农业的外部性及补偿研究，本文主要内容关键词为：性及论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
1947年，发展经济学先驱张培刚在其著作《农业与工业化》中提出了农业国应重视农业发展的观点，并指出农业与工业化密不可分，农业对工业化有重大贡献。然而，在随后经济发展的理论与实践中，“唯工业化”却成了主流思想，这种思想导致部分发展中国家农业的长期停滞，农业的停滞又反过来影响着整个国民经济的发展。20世纪60年代，库兹涅茨（Kuznets.S）、舒尔茨（Schultz，Thodore.W）等发展经济学家对农业的重要性进行了重新认识，分析了农业对经济发展的贡献。以后，经过其他一些发展经济学家的补充，农业的贡献被概括为下述四个方面：产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。[1]但是，不论是库兹涅茨等还是后来的发展经济学家，一般所关心的是农业的“业”的特性（注：本文中的农业既包括传统的粮食种植业，也包括林业、畜牧业等。），所强调的是农业所具有的产品、市场等经济方面的贡献。而农业的另一个方面，即农业在为人类提供农林产品的同时，还具有提供优美的环境、保持传统文化、储备物种基因以及环境保全等特性则长期被忽视，不仅如此，农业还具有深邃的社会价值和文化价值。这些特性无不使农业表现出了一定的外部性特征。
外部性问题最早是由著名福利经济学家庇古（Pigou.A.C）发现并提出的，之后，外部性问题成为当代经济学的一个重要研究领域。所谓外部性，也称外在效应或溢出效应，是指一个经济主体的活动对其他经济主体的外部影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的。但是，这些外在的影响如果处理不好，则会对经济效率产生重大的影响。改革开放20多年来，随着我国工业化、现代化战略的实施，经济的逐步发展，工业部门及服务部门在国民经济中所占的份额逐渐加大，而农业在国民经济中所占的比重则在逐步减小。但是这并不是说农业的地位无足轻重，我国二元经济的特征日益表明了农业已成为我国整个经济发展中的“短板”，根据“木桶效应”原理，我国未来的经济成就将在很大程度上取决于农业的发展水平。因此，研究农业对社会的外部作用，据此制定农村经济社会发展政策，具有极为重要的现实意义。
二、外部性在农业中的表现
外部性可以根据影响分为正外部性和负外部性。正外部性是指，一个经济主体的经济活动导致其他经济主体获得的额外经济利益，也称外部收益。负外部性是指，一个经济主体的经济活动导致其他经济主体蒙受的额外经济损失，也称外部成本。关于农业的外部性，我们认为：
1.总的来看，农业所表现出的是正外部性
概括地看，农业对社会的总价值由使用价值和非使用价值两部分组成，其中，使用价值：直接使用价值+间接使用价值+选择价值+遗赠价值。[2]直接使用价值是指农林业具有提供农林产品和形成资本的功能，实际上发展经济学家们所概括的农业的四大贡献，指的就是农业的直接使用价值。间接使用价值是指在提供农林产品的同时，间接地为人类带来福利，如具有环境保全功能、保健修养和教育功能、提供绿色资源和开放地功能，间接使用价值在林业中体现得最为明显，当森林发挥保持水土、涵养水源、防风固沙、调节气候、净化空气、美化环境等多种效能时，整个社会都从中受益，而不需为此付出费用。选择价值是指如果今天将资源全部用掉而不加以保护，将会造成未来无法利用等机会成本，也就是说，如果人们今天少消耗一些资源，则留给后代的就会多一些，这充分体现出了农业活动的时间外部性。遗赠价值是指某项财产可以作为礼物送给他人、作为继承物留给后代等方面的功能，这些资源即使遗赠给他人还应同时具备上述功能。毫无疑问，随着社会经济的进一步发展，人类对环境质量要求的进一步提高，农业的遗赠价值会进一步增强。非使用价值主要指存在价值，存在价值与资源内在价值有关而跟其利用无关，只要资源存在，就有一些潜在的价值，如果该资源特别独特，其存在价值就非常高，农业的存在价值也是很高的。
由此可见，农业除了具有为国民经济发展提供产品、积累资本等贡献外，还具有植被国土、涵养水源、改良土壤、净化空气、美化环境和提供各种可再生的生物资源等多种功效。这些功效可以说是农业独有的，也可以说是农业为国民经济和社会发展所能做出的特殊贡献。这些贡献，都具有正外部性的特点。
