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【摘要】 建立我国存款保险制度，关键是如何达到既保护存款人的利益，又不致于使银行滥用存款保险制度而过度冒险经营的目的，将银行经营失败的社会成本降低到最小限度，避免增加市场的混乱和不稳定因素。所以，在具体实施过程中，应根据我国经济发展的特点，对存款保险制度的消极影响、应注意的问题、面临的现实困难等通盘考虑。
【关键词】 存款保险制度 存款人 存款保护范围 保险金额
存款保险制度是指在金融体系中设立保险机构，强制地或自愿地吸收银行或其它金融机构缴存的保险费，建立存款保险准备金，一旦投保人遭受风险事故，由保险机构向投保人提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的制度。存款保险制度起源于本世纪30年代的美国。在1930年到1933年间，美国每年有2000家以上的银行倒闭，凝聚着无数人血汗的积蓄随之而消失。作为这种历史性崩溃的反应，美国国会建立了联邦存款保险公司。事实上，在市场经济国家，银行业存在着激烈的竞争和巨额的风险，存在着破产的可能性。而且银行处于整个社会信用的核心地位，其破产的社会影响极大。当一家银行破产清算的时候，自然就会引出如何保护存款人利益的问题。因而，继美国之后，许多市场经济国家都相继建立了官方或行业性的存款保护体系，这无疑是一个重要的稳定因素。在有效的存款保险制度下，既使发生市场波动及信心危机，在受保护范围内的存款人，也不会热衷于挤兑活动，从而大大减轻了银行的压力。
随着我国市场经济体制的建立，银行业竞争的格局已经形成，经营的风险日益加剧。因而，建立存款保险制度的问题被提到了议事日程，且呼声越来越高。但是，任何制度都不是完美无缺的，我们应该一分为二地分析存款保险制度，并以此为借鉴，建立一个符合我国实际的、较为完善的存款保险体系。
一、存款保险制度的积极作用
存款保险制度建立半个多世纪以来的实践证明，它似一个“安全网”，在经济及金融业发展的诸多方面都发挥了积极的、重要的作用。
1.保护存款人的利益。对于大多数存款人来说，他们不可能对接受自己存款的银行或其它金融机构的信誉、实力和经营状况有较为全面的了解，作出恰当的评价。特别是那些小额的储蓄持有者，他们为数众多，但缺乏经验，不可能对自己选择的储蓄方式的风险程度作出客观的判断，更谈不上采取有效的风险分散策略。而存款保险制度可以为他们提供一定程度的投资保护。多数国家都采用确定一定的限额来限制保护范围。
2.维护金融体系的稳定。当一家银行出现危机，只要有一点点风吹草动，就可能引起大规模的挤兑狂潮。而存款保险制度可以缓和对提现的冲击，限制恐慌在存款人之间的扩散。因为它使公众相信，没有理由担心银行存款。这样，就几乎消除了银行挤兑现象，减少了造成金融危机的风险。
3.完善市场规则，促进公平竞争。某些银行由于其规模和影响往往在市场竞争中处于优势地位，但这些银行不一定有很好的效益。例如：一些历史较为悠久，实力较为雄厚，在社会上有一定影响的大银行往往被认为比小银行安全；同样道理，国有银行往往被认为有国家作后循，风险也不大。相比之下，那些小银行、非国有银行在这方面自然没有可比性。然而，建立一个较为完善的存款保险制度则可以淡化某些银行所享有的竞争优势，从而有利于促进公平竞争。
此外，存款保险制度在加强金融监管、保护居民和储蓄积极性、增加公众信心、完善保险体系等方面都发挥积极作用。
二、存款保险制度的消极影响
近些年来，由于经济及金融结构性变化，存款保险制度的副作用逐渐暴露出来，体现在：
1.诱导存款人。由于存款保险制度的存在，会使存款人过份依赖存款保险机构，而不关心银行的经营状况。诱导存款人对银行机构的风险掉以轻心。从而鼓励存款人将款项存入那些许诺给最高利息的金融机构，而对这些机构的管理水平和资金实力是否弱于它们的竞争对手并不十分关心。实际上，被保险的存款人是依赖政府的保护。
