信访、实体正义与法治之路：关于信访困局的一种思考——以宁波市鄞州区为例，本文主要内容关键词为：宁波市论文,困局论文,之路论文,为例论文,法治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.8 文献标识码：A 文章编号：1001-5124(2010)06-0088-05
一、走入困局：信访之特征及其表面原因
信访制度始自上世纪五十年代，①在传达民情、缓解社会矛盾、弥补社会救济和保障制度的不足方面，它做出了独特的贡献。然而，从上世纪90年代以来，信访工作陷入“信访洪峰”，大量矛盾涌入信访部门，但真正得到解决的问题却乏善可陈。是什么造成了信访所面临的这般局面？如何认识和破解这种困局？
本文欲结合实践经验，以宁波市鄞州区近些年来的信访运行情况为考察焦点，从探寻信访困局背后的思维模式出发，分析破解困局的可能性之一。以1995年到2006年12年间的统计数据为基础，笔者以为，当下鄞州区的信访表现出如下几点特征：
1.信访数量高位运行。鄞州区信访局1995年至2006年受理的信访数据(表1)，②除2000年下降外，基本呈持续上升趋势，尤其是集体上访量12年来平稳增长，自2006年以来，信访量有下降趋势，但仍在高位运行。
2.信访主体呈多样化趋势。尽管信访主体仍以农民、工人为主，但是新的群体不断出现，如退伍军人、知青、企事业单位退休干部、外来民工、民办教师、学生，甚至还有外国人。
3.信访方式中网上信访数量不断增长。除传统的通过来信、来访反映问题以外，近年来通过电话、电子邮件等形式反映问题的比重呈不断上升趋势。
4.信访手段中“三访”突出。近年来集体上访的批次和人次不断上升，集体访的人次占上访人次的一半左右，1996年至2003年甚至超出了个体访的总量(图1)；重复上访比例较高，占信访量的60％以上；越级上访量急剧增加。
图1 1995年至2006年鄞州区集体访与个体访人次对比
5.信访内容比较集中。现阶段信访的主要内容集中在土地征用、拆迁安置、劳动和社会保障、城市建设管理、政法治安、村务财务等方面。
尤其值得注意的是，近年来的信访还出现了一些突出特征：首先，串联访增加，包括反映同一问题的不同地方的人群串联；反映不同问题的同一地方的人串联；反映不同问题的不同地方的人串联。其次，择机访明显。在重大会议和活动期间上访，向基层政府施加压力。从我区情况来看，全国“两会”期间进京上访量占全年总量的1/3。其三，异常访增加。采取过激手段上访，如围堵政府机关大门，拦路、拦车，穿白衣、戴白帽、举标语上访，带汽油、刀等危险物品上访等等；还出现了到北京联合国难民署和外国驻华大使馆上访等一些极端非正常上访行为。最后，对抗性增强。近几年来基层干群矛盾恶化，整个村子的民众集体围攻拆迁工作人员以及基层干部的屡见不鲜。③
综合各种情形，笔者以为，本地区的信访之所以有这些特点，其直接原因大致有如下几个：
首先，信访管辖范围“超级化”。长期以来，信访一直是作为维护社会稳定的保底部门，即使《信访条例》规定了受理范围，对于一些应通过法律途径解决但群众坚决采取信访方式的，或者司法程序已经结束但仍不服的，以及一些没有明确受理部门的问题，信访部门并不能关闭大门。
其次，信访案件转办后实体处理率不高。信访制度中本就缺乏有效、强硬的处理机制，层层转办、交办系主要的处理手段，④解决问题的效率因此极为低下。案件实体处理率不高，重复、越级上访就不可避免。
第三，非常规性、政策性手段大量使用。没有制度化的处理模式和稳定预期的信访，既给政府带来压力，也给信访人暗示了多种可能性。一方面，有的地方以明显违反现行法律规定为代价来满足信访人的非分要求；而另一方面，一些地方却又采取了截然相反的非正常手段强行“息访”，采用“接访”、“截访”、“抓访”、哄骗、殴打、报复、关押等手段，甚至直接侵害信访人的各种人身权利，旧的被访事件尚未解决，又增加了新的被信访事项。