2.不合理的农业活动会给社会带来不良影响
农业对外界的影响，虽然以正外部性为主，但是，不合理的农业活动有时也会带来负的外部效果。我国是一个多山的国家，山区人口占全国人口的56％。山区森林植物资源丰富，不仅占有全国森林面积的90％、林木蓄积量的80％，而且还是我国木本粮油、果、茶、竹、林副产品、土特产品、药材等的主要产区。[2]由此看来，这些地方所具有的农业使用价值与非使用价值，尤其是间接使用价值与选择价值非常巨大。但问题是，我国目前多数山区十分贫困，由于经济落后，因此滥砍滥伐，开拓耕地在这些地方屡禁不止。据笔者在吉林省长白山地区的调查来看，这些地方森林的破坏问题相当严重（注：以吉林省抚松县为例，该县农民常常为了栽种人参以及取暖而大片地砍伐森林，森林在这个地方农民眼里的价值几乎为零。）。另外，农药滥用损害农民和周围居民的身体健康，不合理的农业经营方式会造成水土流失、无不体现出农业的负外部性。
近几年来，由于意识到不合理农业活动的不良影响，我国一些地区（如陕北）较好地实施了退耕还林等政策，山已明显变得绿了起来。由此可见，农业生产活动会产生正外部性还是负外部性，很大程度上在于我们的农业政策以及农业的经营方式。如果农业政策不合理，或者是采取粗放式经营方式，则上述的正外部性就会被大大缩小，而负外部性则会被剧烈放大。近几年来愈来愈严重的沙尘暴充分地说明了这一点。
当今世界，面对各种不可再生资源日益萎缩和环境污染日益加重的现实，要求人们越来越重视资源、环境、经济、社会的可持续发展问题，协调好人类与自然、经济发展与环境保护之间的关系。就我国而言，由于国土生态环境并不是很好，农业发展需要的重要资源如土地、淡水、森林等严重不足，坚持走可持续性农业和生态性农业发展之路，提高农业对国民经济和社会发展的生态贡献显得尤为重要。
三、处理农业正外部性应实施补贴政策
从以上分析中可以看出，农业的外部性，尤其是正外部性是很明显的。经济学中解决外部性的基本思路是，让外部性内部化，即通过制度安排将经济主体活动所形成的社会收益或社会成本转化为私人收益和私人成本。如何让外部性内化？纠正外部性的方案主要包括：
1.征税。征税是纠正负外部性的主要方案，通过征税，使私人收益与社会收益，私人成本与社会成本相等，从而消除外部性。
2.补贴。补贴是纠正正外部性的主要方案之一，其解决思路为，如果从社会上其他人所得到的收益中拿出一部分来补偿行为者的损失，社会可以得到好处。
3.合并企业。该方案主要是针对企业之间的互相影响而提出的，其目的是通过合并，使给别的企业造成影响的企业承担相应的损失。
4.依据科斯定理谈判解决。
在以上四种解决方案中，由于征税是纠正负外部性的，而农业的外部性以正外部性为主，所以不合适；合并企业是为了纠正企业对其他企业的外部性的，因此也不适用；另外，由于谈判对手的模糊性使得谈判成本太高，所以科斯定理也不适用；只有第二种方案适于解决农业外部性的问题。下面就第二种方案，即以补偿解决农业外部性进行分析。
假定从事农业活动的私人收益为V[，P]，社会收益为V[，S]。由于存在外部收益，私人收益小于社会收益，V[，P]＜V[，S]。如果私人成本C[，p]大于私人收益而小于社会收益，即有V[，P]＜C[，P]＜V[，S]，尽管从社会的角度看该行动是有益的，但私人活动的水平常常低于社会所要求的最优水平。如果这个人进行这项活动，则他所受损失部分为（C[，P]-V[，P]），社会上其他人由此获得的好处为（V[，S]-V[，P]）。由于（V[，S]-V[，P]）大于（C[，P]-V[，P]），所以，应该从社会上其他人所得到的收益中拿出一部分来补偿行为者的损失。如图1所示。
图1 农业的正外部性及其补贴
图1中，农业的市场供给曲线为S，D[，1]为对农业的市场需求曲线，市场自发均衡点为E[，1]，MEB为农业的边际外部收益曲线，根据D[，1]和MEB可做出对农业的市场需求曲线和社会需求曲线D[，2]（垂直相加得出）。从图1可以看出，D[，1]即农业的市场需求曲线与农业的市场供给曲线S，所决定的均衡产量为Q[，1]，社会最优产量为农业的社会需求曲线D[，2]与农业的市场供给曲线S所决定的均衡产量为Q[，2]。要达到该均衡产量，则需对农业进行补偿，设补偿值为M，则应有：
