城市基础设施运营管理模式变迁与发展趋势研究，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,管理模式论文,城市基础设施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市基础设施的内涵比较广泛，在管理实践中，一般采用经济基础设施的概念，包括城市供水、供气、供热、公共交通等城市公用事业，城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程，城市市容、垃圾和粪便清运处理等环境卫生事业，及城市园林绿化事业等。城市基础设施的发展不仅受经济发展水平、市场化改革进程的影响，还与运营管理模式紧密相关。市场经济条件下，研究城市基础设施运营管理模式的演变与发展，对指导城市基础设施建设管理的实践具有现实意义。
一、城市基础设施运营管理模式的变迁
运营管理模式是指城市基础设施项目的投资、建设和经营管理方式。伴随基本建设管理体制的变革与发展，我国城市基础设施的运营管理模式经历了一个长期的演变过程。
（一）投资管理模式的变迁
1.投资结构——由单元向多元的转变
改革开放以前，我国城市基础设施项目建设所需的资金全部由政府直接投入，国家成为城市基础设施投资的唯一主体。这一时期，城市基础设施建设资金的来源包括三块，即中央统筹安排的投资、国家对地方基建补助和地方基建拨款。改革开放以后，地方政府的政策性收费和基础设施有偿使用收费成为政府投资的重要补充。1985年开征城市建设维护税（与城市公用事业附加统称为“两金”）成为城市基础设施财政投资的主要来源。这一时期，信贷资金、外资开始进入城市基础设施领域，到1989年，银行贷款和外资在城市基础设施总投资中的比例分别达到2.42%和0.55%，城市基础设施政府投资的一元结构开始改变。
进入20世纪90年代，城市基础设施建设规模迅速扩大，1990年城市基础设施总投资达到121.20亿元，为1978年投资总额的14.5倍。这一时期，地方财政投资快速增长，中央投资则进一步减少，1990年国家预算内投资和中央专项拨款在当年城市基础设施总投资中的比重下降到5.18%。90年代后期，金融与资本市场快速发展，商业信贷、债券融资在城市基础设施投资中的比例快速上升，并带动其他社会资金进入城市基础设施投资领域。到2000年，社会资金在城市基础设施投资中的比重达到48.1%，投资结构呈现明显的多元化趋势。
2.投资管理——由计划向市场的转变
建国以来，我国长期实行计划经济体制。城市基础设施投资管理在相当长的时期内采用“全国一盘棋”的计划管理体制，实行中央高度集权的分级管理。1980年中央实施预算管理的“分灶吃饭”体制和1985年实行的“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制，赋予地方城市政府更多的城市基础设施建设投资责任，地方计划与财政部门成为城市基础设施投资的直接管理主体。为改革建设资金无偿使用的制度，国家于1984年开始实施“拨改贷”，将国家预算安排的基本建设投资资金全部由财政拨款改为银行贷款，投资的市场调节机制开始得到重视。1988年起，国务院决定设立中央基本建设基金，实行建设基金与财务费用分离，由国家计委对基本建设基金以及其他资金进行统筹安排，并组建了六家专业性投资公司，按照经营性和非经营性项目分类管理的原则，具体负责相关行业重大基础设施项目的投资管理，各级城市政府与投资公司之间形成了项目投资的“借贷”经济合同关系。至此，投资的计划管理模式开始向宏观调控与市场调节相结合的方向发展。1996年项目法人责任制实行后，各地相继成立了“城市投资开发建设公司”，作为政府城市建设投资、开发和资产运营的主体，负责以大型基础设施为重点的项目资金筹措和资产运营管理。投资管理主体的确立和法人责任制的实施，促进了城市基础设施项目投资激励约束机制的规范化。本世纪以来，随着投资主体多元化格局的形成，城市基础设施“谁投资、谁收益、谁承担风险”的市场化投资管理体制初步形成。
（二）建设管理模式的变迁
1.20世纪90年代以前的行政主导型建设管理模式
