政策制定的科学性与政策执行的有效性，本文主要内容关键词为：政策论文,科学性论文,有效性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策是政府或社会公共权威在一定的历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据。作为政治系统输出的主要内容，政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而，政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案，其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥，再好的政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现，而政策执行本身也是一个极为复杂的过程，政策执行的效果往往要受到诸多因素的影响和制约，其中政策制定得科学与否对政策的执行效果至关重要，以至于最早对政策执行问题进行系统研究的美国政策科学家史密斯明确地将理想化的政策视为影响政策执行的首要因素。（注：T.B.Smith,"The Policy Implementation Process",Policy Sciences,Vol.4,No.2(1973),PP.203-205.）
鉴于政策制定得科学与否主要体现在政策是否具有合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面，以下笔者拟从政策的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面来探讨政策制定的科学性对策执行有效性的影响。
一、政策的合理性对政策执行效果的影响
在现实的政治生活中，之所以有些政策得不到切实的推行，一个很常见的原因就是这些政策本身缺乏合理性。所谓政策的合理性，简单地说就是指政策本身所具有的因果联系，具体说来，包括两个方面的含义：首先，政策是否针对了客观的政策问题，政策规定的各项内容是否反映了客观存在着的现实情况，政策所规定的各项行为是否符合客观事物的发展规律。我们不能凭主观臆想设计一个政策问题，再凭主观想象制定一项政策，如果政策产生于这样的前提，那么肯定无法实施，或者实施以后后患无穷。在过去的年代里，我们曾有过诸如“人有多大胆、地有多大产”等缺乏合理性的政策因其违背了客观规律，执行起来必然归于失败的惨痛教训。尽管改革开放以后，我们在决策的科学化民主化方面有了一定的发展，但是，我们也不能忽视，因政策不能准确地反映客观现实情况而导致其执行难以达到预期目标的情形在今天仍然存在。
前一个时期，我国政府为启动内需而制定的一系列刺激消费的政策措施之所以未能达到预期的目的，在某种意义上正是由于政策制定者把启动内需问题的解决仅仅寄希望于作为政策目标群体的广大百姓扩大消费上，而忽略了他们的实际承受能力。其实，为启动内需而采取的刺激百姓消费的政策是很难真正奏效的。首先，制定这种政策的指导思想本身就不太恰当。为了启动内需，有关部门总是动员老百姓把五、六万亿存款拿出来花掉，以帮助解决国企因重复建设而库存的大量质次价高的产成品积压问题，以及由此而造成的国企资金周转不灵和职工大量下岗问题，并且又想依靠开拓农村市场，让农民来帮助国企结构调整和产品升级，把国企解困、职工下岗的改革成本转移给农民。这种指导思想和想法很天真，且不说居民或农民手中余钱有限，即便是有些节余，老百姓也不会那么傻。诚如我国经济学家戴园晨先生所言：“毕竟钱是居民自己辛苦挣来的，不像‘不当得利者’花着不心痛。因为生活在不断教育人们如何进行选择，而捂紧钱袋毕竟是留给居民的选择自由。”（注：转引自贾大明：《关注启动内需的非经济性因素》，载《中国国情国力》，1999年第11期。）其次，政策制定者也过高地估计了老百姓的消费能力。改革开放20多年来，中国老百姓的物质生活水平有较大提高，这是不争的事实。但是，按照联合国制定的国际公认的人均消费水平来看，中国老百姓的消费能力是相当低的。据世界银行《1998/1999世界发展报告》分析，1997年中国人均GDP为860美元，用当年我国可用于消费占GDP的49.5%的水平，并按平均价购买力来计算，我国每天消费不足1美元的有22%的人口，约2.3亿人，联合国以此为绝对贫困线；每天消费不足2美元的有43.5%的人口，约5.4亿人。