第四，越位权力之期待普遍化。我国目前的信访中包括了大量的诉讼类信访，此类矛盾本该通过司法的渠道来解决，但一些信访人却首先选择了信访；有一些案件刚起诉到法院，一方或双方当事人就开始信访；还有一些信访案件则针对已经终审生效的法院判决提出，对越位权力的期待成为普遍现象。⑤
二、功能错位：信访困局的规范与制度原因探解
信访制度建立伊始只是行政部门的一个“窗口”，一个疏导的桥梁。但是，随着中国社会这些年风起云涌的变革、转型，各种社会矛盾纷纷涌现，在这样一个特殊时期，信访制度的“象征意义”远大于实际能力，在别处解决不了的问题、纠纷和冲突，可能都会流向信访这个窗口，最终导致信访机构陷入诉求“洪峰”之中。然而，如下这些缺陷的存在，更加深了信访的困境：
(一)信访规范本身未足以构建强有力操作体系
2005年1月10日，修订后的《信访条例》颁布。从法规范的实效性角度观察，仍有如下问题直接导致其操作落实上的困难：[1-2]
首先，整部法规操作性不强的特征依然突出。如新条例第二十条规定的信访人六种禁止行为罚则操作性不强，实践中证据搜集、固定较难；再如对职能部门信访事项的受理、复查、复核等时限和要求，新条例都有明确规定，但对于职能部门不按规定办理的，法律责任中规定多为行政处分和纪律处分，且没有监督部门和措施，起不到实际的制约作用。
其次，管辖原则的改变并未带来便利。原来是“分级负责、归口办理”，修改为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”。把“属地管理”原则放在第一位，实践中的信访考核、责任追究等也突出了地方政府的责任，这却又引起了新的矛盾：一方面，地方政府承担了许多本应由职能部门解决的问题；另一方面，也使职能部门对本应由自己解决的问题失去足够的重视，推诿、扯皮现象随之产生。
其三，两级终结制操作困难、效果不明显。条例规定，信访人对处理意见不服的，可在30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查；对复查意见不服的，可在30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。这一规定在实践操作中存在以下问题：(1)信访人不愿走复查复核程序，一方面认为程序麻烦，另一方面对复查复核的作用有怀疑。(2)复查复核程序不规范。信访条例规定的受理机关、复查机关和复核机关分别由行政机关、行政机关的上一级和再上一级机关承担。实际操作中很多地方想方设法把起点压低，把复核机关最高限于市一级。(3)终结不终访。由于复查复核终结后没有强制执行力，终结不终访的现象屡见不鲜。如鄞州区2006年有22件案件通过复查复核程序终结，只有两件信访案件终结后不再上访。
(二)信访制度建设上的缺陷
缺乏系统整合性。信访机构庞杂繁多却没有统一协调的机制，各地信访机构的职能、权力及运作方式都有较大差异，信息不共享；缺乏制度性制约，各级信访机构在没有有力监督下对信访案件层层转办，问题得不到解决却反而导致信访不断升级。
责重权轻，功能错位。信访涉及到社会生活的各个方面，各种诉求交错在一起，在实践中，“信访部门和信访人都过分地扩大了信访的救济功能，将其当作排序于司法救济之上的最后的希望所在，凌驾于司法救济之上”。[3]
受案范围不规范，终结机制不完善。从中央到乡镇(街道)都设有信访机构，但各级信访机构都没有规范意义上的具体受案范围。这导致原则上各级信访机构都应受理来到自己手中的群众来信来访、同时却缺乏实质性的信访案件终结标准。而实践工作中地方信访机构的工作绩效与到省、中央信访量紧密挂钩，导致地方政府千方百计要控制群众到省以上上访。
