20世纪90年代瑞典、英国的社会福利制度改革，本文主要内容关键词为：瑞典论文,英国论文,社会福利论文,制度改革论文,年代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
瑞典、英国曾一度被奉为福利国家的典范，但在公平与效率这座天平上，瑞典和英国则偏向公平，失去了应有的效率，这就导致了“英国病”、“瑞典病”。20世纪80年代英国保守党政府、瑞典社会民主党政府的改革，代表着抑制平等、恢复效率的努力，使两国在公平与效率的选择上达到新的平衡。尽管瑞典与英国是两种不同类型的福利国家，但彼此之间仍有许多共同之处，其中最明显的一个共同点就是，随着福利项目的增加和涵盖范围的扩大，两国的福利改革都是以削减福利支出为核心进行的。两国的90年代福利改革在世界福利国家中仍然具有典型性。因此要考查“福利国家”的改革成效，福利国家向何处发展，也许我们能从90年代两国在社会福利制度改革的具体措施以及改革成效的分析中得到一些启示。
一、福利制度改革的背景
20世纪90年代初的经济衰退、政党执政危机和一系列社会问题是福利改革的背景。
1.90年代初的经济衰退是推动改革的最重要因素。这次经济衰退主要是受80年代混乱的国际金融市场的影响，以及国内越来越多的企业加大对外投资，加速了国内经济的衰退，而在此期间福利支出仍然不断增长，这就导致了政府的财政危机。1990年以来，英国的福利支出基本上处于上升趋势。1995年达到最高值，占GDP的30%。在瑞典，许多经济分析家认为瑞典主要的经济问题是公共支出、与收入挂钩的养老金制度、慷慨的社会保障津贴等。1993年底瑞典的财政赤字占GDP的14%，国家债务占GDP的80%，其预算赤字为世界最高。国家债务的增长也快于其他任何国家。（注：Arther Gould Sweden,'the Last Bastion of Social Democracy',European Welfare Policy,Macmilian Press Ltd.1996,p.77.）
2.严重的经济危机导致了政党执政危机。在瑞典，政治危机集中表现在社会民主党的公众支持率（1991年大选期间）由45%降到28%，（注：Ibid,p.76.）最终获得多数选票的多党联合政府仍然要面对1992年货币危机之后的一系列棘手问题。例如，失业问题：1992年之后政府大力削减公共开支，失业人数急剧增加，1993年至1994年达到最高值，失业率达到9%，这就使公众对政党政策表示怀疑，政党面临着严重的执政危机。在英国，撒切尔政府由于实行激进的福利改革却没有降低公共开支的比率，因此同样面临着信誉危机。
3.社会问题，尤其是老龄化、高失业以及社会保障的负面作用等问题，加速了福利改革的进程，使改革成为惟一的选择。
二、福利改革措施
由于政治和社会的背景不同，英国和瑞典的福利制度改革在实践上起点不同，改革的主导思想和基本措施不同，改革的结果和绩效也就有所不同。但两国都很重视在税收、养老金、医疗保险、社会救助等方面的改革，而且这些改革措施多以削减福利支出为核心，重点是进行结构的调整和福利具体措施的完善，在某些领域使国家福利适当私有化、市场化，目的在于促进社会福利的公平和效率。
1.税制改革
高福利意味着高税收，在福利改革过程中，税制改革非常关键，尤其是瑞典，朝野上下都认为“税制改革是90年代经济发展的出路”，两国的税制改革都侧重在结构上进行调整，但从社会保险税的变化来看，税制改革的效果并不明显。
图表1