据此数据分析，我国有近70%的人仅处于维持温饱和简单再生产的消费状况。中国的多数老百姓生活改善了，手中有了些余钱，但它们毕竟还不富裕，几十万元一套房，十几万元一辆车和上万元一瓶XO离他们还太遥远。所以政策的制定者不要总是盯着银行那几亿万元存款，因为那些钱真正落到十几亿老百姓头上，人均还不足5000元，是极为有限的。更何况我国居民的收入结构尚很不合理，两极分化比较严重，基尼系数日益增大。据测算，我国居民家庭户中8.7%的户占有全社会60%以上的金融资产。正因为如此，诸如降低存贷款利率、开征利息税等一系列政策措施在执行过程中均未能取得预期的效果。
此外，政策的合理性还包括另一个方面的含义，即政策的执行是否具有现实的可能性，亦即是否具备能够切实地解决这一政策问题的条件。我们知道，任何一项政策总是要付诸实施的，而要实施就必须得具备实施的现实的条件与可能，否则，无视现实的条件与可能，即使是再好的政策也无法有效实施。然而，人类在面对未来的时候，都不免会表现出浪漫情怀，如希冀尽善尽美，旦夕而成，鱼与熊掌兼得。倘若这份情怀诉诸政策的制定，使得政策的制定更多地基于某种观念、理想而不是基于现实的考虑，显得脱离实际，严重超前，那么这种政策虽然反映了人们的良好愿望，但是因为其实施的条件缺乏，执行效果就不可能令人满意，有时甚至会使政策目标完全落空。据报道，1999年底，北京市宣布此前为了配合住房商品化政策的实施而颁布的关于中央国家机关公房提租的政策因一些事业单位无法按照此项政策规定发放涨价补助，加之一些国家机关职员工资太低，事实上难以承受提租压力而不得不将该政策暂缓执行。（注：参见《今晚报》，1999年12月29日。）这一事例可谓是对政策缺乏合理性此方面含义的具体诠释。这里很明显，之所以政策颁布后不能得以实施，其原因正是在于作为该项政策执行主体的国家机关及其工作人员尚不具备执行该项政策的条件，因而此政策不得不暂时搁浅。无怪乎美国著名管理学家德鲁克说：“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标。（注：P.F.Drucker,"The Deadly Sins in Public Administration",Public AdministerationReview(March-April 1980),PP.103-106.）
二、政策的明晰性对政策执行效果的影响
政策的明晰性是政策有效执行的重要前提条件之一。作为人们行为的一种规范，政策必须明确、清晰，决不能模棱两可、含糊不清，否则就会因政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解而造成政策执行的阻滞。美国学者霍尔珀林在研究美国总统外交政策的执行时发现，导致政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行人员无法准确地了解上级领导或决策人员所要求他们做的事情；更因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的，很容易引起人们的误解，从而导致政策执行的失败。（注：M.N.Halperin,"Implementing Presidential Foreign PolicyDecision:Limitaions and Resistance",in J.E.Anderson(ed),Casesin Public Policy-making,N.Y:Praeger Publishers,1976,PP.212-222.）革命导师列宁也曾明确指出：“方针明确的政策是最好的政策。原则明确的政策是最实际的政策。”（注：《列宁全集》第12卷，人民出版社，1958年版，第9页。）
政策的明晰性之所以对政策的有效执行具有重要的影响，不仅是由于政策的明晰性决定着政策在执行过程中的可操作性，而且更因为模棱两可、含糊不清的政策往往给政策执行中的投机取巧者留下了钻空子的余地。就前一种情况而言，现实的政策实践中不乏执行中的政策因缺乏明晰性而难以操作的例子。例如，农业领域的粮食保护价政策虽然早已颁布，但是由于其内容规定得不够具体明确，特别是在一些关键性问题上没有制定出切实可行的具体操作措施，比如，缺少相应的粮食风险基金制度，结果使粮食保护价政策根本就无法真正得到执行。这里的道理很简单：任何一个政策执行主体的执行行为都是以其对成本和收益的权衡分析为基本前提的，没有谁愿意做赔本的买卖。所以，在没有价差补贴来源的情况下，粮食企业收的越多，亏损就越大，因而它们必然要压价或限收，这样一来不仅粮农利益受损，而且使政策失信于民。
