我国土地征用制度的改革与农民权益的保护，本文主要内容关键词为：权益论文,农民论文,土地征用论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F323.211，F328[文献标识码]A[文章编号]1003-5281（2004）03-0104-04
我国宪法规定农村土地属农民集体所有。但农地在转为非农建设用地时，农民却不能以土地所有者的身份进入土地市场交易，农地必须先通过政府征用，改变所有权后才能再以国有土地的性质交易。应该说，因社会公共利益需要而以政府行政权力来征用土地，这在世界各国都是通行的做法。但问题在于我国目前的征地制度，将大量的经营性用地也纳入了政府征地的范畴。因此，农地转为经营性建设用地，农民既无权平等地与用地者谈判，也得不到“地价”，而只是获得“补偿”。于是就出现了政府以很低的补偿费从农民手中征得土地，又以高价向土地开发商出让土地使用权的现象，使地价的差额成为地方政府财政收入的一大来源。在这样的利益导向下，一个时期以来，各地违规乱占滥用农地的现象屡禁不止，不仅影响了国家的粮食安全，而且极大地损害了农民的基本权益，人为造成了大批种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民，也成为影响社会稳定一大潜在因素。针对这种状况，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。”同时还提出必须“严格界定公益性和经营性建设用地”。显然以这样的思路改革现行的征地制度，必将把保护农民的基本权益放在首位，使农民作为农村集体土地所有者的地位得到应有的尊重。
一、我国现行征地制度对农民权益损害的原因分析
（一）土地征用中“公共利益”的范围界定过宽。各国（地区）土地制度都规定，国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权。但各个国家（地区）对于“公共目的”的解释不尽相同，如何准确界定“公共目的”的范围是各国（地区）土地征用制度建设中的主要难题之一。我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但对“公共利益”的内容和范围界定不具体。同时《土地管理法》又规定：“任何单位和个人进行莲设需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。”“依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这就意味着不仅公共利益需要的土地可以征用，而且单位和个人进行建设的非公共利益需要用地也可以通过征地方式取得，而且在征地补偿方面也实行公益性征地的政策。这样，将两类不同性质的用地行为纳入同一法律规范，就为征地权的滥用提供了方便之门。一些非国家建设的工商业经营性用地，也打着国家征用的幌子，不尊重集体土地权利人的财产权，以较之市场价格低得多的补偿费用取得划拨土地使用权，然后进行市场化运作，从中获取高额利润。对此，农民早有对政府滥用征地权之讥。
（二）土地征用补偿不合理，农民所得与所失不平衡。土地是农民的生存之本，土地征用的补偿费用是农民未来生活的基本保证，补偿费用的多少直接关系到被征地农民的生存状态。《土地管理法》规定，国家建设征用土地，按照被征用土地原用途进行补偿，补偿项目主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。然而，我国在征用农民土地的过程中，给予农民的实际补偿是偏少的，根本不能满足失地农民的基本生活需求。浙江大学副校长冯培恩教授对5个经济发达程度不同地区的255个被征地农户进行了调查，这些农户被征用的土地总面积为673亩。被调查对象中，有81.5％的失地农民得到的是一次性现金补偿，按当地目前的物价水平，这笔补偿费仅够失地农民维持基本生活两年半。此外，目前还有5.5％的征地补偿不到位，在不发达地区，征地补偿不到位率更高。许多农民，失去了土地，就是失去了惟一或重要的经济来源，在得到补偿很少的条件下，他们要另谋生路的话只能是进城成为农民工，或到其它地方租种土地勉强糊口，生活更加艰辛和更没有保障，难怪他们会表现出种种不满情绪。
（三）征地过程的透明度不够。征地过程透明度不够主要表现在：一是征地过程缺乏公开性，许多地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，农民对哪一块土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解，在一定程度上存在暗箱操作的现象。二是征地过程缺乏群众性，一些地方政府与被征地方协商补偿安置标准时，往往只同集体经济组织的少部分领导人接触，没有倾听广大农民的意见。这种把广大农民排斥在征地过程之外的作法，不符合集体土地所有制原则，也是各种征地纠纷产生的重要原因。