综上所述，我国应该对农业进行一定补贴。但问题在于，目前我国不是没有对农业进行补贴，而是补贴环节有问题。我国目前的补贴环节放在了农产品流通领域而不是生产领域，对农业的补贴主要是城市居民的粮油补贴。（见表1）
表1 1996—2001年我国财政价格补贴
年份
合计 粮棉油价格补贴平抑物价等补贴肉食价格补贴其他价格补贴
1996 453.91311.39 53.38
27.46 61.68
1997 551.96413.67 43.20
28.25 66.84
1998 712.12565.04 28.10
26.09 95.89
1999 697.64492.29 14.25
20.55170.55
2000 1042.28758.74 17.71
19.39246.44
2001 741.51605.44 16.744.55114.78
（资料来源：《中国统计年鉴：2002》第273页）
根据经济学理论，在市场经济条件下，无论对生产者补贴，还是对消费者补贴，生产者和消费者都将从中获益，获益的大小与对谁补贴没有关系。只要补贴是相等的，补贴行为所形成的效率损失也没有区别，这一点，从图2中可以清楚地表现出来。
图2 对生产者和消费者补贴的比较
1.对消费者补贴。如图2所示，D是需求曲线，S是供给曲线，均衡点为E[，0]，对应的价格为P[，0]，产量为Q[，0]。如果对消费者补贴，就增加了消费者的边际效益，需求曲线D上移至D[，1]，移动距离为L，新均衡点E[，1]，对应价格为P[，1]，产量增加为Q[，1]。在此产量下，原需求曲线对应的点为E[，2]，价格为P[，2]。这样，政府为此支付的补贴额为L×Q[，1]，也就是（P[，1]-P[，2]）×Q[，1]，即图2中矩形P[，1]E[，1]E[，2]P[，2]的面积。生产者和消费者所获取的利益由供给曲线和需求曲线的弹性决定，对消费者补贴使均衡价格由P[，0]上升到P[，1]，生产者每单位获益（P[，1]-P[，0]），总共获益（P[，1]-P[，0]）×Q[，1]，消费者每单位获益为L-（P[，1]-P[，0]），即图中（P[，0]-P[，2]）的部分，总共获益（P[，0]-P[，2]）×Q[，1]。消费量由Q[，0]增加至Q[，1]，增加的消费量边际成本超过了边际效益，所产生的效率损失为图中△E[，0]E[，1]E[，2]的面积。
2.对生产者补贴。如果对生产者补贴，政府补贴使得生产者所承担的边际成本线降至S[，1]，产出水平由需求曲线D和新的边际成本曲线S[，1]的交点E[，2]决定，对应的价格和产量分别为P[，2]和Q[，1]。政府对生产者补贴所支付的补贴总额为L×Q[，1]，即图中矩形P[，1]E[，1]E[，2]P[，2]的面积。对生产者补贴使均衡价格由P[，0]下降至P[，2]，消费者每单位获益P[，0]-P[，2]，总共获益（P[，0]-P[，2]）×Q[，1]，生产者获益L×（P[，0]-P[，2]），即图中P[，1]-P[，0]的部分，总共获益（P[，1]-P[，0]）×Q[，1]。消费量由Q[，0]增加至Q[，1]，增加的部分边际成本超过了边际效益，补贴所造成的效率损失为图中△E[，0]E[，1]E[，2]的面积。
由此可见，以上两种方式政府所支付的补贴总额完全相等，但问题在于：
一方面，农产品的收入弹性很小，使得通过补贴流通环节来补贴农业的目标落空。从恩格尔系数的变化规律中可以发现，随着人口收入的提高，食物在人们的总收入中所占的比重会逐步下降，就会变成劣等商品。换句话说，即使人们的收入提高了，也不见得去买吃的，因此对于消费者的粮油补贴很大部分被消费者用于其他开支。改革开放以来，绝大多数城市居民稳定地越过温饱线，恩格尔系数从1981年的56.7％下降到1998年的44.5％，粮食等农产品的需求弹性也随之下降。自1994年到1998年，城镇居民每年消费的口粮从102公斤下降到87公斤，下降15％。[3]因此，需求曲线根本就不会移到图中D[，1]的位置，最多只会稍稍高于D，如D[，2]，在这种情况下，对农业的补贴实际上转变成为对其他行业的补贴，补贴的目的根本就没有达到。要达到目的，就必须改变补贴环节，变对消费者补贴为对生产者补贴。