至于后一种情况，即政策的含糊不清往往容易给投机取巧者在政策执行过程中留有漏洞可钻这一点，在我们当前许多地方下岗职工最低生活保障政策的执行过程中表现得尤其常见。众所周知，随着我国国民经济的结构调整和国有经济的战略重组，一部分劳动力必然要游离出原有的劳动岗位，即下岗，与此相适应，政府也相继出台了一系列旨在为下岗工人提供基本生活保障的政策措施。然而，由于这些政策措施在某些方面规定得不够具体明确，特别是对最低社会保障政策的救助对象界定缺乏明晰性，对真下岗与非真下岗的界限缺乏具体明确的划分标准，因而常常造成这样一种有悖于既定政策目标的不良后果；一方面，非真正下岗工人获得了双重保障，而另一方面，真正下岗工人却常常还得不到基本的生活保障。所谓真正下岗工人是指那些年纪偏大，技术单一，或者老、弱、病、残者，这部分下岗工人一旦从原企业岗位上游离出去，就基本上失去了生活保障，由于基本生活保障无着落，往往导致这一部分人的生活难以维持在一个基本的水平线上，因而他们急需政府和社会给予救助。而非真正下岗职工则主要是指那些名义上下岗，实际上已经再就业或从事个体经营的人，也就是人们称之为的“两不找”和“隐性就业”者。这部分人由于有一技之长，或某些优势或其它条件，在下岗之后很快就找到了新的就业岗位，从而一方面在新的岗位上领取一份工资，而另一方面又在原企业领取一份“下岗职工基本生活费”，这种因政策规定不具体明确而导致真下岗与非真下岗、无保障与有保障、单保障与双保障难以区分的问题往往致使政府关于下岗工人基本生活保障政策的既定目标难以真正得以实现，因为在国家财力本来就十分紧张并且政府能够用于下岗工人基本生活保障的资金毕竟很有限的情况，如果那些并非急需政府提供基本生活保障金的非真正下岗工人占用了一部分基本生活保障金，那么必然会挤掉另一部分真正下岗工人所急需的基本生活保障金。更有甚者，有些地方因该政策规定不明、存在漏洞还出现了宁可在家闲呆着领政府的救济金，也不愿出去通过工作而自食其力的“社会保障金养懒汉”问题。因政策缺乏明晰性而造成的漏洞对于政策的有效执行危害极大。从制度分析的角度来看，“这种不完善之处就为制度不能充分地实施提供了可能。因为，制度的实施过程实际上是一种博弈和互动过程，博弈者都努力寻求对自己最有利的行动方案，制度漏洞就成为双方搜寻的目标和对象。只要找到了制度漏洞，就可以绕过已有的规定，甚至使现行制度成为无效和无用的东西。”（注：张曙光：《制度、主体、行为》，中国财政经济出版社，1999年版，第139页。）国外有的学者强调说：“在制定和实施政策的过程中，必须堵塞漏洞；如果对钻空子和回避的可能性认识不足，便会持续发生种种不良行为。”（注：（荷兰）H.布雷塞斯：《政策效果解释的比较方法》中译文，载《国际社会科学杂志》（中文版），第4卷第2期，1987年5月，第124页。）
三、政策的协调性对政策执行效果的影响
所谓政策的协调性，是指任何一项可执行的政策在其适用的时空范围内，不得与其它政策相抵触、相矛盾。政策的协调性是由政策的系统性所决定的。我们知道，系统是由诸多要素构成的有机统一体，因而具有整体性特点；同时，系统又是由不同层次的子系统组合而成的，因而又具有层次性特点。在一个系统内部，在要素和系统之间，以及在各个子系统相互之间必须保持和谐而有序的关系，才能使系统的整体性功能得以正常发挥。政策系统作为一个协调有序的整体，首先要求在确定的时空条件下，各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触、互相矛盾，否则，就会破坏政策系统的正常结构，使政策系统发生功能紊乱，并可能导致整个政策系统的崩溃和瓦解。在我国，由于政策制定主体比较多，各政策制定主体本身又都是独立的利益主体，特别是现阶段我国正处在新旧体制的转轨时期，在政策制定方面的协调机制尚不健全，所以政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。改革开放以前的情况暂且不谈，即便是在改革开放许多年之后的今天，我们仍然可以看到有不少改革政策因其相互间的不协调而造成其效果部分抵消的情况。例如，在近期人们谈论较多的刺激消费政策的实施过程中，这种因政策间缺乏协调而造成政策执行受阻的情况就十分明显。试想，在当前住房制度改革政策、医疗制度改革政策、教育体制改革政策、劳动用工制度改革政策纷纷出台且社会保障体系尚不健全的情况下，要求老百姓按照政府刺激消费政策的要求大胆地消费、潇洒地花钱，这显然是不太可能的。这种政策间的不协调必然会增加政策执行的难度。从制度分析的角度来看也是如此，对于制度实施过程来说，各种制度安排之间相互关联、彼此牵制，它们之间的摩擦和冲突必然会增加制度运行成本，只有它们之间协调一致，才能有效地降低制度运行成本，保证整个制度结构的运行效率。