（四）失地农民的社会保障制度落后。我国农村推行家庭联产承包责任制以来，国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任，农民的社会保障转由村社承担，而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障。于是，土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障，而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主。在征用土地过程中，农民失去了土地也就是失去了基本保障。失地农民为了维持生活，转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障，而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来。由于政府没有将失地农民纳入社会保障范围，失地农民也就只能关注眼前利益，考虑的是今天能拿到多少征地补偿，很少考虑以后的出路问题，也很少有农村集体组织将土地征用款用于解决农民社会养老保险。在这种情况下，农民不能不担忧自己未来的基本生活、养老、子女接受教育等问题。我国农村存在着大量剩余劳动力，在向城镇转移的过程中，由于他们文化水平不高，劳动技能低，以及传统的对农民固有的偏见和歧视。使得他们很难为自己找到一份收入较高甚至是比较稳定的工作。即使是已经在城镇找到工作的农民工，也还存在子女受教育等后顾之忧。农村社会保障制度建设落后，已经严重影响了农民对未来生活的信心。
二、现有征地政策导致的后果
（一）引发了农村错综复杂的社会矛盾。我国农村人口占多数，农村稳定关系着整个国家的稳定，必须妥善处理好农村中存在的问题。征地涉及到政府、干部、农民等之间的利益，若处理不当，便会引发他们之间错综复杂的矛盾。这些矛盾源于国家征地制度与农民土地观念的冲突，农民在得到一定补偿后，就失去了祖祖辈辈赖以生存和深深眷恋的土地，使农民对土地征用产生天然的抵触。再加上国家给予农民的征地补偿，远远不能让农民满意，农民自然很难理解政府的做法，难免与政府产生隔阂，降低对政府的信任和支持，容易发生集体非理性行为，如围攻干部、到政府部门闹事、拒绝搬迁等，甚至会导致流血冲突事件，严重影响了农村社会的稳定。基层政府所处的矛盾地位使他们一方面要执行上级政府的安排和要求，另一方面又要做好农民的思想工作，工作上面临很大的困难和压力。
（二）加大了农村就业压力，影响了失地农民生活。我国农村本来就存在大量的剩余劳动力，农村剩余劳动力转移已经成为巨大的社会压力。随着土地被征用，又会产生出大量的闲置劳动力，进一步加大了这一压力。由于政府征用土地后并没有对这些劳动力进行妥善的就业安排，也缺乏对失地农民的再就业培训，随着劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，习惯了在土地上耕作的失地农民就业难度加大。据浙江大学冯培恩教授的调查：在255个被征地农产中，政府统一安排劳动力的只有33户，占12.9％，而且在统一安排就业的33个农户中22户有劳动力回流，占统一安排就业农户的66.7％；255个农户中共有适龄劳动力601人，其中无业者149人，占24.8％，欠发达地区这个比例更高达31％。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000～2030年间全国被占用耕地将超过5450万亩，这意味着失地农民的队伍还将继续扩大。农民没有了土地，就业又面临困境，生计颇为艰难，不少失地农民生活水平下降。
（三）导致政府权力寻租和官员腐败。对农村土地征用是国家为了公共目的强制取得土地并给予一定补偿的一种行政行为。土地征用具有公共目的性、强制性和补偿性三个基本特征。由于我国土地征用制度适用的范围过宽，除乡镇企业和村民住宅建设用地外，其它农转非用地一律由国家统一征用，这就赋予政府在土地征用中的特殊地位。于是，在土地征用的过程中，许多投机开发商便利用了这方面的空子，通过向地方政府官员行贿等手段，与地方政府达成共谋，地方政府以“公用”的名义向农民征用土地，转而又以低于市场价格的价格将土地转给开发商。大量营利性项目征地就通过种种手段，以公用利益的名义获得批准。这样，一方面，开发商能够以较低的成本获得大量的土地；另一方面，地方政府和一些官员也能因此获得不少利益。这种地方政府与开发商合谋的现象，是以牺牲农民的利益为代价的，严重破坏了政府的形象，滋生了官员腐败，同时也使国有资产大量流失。有业内专家估计，20世纪80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守估计每年也达100亿元以上，“比走私造成的损失还要大”。
（四）扰乱了市场经济秩序。征地过程中，政府直接干预的做法超越了宏观调控的界限，抑制了市场机制作用的发挥。政府从自身利益出发，将自己的意志强加于市场规律之上，导致资源配置产生严重扭曲。本来应该由市场供求决定的土地价格，在现实中却是政府自己制定价格，以低于市场均衡价格的价格强行征用了农民的土地，严重损害了农民利益，也导致了资源配置的扭曲，扰乱了市场经济秩序。