另一方面，在我国当前城乡存在巨大收入差距的情况下，对消费者补贴不公平。尽管在改革开放之后，农民的生活水平有所提高，但从近几年有关数据来看，城乡差距仍然很大。1995～1997年，我国农村人均存款分别为160.5元、170.6元、149.2元，城镇人均存款为1923.0元、2053.7元、1747.7元，同期城镇居民可支配收入与农村居民可支配收入之比分别为4.25、3.87、3.75。[4]在目前中国城乡居民收入差距达近4∶1的情况下，对城镇居民补贴显然极不公平。而如果改对城镇居民补贴为对农民补贴，则这部分支出的边际效用会大大提高。根据卡尔多——希克斯补偿原则，如果生产和交换的任何改变使一部分人的福利增加而使另一部分人的福利减少，那么，只要增加的福利超过减少的福利，就可以认为这种改变会增加社会福利，因而是可取的。所以说，如果改对城镇居民的补贴为对农民的补贴，无论是从公平还是效率的角度看，都是合理的，从这个角度讲，应该改变目前的农产品补贴环节。
四、补贴之外的其他必要措施
如上所述，我国应改变目前的农产品补贴环节。但在我国目前农业相对于工业十分落后且已经加入WTO的新形势下，仅仅改变补贴环节是不够的，还应注意以下几点：
1.在WTO框架下使用支持价格
支持性价格政策是西方发达国家或地区，如美、日、欧普遍采用的政策，其目的是使农业与其他产业处于同一起跑线，消除农业的先天不足，实现整个国民经济的稳定发展。支持价格能使生产者受益并使被支持的行业得到发展。以美国为例，美国在20世纪30年代初的经济大萧条时期实行罗斯福新政后，每年在诸如农产品价格补贴、修耕地补贴、粮食库存补贴等方面支付了巨额费用，结果使美国农业实力大大增强。而西欧类似政策实施的结果是使耕地资源紧缺、农产品一直不能自给的西欧在20世纪七、八十年代实现了自给，某些重要农产品甚至严重过剩，成为全球农产品的净出口地。
然而，必须注意的是，在各国实行保护农业的政策之后，国际农产品贸易的自由程度大打折扣，进入20世纪90年代后，政府干预的福利政策受到让市场自由发挥作用趋势的挑战，农产品价格支持政策已经失去了国际环境的支持，尤其是当发达国家需要输出其过剩农产品时。GATT乌拉圭回合关于农产品的协议集中反应了这种潮流，它要求各国消除为保护农民收入而采取的阻碍自由贸易的这种做法。我国作为发展中国家，农业本身就相对落后，农业自由贸易政策对我国十分不利。以小麦进口为例，据美国方面估计，“入世”前后我国每年从美国进口小麦的数量，会从大约200万吨增加到500万吨左右，每年从美国进口增加300万吨小麦将会使中国麦农损失54.6亿元人民币。[5]这会使我国农民收入雪上加霜，对农业十分不利，因此有必要采取适当的应对措施。但由于目前我国已经加入了WTO，因此政策的制定必须遵循WTO有关框架。
根据WTO的有关规则，政府用于农产品的补贴可分为绿色补贴和黄色补贴。其中，政府用于救灾、环保、病虫害控制、基础设施服务、结构性调整援助、区域援助计划、环境规划计划等属于绿色补贴，这类补贴不受限制。而价格支持、营销贷款、面积补贴、补贴贷款等属于黄色补贴、黄色补贴若不超过基期（1986—1988）农业生产总值的5％（发展中国家为10％）可排除在基数之外，无需削减。目前，我国在绿色补贴方面做得远远不够，国家财政用于农业基本建设的投资在国家总投资中的比例在不断地下降，由“六五”期间的6.3％下降到90年代中期的约2.5％，农业信贷也在向利润率更高的第二、三产业转移。目前农业投资的严重不足，不仅严重影响到农田基本建设，而且严重削弱了农业科技的发展，许多农业科技单位处于“有钱养兵，无钱打仗”的状态，这已影响到农业的长期发展和农产品的国际竞争力。[3]黄色补贴按基期1986—1988年平均农业生产总值的10％（约485亿元，合57亿美元）计算，尚有相当的回旋余地，也就是说，目前我国在农产品的支持价格使用上仍有一定的操作空间，以我国年产粮食5亿吨来算，即使把57亿美元全部用于支持价格，也仅仅会使粮食提价0.1元，这不仅会使农民受益，也不会过大地加重城镇居民的负担。综上所述，我国在WTO的有关规则下实施黄色和绿色补贴以支持农业既必要又可行。
2.逐步取消农业税费