2.鼓励银行铤而走险。也就是说，存款保险制度刺激银行承受更多的风险，鼓励银行的冒险行为。银行自身在制定经营管理政策时，也倾向于将存款保险制度视为一个依赖因素，使银行敢于为弥补较高的存款成本而在业务活动中冒更大的风险。因为它们知道，一旦遇到麻烦，存款保险机构会挽救它们。特别是当一家银行出现危机而又没被关闭时，所有者便用存款保险机构的钱孤注一掷，因为这时全部的风险由承保人承担。这样，那些资金实力弱、风险程度高的金融机构会得到实际的好处，而经营稳健的银行会在竞争中受到损害，给整个金融体系注入了不稳定因素。这与建立存款保险制度的本来目的是背道而驰的。
3.不利于优胜劣汰。因为管理当局对不同的有问题的银行采取不同的政策，仅有选择地允许一些银行破产，一般来说，在存款保险制度下，对一些有问题的银行可以采用三种处理方法。一是破产清算，由存款保险机构在保险金额内支付存款人的存款；二是让有问题的银行同有偿债能力的银行合并；三是存款保险机构用存款准备金救援有问题的银行。前一种方式总的来看存款者只能收回一部分债权（50%～80%），而后两种方式可保证全额负债的安全。实际上，由于清算大银行成本高，社会影响极大，甚至会破坏世界范围的金融体系。所以，一般情况下，存款保险机构只让一些影响不大的小银行破产清算，而对绝大多数银行则采用合并或注入资金的办法予以处理。这一方面有欠公平，另一方面不利于优胜劣汰。正像破产清除了无效率的工商企业一样，银行倒闭是对一些管理不当和冒不正常风险的银行的惩罚。但存款保险制度却在某种程度上保护了无效率的银行，使之逃脱于市场规则之外，而且可能使银行倒闭的数目低于对经济社会来说最为有利的水平。
4.固定比率收取保险费有悖保险的基本原理。保险费是保险人因承担赔偿责任而向投保人收取的费用。保险费率制订的法律准则之一便是禁止不公平的待遇，实行费率计算上的公平合理。对不同的风险单位实行不同的费率，风险越大，则费率越高。例如：定期人寿保险的保险费是按人的年龄来计算的；火灾保险中，火灾隐患大的保险标的，则保险费率高。但目前各国的存款保险都采取固定的费率，一般是各家银行存款总额或存款余额的一个固定百分比，而与银行的经营管理水平、资产的风险变化毫无相关，这违背了保险的基本原理。况且在这种情况下，银行了解到它们不会受到高保费的处罚，同时，在任何情况下它们的存款者都会受到保护，这就更加剧了银行的冒险行为。
由于上述种种原因，有的国家已经明确表示不准备建立任何形式的存款保险制度。而对于已经建立或正在准备建立存款保险制度的国家，如何进一步改革和完善现行的存款保险制度是其所面临的重要课题。
三、建立我国存款保险制度需要注意的问题
建立我国存款保险制度，关键是如何达到既保护存款人的利益，又不致于使银行滥用存款保险制度而过度冒经营的目的，将银行经营失败的社会成本降低到最小限度，避免增加市场的混乱和不稳定因素。
1.机构设置。各国的存款保险机构设置一般有三种类型。一是政府创办并管理；二是政府同银行界共同创建和管理；三是行业性的存款保护体系。根据我国的实际情况，应由政府创办并管理，但必须妥善处理好存款保险机构同中央银行的关系。
2.存款保护范围。各国的存款保护范围不尽相同。有的国家包括所有银行存款；有的国家包括银行同业存款；还有的国家仅限于个人和非盈利组织的存款。我国应首先以居民的储蓄存款为主，因为目前我国的居民储蓄存款已近3000万亿元人民币，代表着绝大多数存款者的利益，而且这部分存款占银行全部存款的70%以上是我国银行的主要负债。其次是企业存款。这两部分存款有了保障，则可减轻银行的压力。以后在的适当的时候再考虑扩大保险范围。
3.保险金额的确定。由于全额保险会使存款者失去审慎地选择存款银行的压力，增大风险。所以，各国一般都按存款帐户实行限额保险。每个存款帐户限额日本为1000万日元；美国为10万美元。这种限额方式对于限额内的小额存款人十分有利，使其存款100%都能得到保障。而我国银行负债是以小额的居民储蓄存款为主，采用上述限额方式则可能诱发导致存款人根本不去关心银行的经营状况。所以，我们应该按每个存款人存款额的一定比例给予保障，同时，规定一个绝对数的最高限额。例如：保障金额是每个存款帐户存款额的80%，但同一存款者在同一银行有两个以上帐户只能保障其中金额较大者，同时，绝对数最高不能超过10万元。这样，当银行倒闭时，无论是小额存款人还是大额存款者，都要分担一定数额的风险损失，从而，使存款人在存款之前要对相关银行的经营状况进行了解、分析，选择经营状况良好的银行，促使银行稳健经营。