人治色彩浓厚。当前我区信访制度中最具“人治”特色的有内容包括：信访工作领导责任制、⑥信访工作责任追究制、⑦领导包案处理信访问题制度、领导下访约访制度等等，把信访问题的解决寄托在领导上。宁波有句俗话叫做“老大难，老大难，老大出来就不难”，而在现实中，不得不承认这些也确实是解决信访案件的最有效方法。
当然，在信访制度之外，存在着诸如权利救济机制不完善、转型社会制度变迁中的政府政策变化带来的利益消长、甚至基层干部的作风等等重要原因，是它们与信访制度自身的缺陷综合在一起造就了信访“洪峰”与信访困局。限于篇幅与主题，本文不拟过多涉及该些问题。
三、困局背后：“实体正义”的迷思
在分析信访制度所面临的困境之时，我们不能不探访信访制度背后的深层文化思维。笔者以为，虽然信访制度建立与信访诉求产生背后的原因错综复杂，但起决定性作用的可能正是追求“实体正义”这一思维取向。
正如世界上其他国家和地区也存在着类似我国信访的制度设置一样，人类作为整体，一直在努力不懈追求着“实质正义”(结果正义、终极正义)。[5]⑧而，正义也是极其复杂的，在特定时空中，正义实际上多数是相对的。之所以当代大多数国家都规定了如“两审终审制”等某种特定的争端终局制，是因为人类智慧已经认识到，就某一具体事件而言，正义是相对的：用不同的标准去衡量，从不同的角度去看待，正义与否的结论可能是不同的。[5]⑨
在我国法律制度中，追求实质正义最为典型的表现就是刑事诉讼程序中曾经存在过的无限次退回侦查制度。⑩过去很长时间以来，法律案件“水落石出”是追求正义价值的主流方向，程序正义的价值没有受到应有重视，也因此导致了相当多的案件或事件被反复推倒重来，民众与执法者普遍缺乏程序终局的意识。对程序正义的轻视，一方面导致缺乏有意识的努力来完善程序制度，而把结果的正义置于程序要求之上；另一方面，这也使得程序的不公开、不透明部分显得理所应当——甚至容忍刑讯逼供，而看不到这样的程序运作恰恰会导致其结果的“正义性”显得不够理直气壮、其正当性受到置疑。
以功能性质而言，信访制度乃是行政权力体系的组成部分。在司法、立法之外服务于社会秩序的稳定和有序，该种行政权的行使具有“过渡”与“抚化”特点，缺少大多数行政权力所具备的强制性与及时性。在国家权力体系中，信访机构是设立在政府分支中的一个“窗口”部门，其职能有如通道或者桥梁：对群众传递过来的纷繁诉求进行初步过滤，将其中一部分传达给相关职能部门。群众试图通过这个桥梁来获得利害部门的重视，求得诉求的传达与最终实现；政府期望通过这个通道疏导民意、化解矛盾——尤其是政府各个职能部门与行政相对人之间的矛盾。因而，从职能角度讲，信访部门并无实质性的行政权力，行政权所特有的强制性、及时性和优先性在它这里并无明显体现。它更多的是行政权体系里的一个程序性设计。也因此，从功能角度看，信访制度的设置主要是为了弥补投诉途径的欠缺和保障体系的不足，在整体法秩序中处于一种司法外的程序性架构的地位。
然而，从法制史的角度来观察我国的信访制度，可以看出，信访制度无论是从政府这个角度出发还是从民众的角度出发都被赋予了远远超越该制度本身的沉重期望：对政府而言，期望通过信访这条渠道，倾听民众的意见、化解矛盾，促进社会稳定和经济发展；对群众而言，尤其在社会政治、经济发生剧烈变化、各种利益争相呈现的转型期，信访被认为是最差可以让人“说话”——表达不满，最好则有可能获得比诉讼快捷、获益更多的效用。但是，在这里最为核心的问题，某种角度讲，也是上述期待实现的最大障碍是信访部门处理诉求的权力仍然是非常有限的，它在整体法秩序中的“桥梁”性质在今时甚至比过去更为明显，该制度实际上所能起到的作用十分有限。