政策间缺乏协调还有一种表现形式就是政策不配套。由于客观世界的一切事物在本质上都是相互联系、互相影响的，所以在纷繁复杂的现代社会中，任何一个政策问题的解决仅靠某个单一的政策是不够的，它往往会涉及到多方面的因素，需要相关政策的配套才能奏效。但遗憾的是，在现实的政策实践中，因相关政策的不配套而导致政策执行效果不佳乃至政策目标完全落空的例子俯拾即是。为什么在已经进入21世纪的今天，我国国民对消费信贷这种拿国家的钱提前消费享受这种好事的反应会如此冷淡呢？这个中的奥秘恐怕主要还是在于相关的政策不配套吧！
四、政策的稳定性对政策执行效果的影响
客观世界中的任何事物本质上都是处于发展变化之中的，政策当然也不例外，任何政策都是在特定时空条件下针对一定的政策问题而制定的。随着时间的推移，客观情况发生了变化，一方面，原来的政策问题已经逐步得到解决，原有的政策自然会失去其应有的效力；另一方面，新的政策问题又不断产生，而原有的政策对新的政策问题又无能为力，客观地需要针对新的政策问题制定新的政策。所以，从绝对意义上来说，世界上不存在任何永恒不变的政策，政策的变动是客观必然的。但是，政策变动的客观必然性并不意味着政策不应该具有稳定性。所谓政策的稳定性，简言之，就是指政策在其有效期限内处于一种相对稳定的状态。政策的稳定性不仅意味着在政策条款中明确规定它的有效期限，在这个有效期限内，政府动员各种资源并采取各种手段来维护该政策的权威性并保证其得以有效地执行；而且还意味着非因特殊原因政府不对其作重大调整或废弃，即便是政府有必要对政策进行调整或废弃也应当考虑对利益受到损害的相关目标群体进行适当的补偿，并且在必要的政策变迁过程中新政策和旧政策之间保持着一定的连续性和继承性。
政策的稳定性是政策得以有效执行的重要前提条件，因为政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策的认同和接受程度。政策实际上可以被视为政府与相关目标群体之间的一种契约，这种契约关系一旦通过某种方式确定下来，政府就可以运用政治权力的特殊的权威性强制、说服或刺激相关的政策执行主体支持它并在它的约束和指导下从事社会生活，与此同时也就意味着政府就解决某个政策问题或处理某项政策事务对相关的政策执行主体作出了承诺，或以某种特定的方式作为或不作为的意思表示，使作为受约人的政策执行主体相信政府已经作出了一项承诺。当相关的政策执行主体，尤其是目标群体接受政策的约束并承担了一定的义务时，他们同时也就享受了相应的权利。他们会根据政策中的约定，在政策许可的范围内选择自己的行为方式，并通过理性的计算，寻求效用最大化的期待利益他们之所以有这种行为取向，其原因在于政策具有精确的“可度量的互惠性”，以及他们有理由相信在未来的一定时期即政策的有效期限内政府会像他们一样遵守政策中的约定，否则他们将会得到合适的补偿。美国学者麦克尼尔在其《新社会契约论》一书中提出了“偿还利益、信赖利益和期待利益”（注：（美）麦克尼尔：《新社会契约论》中译本，第48页，中国政法大学出版社，1994年版。）三个规范。他认为，在这三个规范中，期待利益的实现是以偿还利益和信赖利益为基础和条件的。也就是说，只有政策具有良好的稳定性，相关的政策执行主体才会真诚地支持它、接受它，才会自觉地在它的约束下选择自己的行为方式，并因为政策系统持续的稳定性和相应的可预见性而逐渐形成对政策的持久坚强的信任、忠诚和认同。正如麦克尼尔所言：“持续的契约关系的存在造成了这样一种期待：未来的交换将会发生，并通过现存关系（不管是不是等级性）的动力以部分可预见的模式发生。”（注：（美）麦克尼尔：《新社会契约论》中译本，第7页，中国政法大学出版社，1994年版。）可见，政策的稳定性对于相关政策执行主体的行为选择具有十分重要的影响。
