐败行为包括贪污、贿赂、挪用等转变成“准腐败”，企图以“合理合法”的方式超越法律法规的界限。更重要的是，利益冲突有时处在法律制裁的边缘，即使被发现，公务员也不会受到刑事处罚和经济制裁，至多是受到党规党纪和行政方面的处分。利益冲突不仅成本低，而且行为安全，这在相当程度上助长了公务员涉入利益冲突的心理期望。例如，“打招呼”、“递条子”就是明显的利益冲突行为。“打招呼”、“递条子”指的是某些公务员特别是处于实权地位的领导超越政府规定和办事程序，私下表达并施加个人意志的行为，其实质是对其他政府工作人员和相关当事人施加权力影响，从而为其亲属、朋友、利益相关者及其本人带来特殊利益。“打招呼”、“递条子”不仅掺杂着私人感情，而且还掺杂着大量的私人利益，这些利益可以以期权的形式在某个时候兑现。从表面上看，满足“打招呼”、“递条子”的要求是碍于官场和商海中的面子，但深究下去，其实质是利益交换行为，形成一个利益共同体。一些公务员，就是以人情往来为借口，通过“打招呼”、“递条子”，从收取蝇头小利开始，逐渐发展到大额受贿，最终跌进腐败的深渊。
可以说，我国公共生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义、政策决策失败、政策执行不力等问题的背后都有一个共同的根源即利益冲突，换言之，利益冲突在先，以上问题在后。近年来所查处的众多腐败案件中就存在诸多利益冲突现象，只不过我们把它们一并包括在腐败行为中没做出进一步明确区分而已。值得注意的是，在公务员的腐败行为受到法律制裁之前，利益冲突行为其实早就发生在法律法规的空白处或监管不严处，并且这些利益冲突行为也早已引起公民的普遍不满，但人们只能敢怒不敢言，无法对这些行为加以及时制裁，即使偶有正义的公民敢于揭发甚至通过合法渠道向政府提出建议，也无法纠正公共利益被侵害的事实。比如，国家禁止公务员把公车用于非公务目的，但这一规定的实际效果并不显著。一些地方虽实行公车改革，但其结果却是变相加工资。更重要的是，一些新的腐败现象和利益冲突现象不断出现，如医生故意给病人开高价药、高价买入医疗仪器，产生“过度医疗”现象等。这些新的利益冲突现象发生在法律的边缘，对公民的公共生活造成极大的危害。在我国尚未制定专门的政府道德法或防止利益冲突法的情况下，公民和公民团体难以依据相关法律对公务员的不正当行为加以制裁。因此，防治腐败应当从防止公务员的利益冲突入手。
四、解决利益冲突问题的理论思路与实践对策
党的十七大强调：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》也指出：要“完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度。”“探索制定公务员从政道德方面的法律法规。”这些方针政策为把利益冲突引入反腐倡廉建设提供了理论指导和工作方向。当前，应当结合我国反腐倡廉建设的具体实际和任务，在建立健全中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系的同时，把“利益冲突”作为一个单独的用语引入法制领域，用伦理立法的形式对利益冲突加以界定，做到有法可依，有法必依。
在政府行政实践中，2000年的《不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业的活动》首次提到利益冲突问题。其后，在具体的廉政建设中，我国对防止利益冲突做了一些具体规定，如禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响谋取不正当利益，不准接受可能影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请；主管行业的部门和行政机构的领导干部，党委、政府领导班子成员中分管上述部门和行政机构的领导干部，其配偶、子女不准在该领导干部管辖的业务范围内，从事与该领导干部管辖的行业业务相同的经商办企业活动等。这些内容体现我国政府对利益冲突问题的重视，但从全国总体情况看，各级政府和部门虽然都制定了林林总总的规章制度，但具体实施效果并不显著，一些规章制度内容之间甚至还存在矛盾现象。
为此，在理论上，我们应当实现三个统一。一是要实现宏观研究与微观研究的统一。既要研究利益冲突在我国产生的制度因素和社会因素，也要研究利益冲突发生的内在机理和利益驱动因素。二是要实现理论分析与对策研究的统一。对利益冲突及其防止政策的研究是一个实践性非常强的跨学科研究，涉及政治学、行政伦理学、公共政策学和制度经济学等学科，如何实现不同学科知识之间的融合、如何在面临多学科挑战的情况下掌握好研究方法，如何实现廉政伦理的应用化和廉政政策的伦理化，都是现实的研究问题。三是实现国际视野与本国国情的统一。反腐倡廉建设的实践和廉政法制建设的发展为利益冲突的理论研究提供了不竭的思想泉源，也提出了新的研究任务。我国学者应在借鉴西方学者研究成果的基础上，结合本国国情，突破已有研究成果的局限，运用科学的研究方法，探索有效防止利益冲突的政策和发展策略。
在实践上，我们亟须实现三个制度创新。一是要创新公务员行政伦理教育制度。伦理教育是提高公务员伦理能力和廉洁水平的重要途径。当前，应改变传统的思想政治教育方式，把伦理教育融入公共服务的具体工作，着力提高公务员的专业精神和服务意识，促使公务员在工作过程中实现廉洁要求。为此，在发挥伦理教育专家的辅助作用的同时，应帮助公务员加强对利益冲突问题的认识和对伦理法规的把握。二是要创新财产申报制度。通过财产申报来防止利益冲突是国际社会的通行做法。当前，应把申报主体扩大至全部公务员，特别是高级官员；申报内容应包括公务员个人财产和家庭的共有财产及其他家庭成员的财产，具体类目包括不动产、动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权及与职位有联系的个人和团体所赠礼品等；申报资料应由法定刊物公开；申报期限应与公务员整个职业过程相联系，有就职申报、现职申报、离职申报；加强对公务员财产申报工作的监督和管理，尽早进行国家立法。三是要创新利益回避制度，特别要切断送礼请吃中的利益关系、公务员任职中的血亲姻亲关系及公务员与所处理的公务之间的金钱利益关系；加强对公务员的兼职限制和辞职退休后的从业限制等。为此，有必要吸引世界各国关于公务员经商、兼职等活动进行管理的法律规定，并在此基础上，制定出全面而统一的《国家廉政法》和《公务员从政伦理法》。