本来想要通过这种非诉讼的途径获得实质正义，但大多数的信访问题并不能得到解决，还有可能因为对实质正义的过高迷信和期待，导致政府、社会和民众都付出太多代价。信访制度所面对的这种复杂态势，在建设“社会主义法治国家”、建立健全法律制度的大背景下，愈发值得探究和深思。
四、法治之路：以规则引导终极诉求
(一)依法治国与走法治之路
法治(rule of law)，意为“法律之统治”。当代中国，从执政党到政府，及至社会各界尤其是法学界，已经逐步接受了这样一个观念，即法治本身所具有的精确、理性和非人格化特征更适合现代社会的发展要求。著名法学者季卫东指出：“根据现代法治主义的各种理论，国家权力的行使必须依照通过某种民主程序订立的宪法，并且要求所有的社会活动在形式和实质这两个方面都符合宪政精神。”[5]⑨
中共十五大正式确立了依法治国的方略，“依法治国，建设社会主义法治国家”更于1999年进入我国宪法。信访制度在依法治国的浪潮中被推到聚讼纷纭的风口浪尖，其原因并不仅仅在于传统的信访工作机制难以适应日益复杂的社会需求，更重要的是，目前信访制度的主体内容与建设法治社会的目标颇有抵牾：信访工作越加强，似乎就越消解了法律与司法解决社会争端的权威，妨碍了社会法治化的进程。在这种理论与现实的双重困境之下，信访制度何去何从？
(二)以规则引导诉求
对于当前我国信访制度所面临的困局，在依法治国的背景下，必须强调尊重法律规范、推行法律规则，以追求实质正义与程序正义相结合的方式，对信访诉求予以疏导和解决。依照该原则的指导，在当下比较妥当的路径是采取渐进方式，分近期、远期两个阶段对信访制度进行改革。
1.短期内的渐进“收缩”。当下我国尚未具备理想的法治环境，贸然取消信访制度是不科学的也是不可能的，[6]因此短期内可对其进行渐进式“收缩”：
(1)厘清信访的制度功能：下情上达、信息收集与反馈。减弱信访的权利救济功能，可以降低人们对信访的预期，减少信访的发生。从目前信访的三种分类即参与类信访、求决类信访、诉讼类信访情况看，求决类信访的比例占到2/3左右，而求决类信访基本是权利救济方面的内容。
(2)削弱专门信访、加强职能信访：在确定功能的前提下，削弱专门的信访机关，使之逐渐成为只承担上述第一项功能的部门；加强各个职能机构自己内部的信访功能，其应在内部设立相应机构解决自身内部行政不当引起的上访。
(3)立案、处理与终结机制规范化：将不属于信访受案范围的事件引导至其他救济机制中去；处理上主要承担程序的中转与衔接作用；严格按照两级终结制来终结信访案件，不实行法定的终结机制就会陷于无休止的争议之中。
2.远期变革，必须围绕信访“桥梁”功能展开。笔者以为，要紧紧围绕信访的制度设置功能——即其乃系纠纷的程序性而非实体性解决机制为核心，在此基础上对我国现行争议解决、权利救济、权力监督等一系列制度，按照法治国家的目标重行整合。
(1)争议之解决：确立司法救济的权威性和有效性。众所周知，信访事件里有大部分是属于可以通过司法程序终结的争议，但由于我国司法制度的权威性与有效性不足，导致大量该类事件涌入了信访部门。若要确立司法救济的权威性和有效性，首先要完善司法程序、确保司法独立、破除司法腐败；其次，要扩大法院受案范围，使司法救济在纠纷解决上发挥其应有作用。其三，增强判决执行力度，莫使生效判决成为司法白条而催生信访。
(2)权力之监督：赋予人大代表实质性民意代表与权力制约能力。信访事件中有部分是因为国家权力运行中国家机构、尤其是行政机关或其工作人员未能充分认识和尊重群众的权利而引发的纠纷。而对权力的运行缺乏有效的监督与制约机制，是导致这种局面产生的重要原因。根据我国政制，赋予人大代表实质性的权力来监督一府两院的工作，是通过代议的程序性设置来监督和制约权力运行的有效途径。同时，人大代表若能较好地代表民意，民间意见能通过提案建议等方式获得讨论，将大大降低信访可能性。