建国后，经济恢复时期的绝大多数基本建设项目都采用了建设单位自营方式，建设、施工合二为一。1952年初，国家出台《基本建设工作暂行办法》，规定建设单位与施工单位脱钩，实行甲乙方合同制，这种合同制主要通过行政计划安排，不是严格的经济合同关系。1958年，国务院出台《关于改进基本建设财务管理制度的几项规定》，提出了投资包干责任制。但到60年代初期，工程指挥部方式取代了投资包干制，并成为工程建设管理的主导模式，主要依靠行政权力、运用行政手段实施工程建设管理。改革开放后，我国社会经济体制发生了重大变化，整个80年代成为我国建设项目管理体制从行政管理向经济管理转变的重要时期。1984年，国家先后出台《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》和《工程承包公司暂行办法》，相继推行了建设工程招标承包制、项目投资包干责任制和工程承包公司制。这一时期，城市基础设施行业普遍成立了各类市政工程专业承包公司，并按建设单位的隶属关系实行建设、交通、环保等分工协作的行业行政管理。工程承包公司制度的推行，使工程项目建设的组织方式由行政方式变为经济方式，项目建设的组织机构也由以工程指挥部为代表的行政管理机构变为专业的、承担经济责任的工程承包公司。1988年7月，建设部颁发《关于开展建设监理试点工作的通知》，工程建设监理制开始在工程建设领域试行，由项目建设单位、施工单位、监理单位形成的“三方”管理体制初步建立。
2.20世纪90年代以来的市场主导型管理模式
为提高基本建设的质量和效率，强化政府投资项目的管理，国家计委于1992年下发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，对实行项目业主责任制的范围、组织形式、相关职责等做了原则规定。1996年，国家计委出台《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，将原来的项目业主责任制改为项目法人责任制，规定国有单位基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，由项目法人对项目的策划、决策、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值实行全过程负责制。这一制度对提高项目的投资效益和工程质量起到了巨大的促进作用，特别是对市场经济条件下建立“主体明确、责任清晰”的公共项目投资与建设管理体制的理念产生了深远的影响，并为90年代后期施行《建筑法》和《招标投标法》，引进市场竞争机制，最终确立建设工程项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同制的“四制”体制奠定了基础。
（三）经营管理模式的变迁
根据我国城市基础设施企事业单位的性质和具体经营管理方式，可从总体上将其经营管理模式划分为两个阶段，即20世纪90年代以前的行政事业管理型阶段和90年代后的混合管理型阶段。
1.行政事业管理型阶段
建国后，为实施政府对公用事业的直接领导与管理，城市公用行业均采用了行政事业单位性质，即采用编制定岗、行政任命的人事管理制度，计划管制、财政拨款的计划与财政管理制度。改革开放后，城市基础设施得到进一步发展，一些城市相继成立了公共交通、自来水、供气及市政工程施工等专业公司，因其属于国有或集体性质，也多采用事业单位管理模式。这种体制下，城市公用企业兼具行业行政管理和经营管理双重职能，政事合一、政企合一，行政垄断和自然垄断并存。这一时期，城市基础设施在经济发展中处于为工业生产配套的从属性地位，在城市社会生活中也被确定为公益性和福利性质，其生产和经营由政府统包统揽。长期以来，公用事业靠巨额财政补贴维持运营，政策性亏损掩盖了经营性亏损，企事业单位没有经营自主权。这种落后的经营管理方式严重制约了城市基础设施产业的健康发展。
2.混合管理型阶段
90年代初期，社会资金参与城市基础设施投资的步伐逐步加快，行业运营体制的弊端进一步显现。1999年，建设部出台《关于进一步推进建设系统国有企业改革和发展的指导意见》，成为城市基础设施行业行政事业管理体制改革的标志，围绕“政企分开”、“政事分开”的公用事业经营管理体制改革逐步展开。2002年，建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出通过建立政府特许经营制度，改革价格机制和管理体制，形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系的总体思路。城市公用行业政企分离、政事分离和事业单位的企业化改造进程加快，主要大中城市的市政公用企业基本实现了由传统的事业制向公司制的体制转变。但是，受传统经济体制影响，特别是受价格因素的制约，部分供水、供气、供热企业，特别是园林、环卫等公用事业仍然沿用行政事业管理体制，城市基础设施行业呈现出行政事业管理和企业化经营管理方式并存的混合管理型模式。