瑞典政府从80年代末就酝酿税制改革，1991年实施的第二阶段改革试图建立“低税和广泛税基”的新体制，税制改革目标是降低边际税率，以利于激活以微观经济为主体的劳动供给，提高储蓄和资本投资等。在财政方面的变化是1994年边际税率增加了5%的额外税，社会福利的收入来源也越来越向雇员倾斜。（注：Louise Appleton,'Improving policy responses and outcomes to socio-economic changes',the Journal of Social Welfare and Family Law,Vol.23,No.2,2001,p.239.）
在英国，税收和福利花费已成为政党竞选行为关注的中心。80年代中期至90年代中期，政府减少了最高收入阶层的个人所得税，但同时增加了其他形式的税收。最新上台的工党政府在税制方面提出了自己的主张，认为不能只是为了税收而收税，国家不是福利的惟一提供者，政府是所有服务的规范者和保障人，但只能管理一些福利。只有鼓励人们回到工作中，而不是靠津贴度日，这样才能减少社会福利的预算，从而减少税收。工党政府承诺在1997年之后五年内不会增加个人所得税的基本税率和最高税率，不会增加新的税收（对待非法收入除外），尤其不会考虑在食物、儿童衣物、书刊报纸和公共交通方面收税，而力求通过更低的税率鼓励人们回到工作中，更好地帮助贫困家庭。
税制改革的成效可以通过社会保险税的变化反映出来，由图表1所示。近年来社会保险税占GDP比重一直比较平稳，而社会保险税是构成社会保障制的基石。可以看出，两国税制改革的进展情况不佳，1997年瑞典的社会保障税占税收总额的29.2%，占GDP的15.2%，仍然高于同期的欧盟平均水平11.8%。（注：经济合作发展组织(1965-1998)公共收入统计1999年版。）
税制改革的进展比较缓慢，因为政府必须在实行各种措施过程中照顾到公众的情绪。以瑞典为例，从1981-1997年的考察数据看，人们对税改的不满情绪在不断增长，尤其表现在1996年和1997年。一些雇主、技术人员等高收入者要求改进累进税制，他们与低收入者相比，更加支持减税。这种态度的分化使税制改革面临更复杂的情况，政府的税改行为也就变得更加审慎。
2.养老金改革
在养老金改革方面，两国政府在寻求新的理论支持的同时，实践中主要侧重结构调整，其改革的目标是使养老金制度更加灵活机动，逐步与市场结合。
瑞典于1984年成立养老保险改革委员会，对现行制度进行审查。1991年建立改革工作组，成员包括国内所有政党。1994年初工作组提出改革养老金制度报告；同年6月国会对改革方案进行讨论并一致同意通过。1998年6月8日，瑞典会议通过新的退休金法律制度，新制度更重视个人一生的经济收入，即工资越高退休金越高；另外，也取决于社会经济发展状况，好年景则多，差年景则少。新制度有一个基础性的保障退休金，其税额比目前的人民退休金与附加退休金略高。新制度规定，退休金为工资的18.5%，其中个人和雇主各缴纳9.25%。新制度从1999年1月1日起生效。
瑞典近年来的养老金改革没有产生很大成效，因为公众对未来的公共养老金缺乏信心，许多人认为私人保险很必要。近二十年来，人民退休金的重要性已有所下降，1998年用于分配的人民退休金为610亿克郎，而附加退休金为1260亿克郎，也就是说84%的养老金来源于附加退休金。但也许新制度会在未来有很大影响。（注：Anders Lindborn,'Dismantling the Social Democratic Welfare Model?'Scandinavian Political Studies Vol.24,No.3 2001.）