4.实行差别利率。对参加保险的金融机构的风险进行定期的综合评估，根据其风险程度确定有差别的保险费率。具体做法是先按银行存款余额的一定比例交纳保险费，然后在此基础上根据评估结果对经营风险高的金融机构再加收风险调节保险费，提高风险较大银行的借款成本，从而使这些银行丧失竞争能力。这样，可以在一定程度上促使银行加强对自身业务风险的控制，鼓励银行将风险减少到适当水平，以遏制银行在业务活动中的冒险行为，督促银行加强经营管理。
5.参加保险的方式。关于这一点各国也是规定不一，美国、法国及德国等采取自愿方式，而英国、日本及加拿大等采取强制方式。事实上，在一个真正的市场经济国家，存款保险制度一旦建立，即使是自愿方式，不参加是很困难的，特别是一些中、小银行，如不参加会使自己在竞争中处于不利的地位。而我国目前尚处市场经济的初级阶段，居民及银行的风险意识差，如果采取自愿方式，有些银行可能不愿参加存款保险；而且在金融体系中占垄断地位的几家国有大银行凭借其所处的特殊地位、实力及竞争优势，为降低其经营成本，也很可能不参加保险。如果这样的话，建立存款保险缺席也就失去了意义。所以，在我国有必要采取强制的手段，所有吸收存款的金融机构都必须参加存款保险。
四、建立我国存款保险制度的现实困难
目前，我国理论界关于建立存款保险制度的设想很多，从方方面面提出了许多不同的见解。但对困难考虑的却不多。笔者认为，建立我国存款保险制度还存在许多现实的困难。
1.银行破产的可行性。存款保险的目的是保护存款人的利益，维护金融体系的稳定。但维持稳定不是不允许金融机构破产（如果金融机构不破产，存款保险本身也就没有实际意义了），而是要把银行破产的规模和数量控制在一定的程度内，即维持在社会可接受的程度内。因而，允许银行破产是实行存款保险制度的前题条件。但目前我国银行破产是否有可行性，确是个值得注意的问题。在我国金融体系中，国有银行占绝对的统治地位，且规模巨大，资产高达上千亿元，分支机构遍及全国各地，无论哪一家银行破产，后果都极可能引起全国性的金融混乱，存款保险机构不可能对其进行清偿（准备金不足），也无法合并（规模太大），只能进行资金救援。所以，几大国有银行破产，破的是国家的产，破的是存款保险机构的产。在目前情况下，破产几乎没有可能性。况且硬要几家没有破产可能的大银行参加存款保险，缴纳大额的保险费，这实际上是要它们帮助存款保险机构扶持中小银行的发展，这实属不公平，且阻力会很大。
2.如何处理存款保险机构同中央银行的关系。存款保险制度是金融管理体制的重要组成部分，是银行监管的重要手段之一。那么，如何处理存款保险机构同中央银行的关系是一个重要的问题。在我国目前体制下，如果二者各自完全独立，则可能导致政出多门，职能交叉，重复检查。即使法律规定了两者的职能界线，但两者的职责部分难免有重叠，不可能完全划分开来。所以，其政策和决策难以协调一致。如果存款保险机构隶属于中央银行，接受中央银行的监督和管理，那么，存款保险机构可能会形同虚设，独立性难以实现。在处理有关保险事故时，又可能造成两者之间不正常的资金关系，迫使中央银行为存款保险牺牲货币政策和金融监管目标。
3.实行差别利率所面临的实际问题。前面提到存款保险制度的一个致命弱点，是鼓励金融机构冒险经营，给整个金融体系注入了不稳定因素。建立我国存款保险制度这也是一个现实问题，必须加以解决。目前来看，最为理想的解决办法是实行差别利率，建立以风险程度和特点为基础的存款保险制度。但是，这本身却面临着许多问题。一方面，对各个金融机构的风险程度很难准确进行测度。因为影响风险程度的因素是十分复杂的，诸如管理质量、市场地位及对未来风险的预期等等，用某项指标确切地衡量是十分困难的，很难实际操作。另一方面，实行差别利率必然导致对银行风险“级别”的划分，一旦公开或引起公众的怀疑，就会动摇市场信心，带来新的风险、新的不稳定因素。