二、当代城市基础设施运营管理模式的发展趋势
（一）新时期城市基础设施产业发展的特点
20世纪90年代后期以来，伴随着城市经济的高速发展，城市基础设施在市场化改革和产业化发展等方面呈现出新的发展特点。
1.建设规模日益扩大
2002年我国城市建设固定资产投资为3119亿元，占同期全国固定资产投资总额的7.2%。随着城市化进程的加快，城市基础设施的建设规模还将进一步扩大，这对其投资、建设和经营管理提出了更高的要求，并成为推动其运营管理模式发展的直接动力。
2.基础性地位逐步加强
在新一轮经济发展过程中，城市基础设施的作用进一步显现，它的各个系统纵向延伸、横向扩展，与城市经济社会各方面需求相互联结，不仅为社会生产和再生产创造了必要的条件，其投资建设还对资本、材料设备和劳动力产生直接的市场需求，拉动国民经济增长。2002年城市基础设施建设投资向国民生产总值的直接贡献份额已达到2个百分点以上。城市基础设施已成为城市经济发展的基础性产业，其运营质量将对城市经济发展产生直接影响。
3.市场化改革进程不断深入
自2001年以来，国家先后出台了促进和引导民间投资、加快发展服务业、加快市政公用行业市场化进程等一系列政策，启动了以公用事业为重点的城市基础设施行业市场化的改革进程，城市基础设施运营的市场化环境将日趋完善。
4.产业化特征逐步显现
近年来，不少城市通过城市基础设施存量资产重组或专业机构出资，成立了专业基础设施投资公司，或以特许经营、管理合同、服务合同等契约方式，组建了专业基础设施经营企业。随着多元化投资和企业化经营格局的形成，城市基础设施的专业化资本运营、社会化建设和企业化经营的产业链正在形成，这种投资、建设和经营管理等环节相互协调，推动了城市基础设施产业化的发展。
（二）城市基础设施运营管理模式的发展趋势
近年来，城市基础设施运营管理模式呈现出显著的产业化发展趋势。这种产业化发展趋势集中体现在运营对象、运营主体和运营环境的产业化趋势方面。
1.运营对象商品化、可经营化
从理论上说，城市基础设施的产品与服务本身是劳动产品，它凝结了人类的活劳动和物化劳动，具有价值和使用价值，并在使用过程中产生物质和精神磨损，转移到新的产品上或直接被消费。因此，城市基础设施产品与服务作为商品，是符合经济学一般原则的。有偿使用机制的建立，使城市基础设施产品与服务逐步商品化，企业的生产成本可以通过这种商品化的使用或消费机制得到补偿。近年来，城市基础设施有偿使用机制的适用范围不断扩大，价格机制进一步完善，除收费道路、桥梁等项目外，供水、供气、供热，以及污水处理等准经营性项目的可经营性进一步增强，呈现出显著的可经营化趋势。
2.运营主体多元化、集团化
市场化条件下，社会资金在管理权和所有权不同层次参与城市基础设施建设经营的规模不断扩大，城市基础设施投资运营主体的多元化趋势将进一步增强。同时，城市基础设施的规模经济性使得投资、建设与经营管理等主要环节的关联度显著提高，这种多元化的投资运营主体逐步由分散经营向集中经营方向发展，并直接推动了城市基础设施运营管理的集团化、集约化。
3.运营方式契约化
政企分开、政事分开和“主辅剥离”后，政府的行业管理职能从城市基础设施具体的生产和经营管理职能中分离出来，从对企业的微观经营管理转向对市场的宏观监督，政府与企业之间成为产品和服务提供者与生产供应者的契约关系。契约管理取代行政管理后，特许经营、租赁合同、管理合同等将成为主要的契约管理形式，城市基础设施经营管理也将逐步契约化。
4.运营环境市场化
市场化条件下，政府是“掌舵而不是划桨”，其主要职能是通过基础设施规划、价格、反垄断等产业政策来规范社会投资行为，促进市场竞争。企业将成为独立经营、自负盈亏的市场主体，具有充分的投资决策权和经营自主权。随着市场化改革的不断深入，城市基础设施运营管理的市场环境将得到进一步的完善。