英国的养老金制度基本上延续保守党政府的制度，只在一些局部进行了调整。英国妇女的退休金通常比男人低，主要是由于她们工作期间工资较低，由于不能持续工作造成工龄较短，另外，离婚时很少考虑养老金的各种权利也是造成这一后果的原因之一。“1995年养老金法案”允许法院把一部分养老金转移支付给以前的配偶，但这种转移支付只能在养老金领取者退休时开始。工党政府宣称它将通过立法加速这种养老金转移支付的进程。工党在养老金方面的改革是建立一个“现代化”的养老金系统，使其通过快速反应提供保障。但是实际上对许多人来讲，这种保障只有通过自己投资基础上的“第二养老金”才能实现。在工党政策方面，政府把养老保险制度改革列为福利制度改革的重要内容。1999年2月，英国议会通过《福利制度与养老金法案》，目的在于提高投保型养老金的效率，使其更有效地发挥作用。此制度还通过收入补助的形式，建立最低收入保障制度，确保每一位退休者能获得体面的保障。（注：刘燕生：《社会保障制度的起源、发展和道路选择》[M]，法律出版社，2000年版，第290页。）
3.医疗健康方面的改革
两国政府在医疗健康方面的改革都比较重视完善医疗保障制度，通过引进私人投资来减缓医疗福利支出的压力，目标是提高医疗水平，减少医疗保障中的不平等现象。
瑞典医疗保障制度首次立法于1931年，现行立法是1991年的《病假工资法案》。瑞典几乎全部的医疗卫生事业均由政府举办，私人开业医生只占全国医生人数的5%。
20世纪90年代瑞典的私人健康服务支出有了很大发展，占总健康服务支出的比例由1980年的7.5%上升到1997年的16.7%。（注：Anders Lindborn,op.cit.p.179.）当然，这种变化并没有改变瑞典以公共投资为基础的健康保障制度。其公共投资的比例仍远远高于其他国家的平均水平。私人健康开支的日益增长，一方面是由于政府财政选择的结果。另一方面，是由于引进新的治疗方法，导致药品价格在1990年开始成倍增长，病人不得不分摊一部分药费。
与瑞典的情况类似，90年代初，撒切尔政府在健康改革方面很重视市场的作用，重视区别健康保障中的“购买方”和“需求方”，撒切尔夫人声称改革意在建立一种竞争机制，把这种竞争机制输入到国家健康服务部门和私立健康服务部门，以提高效率，更好地服务于患者。医院不受地方健康当局的管辖，实行自治，有权在公立和私立健康部门出售自己的服务。90年代末公众更加关注健康保障方面的福利，政府更倾向于国家服务项目的私人投资，1995年9月左翼党和右翼党在“2000年健康保障”的争论中建议增税，为额外服务收取费用，以达到健康保障供求双方的平衡。（注：Helen Jones,'Health',Robert M.Page & Richard Silburn(ed.),British SocialWelfare-in the Twentieth Century,Macmillan Press,1999,p.159.）
布莱尔政府的健康方面改革在很多方面延续保守党的做法，使国家提供的服务多样化，提倡私人投资。为了在1997年大选中获得成功，工党确立的新目标是改善全民的健康状况，关键是减少健康保障中的不平等现象。1998年2月5日，国家健康部领导人道布森(Frank Dobson)指出，政府已认识到，贫困、低劣的住房条件、较低的工资收入、失业、空气污染、犯罪和无秩序，使人们的身心受到伤害，并且发表绿皮书"Our Healthier Nation"，许诺将尽力在中央政府、地方政府和地方代理之间达成协议，以提高人们的健康状况。工党上台后的第一个步骤是复兴保守党的健康政策，并采取战略减少健康保障中的不平等现象。下令禁止烟草广告，要求健康部、环境部、教育部、交通部等部门通力合作，共同致力于解决贫穷、住房、少数民族待遇等问题。政府发布的绿皮书和白皮书中提出了一些新的建议，将部分取代"Health of Nation"战略，以上建议的条款更加重视方式方法的变化，而不是结构的变化。
当然，许多重要领域健康改革还没有涉及。例如，老人服务的长期基金问题，国家各部门健康政策的具体实施问题，如何提高医疗技术水平以满足患者需求等问题。