(3)权利之维护与救济：完善有关“结社权”的法律制度，促进各种社会团体、NGO组织的兴起与发展。在我国目前的法律体系中，还缺乏确保和落实宪法中公民的“结社权”的相关规范。该类法律的缺失，是导致近年来我国群体性事件频发的一个重要的制度性原因。就信访而言，鄞州区以至各个地区很多信访事件的产生，是具有普遍性的。若能系统地建立完善各类民众的利益表达组织，那么很多信访的诱因就可通过正当的政治途径——比如选举、议/提案讨论等方式得到消除，这无疑会大大促进和谐社会的建立。
五、结语
近年来在我国出现的信访潮只是一个表象，在深层次上则是我国当下各种社会矛盾的加深。该些矛盾乃是逐渐累积而来，因此绝非一朝一夕就可得到根本解决。观照当今世界各国的发展道路与经验教训，施行以人权为价值核心的宪政已被证明是相对有效的治国之道。但是，制度的刚性惯力使得一切大动干戈、毕其功于一役的想法都显得过分简单，实施起来也会遭遇强劲的反弹。因此，在建立规范的法律救济体系过程中，要审慎地确立信访在我国纠纷解决机制中的位置。
特别需要强调的是，社会中各类利益集团的存在和发展，是市民社会形成和建设宪政国家的必要条件；各种诉求和建议的良好表达与适当博弈，是保证国家与社会长治久安的重要过程和方式。以程序正义化解对实质正义的过度期待，这已得到较成熟宪政国家数个世纪以来的发展的证实，我们相信，程序性的回归将有助于信访逐步走出困境。
注释：
①信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，见《信访条例》第二条。
②数据来自鄞州区信访局历年统计报表。
③如2005年宁波市鄞州区沿海某镇就发生了一起因征地引发的上访，整个村的村民团结起来与政府对抗，甚至掀翻了镇党委书记的轿车，区里从各个部门和其他乡镇抽调100多名干部组成工作组，始终无法进村，公安及武警调拨力量整装待命一个多月，经过三个多月的艰苦工作，最后处理了5名为首的有违法行为的上访群众后才最终得以平息。
④详见《信访条例》第十四条规定。
⑤如在2004年初，为了解决“涉法上访案件”，本区各地相继成立了“解决涉法上访案件领导小组”，定任务、定时间要求限期解决，并作为考核工作成绩的一项内容；在开展工作的过程中，诸多非法律的因素介入司法案件的处理，这是信访制度功能的严重越位。
⑥如宁波市鄞州区《关于强化各级领导信访工作责任制若干补充规定》中规定：“区委书记、区长对全区信访工作负总责。区委分管社会稳定的副书记主管全区信访工作，区政府常务副区长和区纪委书记协助做好全区信访工作。区级领导成员是处理自己主管业务范围内信访事项的第一责任人”，明确了区级领导对全区信访工作的责任。
⑦信访工作责任追究制规定，对发生较大规模的连续到省或赴京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。
⑧英国著名政治思想史学者彼得·拉斯莱特曾于1956年宣称“政治哲学已经死亡”，但当1971年罗尔斯的《正义论》出版、并迅速进入当代经典之列后，他被迫收回了自己的这一观点。
⑨哈贝马斯的民主协商理论“不把宪法看做是一定的伦理价值的派生物，而把涉及正义问题的相互主体性沟通、议论规则作为政治的核心”，近些年在学界受到格外重视，其意图以程序性的正义来确保实质正义、或者至少以程序性正义赋予协商结果以正当性这种思维模式，即所谓符合人们目前关于正义问题的认识。
⑩刑事诉讼法修改后限定了退回侦查次数为两次，这体现了一定的程序正义的要求。但我国刑事诉讼中没有明文排除刑讯逼供所得证据的合法性，这严重地违反了程序正义的要求。