众所周知，利益追求是包括政策执行行为在内的一切人类行为的基本动因，并且政策本身就是政府对社会资源和利益进行权威性分配的一种方案。然而，利益是不能承受太多的反复无常的。在任何一种政治体制中，要形成作为政策执行主体的目标群体与作为政策制定主体的政府之间长期性的信任与合作关系，政府的政策都必须有诺必践，注重信誉。否则，就会破坏正常的政策秩序，给政策的有效执行造成种种障碍。
首先，作为对社会资源和利益进行权威性分配的方案，政策如果朝令夕改，随意变动，就会导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下，形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况，进而会造成普遍的结构性短期行为并在此基础上演化出各种可能会致使政策变形走样的投机执法。通常，在一个稳定的政策体系中，由于政策的可靠性，政策所物化的知识共享于受到政策约束的目标群体之间，政策目标群体中的每一个人事先就能知道其他人对他的行为的反应，估量他的行为的损益值，稳定的政策大大降低了信息获得和流通的成本，有效地增加了个人选择结果的可预见性和可计算性。因此，制度化的政策信誉是人类合作秩序得以不断扩展的基础。而当人们从政策执行的实践中获得政策系统是变动不定的，并且未来是不确定和难以预见的这样一种经验性认知的时候，他们的行为选择就会因为理性计算的困难和风险的增加而趋向于谨慎和保守，他们会尽量减少对政策执行过程的资源投入，以避免在随时可能发生的政策变动中陷于被动。“一锤子买卖”、“捞足了就走”的短期行为就会取代对未来的周全的考虑，在他们看来，未来是什么样子，谁都不知道。于是，政策执行过程中各种各样因投机钻营而导致政策目标不能圆满实现的行为便在所难免。
其次，政策缺乏稳定性会导致政策体系的结构性紊乱，从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白。众所周知，任何一个国家的政策体系都是由政治、经济、文化等各个领域的政策，基本政策、实质性政策和操作性政策等各个层次的政策以及新政策与旧政策等各个时期的政策构成的一个庞大的有机整体。这些不同的政策之间既相互联系又互相制约，只有保持政策的相对稳定性，才能有效地维持政策之间的综合配套和平衡。如果政策变动频繁，势必造成政策之间的脱节，导致政策调节的“盲区”以及政策界限模糊的灰色区域，为政策执行过程中的投机钻空子行为提供了可能的便利。
最后，政策缺乏稳定性还会导致信赖关系的破裂。政策频繁变动、朝令夕改，往往使政策执行主体感到无所适从，长此下去，他们慢慢便会失去对政府及其政策的信赖，从而漠视政策，导致令不行、禁不止，政策的权威严重流失。
尤其值得注意的是，政策不稳定一旦变成可以预期的事情，人们尽快“闯红灯”、设法“绕红灯”等各种可能会导致政策执行阻滞的行为便成为追求自身利益最大化的一种理性反应，因为围绕政策做文章、找窍门，搞“上有政策、下有对策”常常能够决定政策执行主体的利益得失。由此可见，作为一种制度规范，政策的有效执行需要有政策的稳定性作保障。犹如我国经济学家张曙光先生所正确指出的那样：“在人类的社会经济生活中，制度既然是人们的行为准则，人们建立制度是为了减少不确定性，获得一种比较稳定的预期，并据以选择和确定自己的行为，因而就需要有一定的稳定性。如果制度经常变动，人们不可能建立比较长期的稳定的预期，其行为就会短期化，甚至莫衷一事，机会主义盛行，整个社会生活就会缺乏秩序而陷于混乱之中。这实际上也就失去了制度存在的基础。不仅如此，……制度的稳定性也是制度的作用得以发挥，制度的优劣得以检验的基础和条件，如果制度丧失了稳定性，人们也就不可能对其作出正确的评价和判断，进一步的制度选择也就很难进行。这就决定了任何一种制度安排和制度结构都有其相对的稳定性”（注：张曙光：《制度、主体、行为》，中国财政经济出版社，1999年版，第136-137页。），政策当然也不例外。
五、政策的公平性对政策执行效果的影响
公平常常是就分配而言的，对于政策这种权威性的分配方案而言，它对社会资源和利益所进行的分配将在与其直接相关的群体和个人即目标群体之间进行，而且政策能否达到预期的目的，能否发挥其应有的效力，既不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，它还与目标群体有着直接的关系，目标群体接受政策，政策就会得到成功的实施，目标群体不接受政策，政策的预期目标就难以实现，因此，不仅政策对社会资源和利益进行的权威性分配必然会涉及到公平性问题，而且这种分配的公平与否更会直接影响到目标群体对政策的接受并进而严重地制约着政策的执行效果。