2000年，我国每公顷耕地的农业税费为100～150美元，美国每公顷农业补贴为100～150美元，欧盟每公顷农业补贴为300～350美元，我国农民因此比欧美农民每公顷耕地多承担200～500美元。不仅如此，这一差距仍有进一步拉大的趋势，2002年，美国政府给予农业总额高达1600亿美元的巨额补助，这也就意味着，平均每个美国农民可获得约2.5万美元的支持。比照国外，我国目前的农业税费政策极不合理，世界其他国家基本不单独设立农业税这一独立的面向农业的税种，发达国家尤其如此。另外，如前所述，长期以来我国城乡之间存在着巨大的收入差距，近些年来，城镇居民可支配收入与农村居民可支配收入之比一直在2.5以上，大大高于世界上其他发展中国家的水平。在城乡收入差距如此之大的情况下，对农民进一步征收名目繁多的税费无异于掠夺，取消农业税已显得十分必要。
随着我国经济的不断发展，农业税在我国税收体系中的地位在不断下降，我国财政收入对农业税的依赖程度也比较低。这种现象从七、八十年代就开始出现了，当前，随着工业品价格的逐步降低，“剪刀差”已逐渐消失，来自于农业的总收入在我国财政收入总额中的比重越来越小。如果不考虑“暗税”的话，农业税在我国财政收入中的比重已比较小，从1970年至今，这一比重从未超过5％，近几年则不到2％，由此可见，取消农业税不会伤及财政收入的根本。另外，从我国近几年的财政收入增长情况来看，近几年财政收入的超常规增长成为取消农业税的保障。1994年我国财政收入为5218亿元，2003年则将突破20000亿元大关，财政收入的增长速度远远高于同期国民经济的增长速度，这种超常规增长为我国政府宏观政策的实施打下了坚实的基础，也成为取消农业税的保障。
3.加大对农村转移支付的力度
当前我国农村存在着很多问题，其中最重要的是相当一部分农民贫困的问题。
贫困是农民破坏自然，使农业出现负外部性的根源。笔者认为，单单实行支持价格以及取消农业税费尚不足以解决农民贫困问题，而贫困问题不仅会影响到农业，而且对于整个国家的政治、经济、社会发展都有影响。逐步加大对农村的转移支付力度会使这一问题在一定程度上得到缓解。
第一，按照国民待遇原则，对农民也提供一定形式的社会保障与社会保险。当前我国社会保障及保险的范围仅限于城镇居民，这不符合国民待遇原则。即使不能使农民的社会保障与保险达到与城镇居民同等的水平，也应给予部分保障。
第二，对农民实施医疗保险与援助。有关统计表明，我国当前的农村医疗保障与援助较之于改革开放前，不但没有改善，反而有所倒退，这与我国经济的整体发展极不相称。[6]从健康经济学的角度，对农民实施医疗保险与援助，提供医疗服务，会增加农民的人力资本，因而对于农村经济、社会的发展也是有利的。
第三，加大对农村教育事业的支持力度。当前我国的教育资金的投向有一定问题，突出表现在把大量本应投到基础教育中的资金投到了高等教育中，而基础教育的正外部性大于高等教育是早已被验证的规律。因此，对于教育资金的投向应实施结构性调整，应加大对农村基础教育的投入。另外，还应对农村贫困者提供各种培训，通过这种培训，来提高农民的人力资本。
4.在总量补偿的基础上实施结构性补偿
以上主要从总量的角度分析了对农业补贴的问题，但还有一点十分重要，就是从结构上应如何补偿农业的问题，这是消除农业负外部性的关键。对此问题，应坚持这样一个原则：对农业内部结构的调整，凡有利于生态、可持续发展者，应加大补偿力度，凡不利于生态、可持续发展者，则不补偿，反而应惩罚。具体说，有以下两个方面：
一方面，对于传统的粮食种植业，应予以补偿。原因在于，粮食是具有稳定整个国民经济作用的“公共品”，尤其是对于像我国这样的粮食消费大国来说，意义更是非同寻常。在对粮食实施补偿时应注意：对适宜粮食种植的地区实施补偿；对山区、丘陵等不适合种粮的地区种植粮食则不补偿。
另一方面，对于生态农、林业加大补偿力度。原因在于，我国目前的生态环境十分脆弱，已经严重影响到我国的可持续发展。因此，对于退耕还林、退耕还草等有利于生态的农业行为更应加大补偿的力度，而对于治理沙化、污染的农林业，则应参考“效率工资”的理论与原则，实施最大程度的补偿。
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