4.就业政策改革
福利国家的一个重要特征就是“充分就业”。20世纪90年代初的经济衰退，使失业问题严重，两国政府各自进行了政策调整，提高就业率，增加就业机会。
90年代初，瑞典的失业大军中又出现了新的特点，即中青年的失业人数增加，长期失业人数增加。政府为了减少公共开支，于1993年初，建议制定5天的等待期，再次就业率从90%调整到80%，此方案在1993年生效。然而，政府为了减少失业补助金上的赤字，建议从1994年初雇员要缴纳其收入的1%用于这一计划，1995年此费用上升到2%。对大批失业者政府给予了一定的帮助使他们渡过难关，但在“职业生涯发展项目”中，付给失业者的津贴也比过去减少，1992年7500名年轻失业者接受再就业培训，其培训发展也比过去减少。此措施目的在于减少劳动力价格，尤其是青年劳动者的劳动价格。（注：Arther Gould Sweden,op.cit.,p.86.）
近年来，失业问题一直是困扰英国政府的一个棘手问题，英国新工党的就业政策是“从福利到工作”。关于失业人员的培训基本上延续保守党的做法，只是其范围更广，适用于25岁以下的所有年轻人，并且增加了投资，使这一政策能够实施。英国政府通过立法和行政手段进行就业政策改革的基本措施是：1997年布莱尔政府启动一项针对青年工作者的改革项目，并且开始征收意外收益税。1998年7月，英政府在预算中提出一个耗资为56亿美元的就业计划，即从依赖社会福利到谋求职业的就业计划，目的是改革不堪重负的社会福利制度，广开就业出路，以实现经济的平衡增长和创造充分的就业机会。英财政大臣戈登·布朗在宣布该计划时强调指出，实施这个就业计划的目的，就是使无技术专长、呆在家里无所事事的年轻人从长期失业的困境中解脱出来，但他们必须从政府提供的4个择业机会中，任意做出一种选择，而不能依赖补贴度日。
5.社会服务加强对弱势群体的保护等方面的改革
在社会服务方面，两国致力于减少由于福利制度的漏洞而导致的资金浪费，使享用社会服务的各种条件更加严格化，同时，社会服务的水平和效率通过改革有所提高，目的是真正能达到对弱势群体的保护，促进平等。
在瑞典，社会服务改革中削减支出、严格福利享用条件的措施更为显著。例如，政府对工伤保险的享受条件进一步严格化，从1993年7月1日起，工伤保险和医疗保险待遇相同，工伤的大部份费用从工伤保险基金中支付，1993年从补充退休金中拨出83亿克朗，用于工伤保险。因公受伤造成长期修养或不能继续工作者，可提前退休，领取伤残养老金。（注：孙炳耀：《当代英国瑞典社会保障制度》[M]，法律出版社，2000年版，第217页。）残疾福利也在改革的范围之内。1970年到1993年间，要求残病保险金的人数从3%上升到7%，很显然，这一数据表明雇主、工人和医生们滥用了这一制度，因此这一制度于1993年底增加了条款和要求。另外，各种名目的社会救助申请者从1980年的4%上升到1992年的8%，而实际花费是这一时期的3倍。针对这一问题，国家健康和事务委员会建议成人津贴率从基本金的116%降到100%，地方当局也应当执行这一规定。（注：Arther Gould Sweden,op.cit.,p.81.）
瑞典用于社会服务的公共支出在1990年和1997年期间下降了4%，瑞典的社会服务主要由地方政府承担。在地方政府中，从事社会服务的工作人员在1990年和1997年间下降率超过9%（如果限制到具体部门，从事老人服务的医生和护士人数有所增加）。从业人员的减少并不能简单地认为服务质量的下降，从业人数在一定程度上受到科学技术发展的影响：技术的进步，新的医疗方法的采用，大大减少了病人在手术后的住院时间，从而减少了人事方面的浪费。