三、完善我国土地征用制度，保障农民权益的策略选择
笔者认为，我国征用制度的建立和完善，必须按照十六届三中全会提出的“按照保障农民权益，控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经营性建设用地，征地必须符合土地利用的总体规划和用途管理，及时给予农民补偿”。同时借鉴国外征地过程中的成功做法，进一步完善我国的征地制度，保障农民权益。具体而言，可采取以下措施。
（一）严格界定和控制公共利益范围。目前，有关法律均规定为了公共利益的需要可以征用土地，但是对“公共利益”尚无统一界定。因此，完善我国土地征用法律体系首先应对“公共利益”进行明确的界定，控制土地征用范围。依据国外经验和我国实际情况，“公共利益”严格限定在以下几类：（1）国防军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工地，如学校、医院、敬老院等；（6）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（7）其它公认或法院裁定的公共利益用地。同时，应明确进入市场交易和土地征购的用地类型。这主要包括以下几种类型：（1）收费的高速公路、国道、公路、市场化的医院、学校、养老院等需要强制土地征用的项目；（2）生产型企业用地，包括进行农业生产和工业生产两大类，工业化养殖也在此类；（3）经营服务型企业用地，主要包括商业流通领域企业和服务性企业用地；（4）房地产开发企业用地，包括以土地开发和房产开发为主要目的的企业用地。这些用地类型要在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，通过公开的市场交易取得土地使用权。
（二）制定合理的征地补偿标准。当前征地补偿标准偏低问题十分突出。据调查，被征地农民人均获得补偿，按照当地物价水平，仅能维持生活两年半左右。要解决这个问题，第一，法律确定的征地补偿安置标准必须足额到位，并根据实际情况，按照保证被征地群众生活水平不下降的原则，逐步提高补偿标准。在这方面，《土地管理法》对征地补偿标准的调整已经预留了空间，提高土地补偿费和安置补助费标准。各地也可以通过调整农地前三年平均年产值来增加征地补偿标准。第二，在一个行政区范围内，应实行统一的征地补偿标准。对农民来说，没有必要区分农地的公益性与非公益性差别，补偿标准应该一致。但是国家取得农民集体土地后，应该严格区分公益性土地和非公益性用地，实行不同的供地政策。另外，还要积极探索对农民失去承包经营权的补偿问题。第三，征地补偿和安置补助费标准一经确定，就应严格执行，无论是外商还是其他用地，都应按此办理。笔者认为，现行操作过程中，将农民土地收益划归农民集体经济组织，看似由农民自主决定土地收益的分配，实际上是将支配权交给了少数村组干部，这种做法是需要完善和改进的，政府有责任做出统一规定，以切实保障农民利益不受侵犯。第四，要积极探索符合市场经济规律的办法，由市场决定建设项目占用土地的补偿价格。
（三）健全和规范土地征用程序。为保证土地征用工作顺利开展，增加透明度，防止土地征用的腐败行为，应严格规范土地征用程序。为此，要建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制和程序，这也是土地征用制度改革的目标之一。要按照土地征用与供地分离的原则，由政府实施统一的土地征用。由政府储备用地机构，按照城市规划有计划有步骤地提前将整个村的土地一次性全部征用完毕。一方面确保及时提供建设项目用地，另一方面便于统一核定及妥善处置村集体资产，从真正意义上实现“村改居”。实行政府对村集体土地的统一征用，既有利于加快推进农村城市化进程，也有利于改变现行由用地单位按项目征用土地普遍存在的前期工作滞后、用地难的局面。要在现有土地征用程序的基础上，建立土地征用目的的审查制度，强化土地征用公告制度，增加工作透明度，健全土地征用过程的社会监督机制，通过建立公众（农民）参与、公开查询、举行听政及举报等制度，加强全社会对土地征用过程的监督，规范土地征用行为。
（四）建立和完善失地农民的社会保障制度。改变以往“挖农补工”的政策，反哺农村农业农民，是我国工业化发展进入中后期的必然要求。国家要担负起建立农村社会保障制度的责任，逐步加大对农村社会保障制度建设的投资，建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准。政府还要在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村基础设施、农村教育的投入力度，加快农村经济的发展，为农村社会保障奠定经济基础。可以允许村社以土地入股的方式参与国家基础设施建设，把各种基础设施项目产生的、长期有保证的收益以股息的方式返还给村社作为专门的社保资金。允许村社土地以租赁方式参与工商业开发，把回收的租金用于建立农村社会保障体系 同时国家还可以在征地过程中建立“无地农民社保基金”。建立和完善农村社会保障制度后，农民自然会比较积极地配合国家的土地征用，减少“为未来生活而斗争”的非理性行为。