“公平”是一个颇具争议的概念。笔者认为，所谓公平，就是指收入与付出相符合，贡献与报酬相一致，权利与义务相对称，也就是责权利相结合，人人皆有平等的生存、发展的权利和机会，反之则是不公平的，公平的要素收入取决于要素付出，付出多，收入就多；付出少，收入就少；同样的付出就取得同样的收入。可见，公平本身是不排斥收入的适当差别的，而且还承认平均的付出而导致的平均收入也是公平的。但是，公平分配决不等于平均分配厂者最根本的不同在于，公平分配强调的是公平竞争起点的平等，而平均分配强调的则是终点的一致。为了实现分配的公平性，社会赋与每一个人以平等的权利和机会，但并不保证每一个人行使这些权利和利用这些机会就能获得同样的结果，起点一致的较量一般总会在较量者之间排出名次，于是自然会引起分配结果的不一致。相反，如果不论付出多少都给与相同的报酬，那么这本身就是不公平的一种表现。由此可见，分配的公平性往往是通过平等竞争对胜者给与奖励来昭示的。对优胜者的公平奖励会对全体社会成员起到一种激励作用，它不仅可以鼓励优胜者继续努力、保持其优胜地位，而且还可以鼓励失败者鼓起勇气、争取获胜，从而在社会上造成一种人人争先的良好局面。现代行为科学的研究成果也表明，公平的待遇可以使人们心情舒畅，努力工作，反之则会导致人们内心不满，抑制工作积极性的发挥，影响工作效率。其实，公平本质上人们的一种基本需要，在人类社会的发展过程中，人的基本需要不仅包括衣食住行，而且还包括社会公平，前者属于基本的物质需求，后者属于基本的精神需求，古往今来尽管评价“公平”的标准是历史的，但“公平”却始终是人们的基本需要之一，改革开放以来，为什么收入分配成了社会普遍议论的焦点？为什么在生活水平提高的同时，人们对收入分配状况的不满情绪却有所增长？这恰恰证明：作为一种基本需求，社会公平并不是可有可无的奢侈品，也正因为如此，目标群体对于政策这种权威性社会价值分配方案的接受与否在很大程度上便取决于政策本身是否具有公平性。一般来说，一项政策如果能使目标群体感到公平合理，则它就容易被接受；反之，如果一项政策被目标群体认为是不公平的，或者被视为是对自己利益的相对剥夺，则接受这项政策自然就比较困难，尽管不公平的政策有时可以借助于某种公共权力来予以强制执行，但是人们常常也会采取各种各样的方式对其予以拒斥，使其发生变形、走样，我们通常所说的“上有政策，下有对策”的做法在某种程度上便是这种情形的典型表现形式。在目前的社会历史条件下，由于被用来进行分配和满足需要的各种社会资源，例如物资、金钱、好处、机会等等，还远远没有达到“充分涌流”的程度，还不能同时满足所有人的全部需要，因而在运用政策这种灵活的手段和杠杆对社会的各种资源和利益进行分配和调节时，政策的公平性对执行有效性的影响就显得尤为重要。
值得注意的是，长期以来，“政策倾斜”或曰“倾斜政策”的提法颇为流行，不仅“倾斜政策”的实施会产生很大的负面影响，即便是这种提法本身也显然是不妥的。因为从政策本身的公平属性来看，政策应是不偏不倚的，是不能倾斜的，“倾斜”就意味着要打破不偏不倚的公平状态。政策的作用具有普遍性，在政策面前人人平等，实行于一定范围的政策，赋与这一范围内人们的任务和要求，权利和机遇都是一致的，从内容上看，政策制定不能“倾斜”，任何一项政策，在其作用范围内，均不能偏颇于其中的某些政策对象，任何偏颇行为都会产生或多或少的消极因素。从形式上看，各种类型的政策对于其作用的所有对象都具有普遍的约束力，并不为其中的某个或某些政策对象专列特殊条款。如果政策“倾斜”，就等于失去了它的平等适用性原则，对于政策对象的普遍约束力也就随之消失。虽然“倾斜政策”的提法有时并没有真正改变政策本身的公平性，但在人们心目当中却造成了政策对各个政策对象不公平的假象，一些政策执行主体会因政策没有“倾斜”于自己而停滞不前，常此下去，不仅会导致政策执行主体之间产生矛盾，影响团结，而且甚至会因“政策倾斜”而失去大多数政策执行主体对政策的信任感，使政策的贯彻执行受阻，影响政策执行的效果。因此，为了维护政策的公平形象，使政策在执行过程中能够充分发挥其应有的效力，我们最好还是应该避免使用“倾斜政策”或“政策倾斜”这类易于引起人们误解的词语。