与医生和护士人数削减的趋势相反，医疗工作实际参与和工作效率在不断提高。这主要表现在就业率和对儿童、老人服务方法的改造等方面。对一些弱势群体、失业者、病人和退休人员，他们所接受的津贴由62%（1980年）上升到80%（1998年）。（注：Anders Lindborn,op.cit.,p.182.）
在英国，社会福利方面的改革主要是加强对弱势群体的保护。具体措施是对残疾人和有儿童的家庭给予充分帮助，减少贫困现象和社会排斥现象的发生。对于残疾人和长期患病者，政府决定通过提供咨询服务和求职帮助，而重点是帮助贫困儿童。英国约有300万儿童生活在无人就业的家庭或单亲家庭，导致儿童贫困现象严重。1999年英国政府宣布，将在20年内彻底解决贫困儿童的问题，为此，英政府承诺对所有有儿童的家庭，尤其是对贫困家庭提供支持和帮助，具体措施是：①从1999年4月起将儿童福利从原来每周的2.95英镑提高到14.40英镑。②进一步增加抚养11周岁以下儿童的家庭所能够得到的补贴。③低收入家庭因家有儿童可享受税收减免，其额数可以弥补儿童看护费用的70%。
从90年代瑞典、英国的福利制度改革的具体措施中可以看出，改革已渗入到福利政策的方方面面，改革的形式从立法、行政手段到鼓励、调动私人和社会力量，逐渐多样化。从两国的福利改革的共同特征来看，都是侧重于福利具体条款的调整、完善，在经济状况允许的范围内努力平衡公平与效率的关系，同时，努力协调福利供求双方的关系。当然，由于瑞典和英国具体的福利政策不同，改革过程中必然会表现出自己的特色。例如瑞典是由雇主承担主要的税制负担，改革的措施就会偏重于让雇员承担一部分税收，英国是一个低税国家，但福利水平也较低，所以改革措施就会更加侧重于提高福利的支付水平。从总体来看，90年代两国的福利改革由最初的激进政策逐渐转为审慎、平稳的改革，但并没有触及整个福利国家制度。
三、福利改革的成效
采用不同的方法来分析福利改革的成效，会得到不同的结果。一种是以斯蒂芬斯为代表的全球化理论，该理论认为全球化（尤其是资本市场）削弱了政府实行高税制来维持高福利的能力；全球化要求资本的流动，因此国家只有通过竞争来进行投资，这就会对税率提出挑战，福利国家各种项目将被减少。另一种评析方法，侧重于福利改革的质量，而不是表面上呈现出来的数量变化。例如，削减福利开支不单纯是一个量的变化过程，还要考察诸如平等、公平等方面的指标。本文主要通过几个重要的经济指标，例如公共开支、失业率、税率变化来考察一下90年代瑞典和英国福利改革的成效。因为两国政府福利改革最主要目标便是通过削减福利开支来摆脱危机以解决失业问题，因此采用经济角度来分析更能清晰的辨别福利改革带来的变化。
由图表2中可以看到瑞典、英国公共开支的变化，90年代后半期，两国的经常性开支的变化在基本保持稳定的情况下略有下降。
经济性开支占GDP的比例%（按当年的市场价格计算）
19961997199819992000
瑞典
63.861.256.155.053.9
英国
40.840.338.737.836.8
图表2
资料来源：European Commission:European Ecomony No,69,1999 No.65.1988
图表3中两国的失业率变化并不明显，瑞典处于轻微的波动之中，英国在90年代中后期失业率在基本稳定的情况下略有下降。
从图表2和图表3中的数据分析，90年代瑞典和英国的福利改革初显成效，基本上控制住了公共开支不断增长的势头，失业率也没有上升，但由于数据变化不大，可见福利改革成果并不是很令人满意。福利改革的成果是很有限的。福利改革是一个漫长的过程。
图表3
注：欧盟国家失业率数据由欧盟委员会统计局提供，其他国家数据由OECD提供。
虽然90年代福利改革的成效不是很明显，但是这种改革仍然扭转了90年代初经济衰退、巨额财政赤字的不利局面，这在很大程度上得益于良好的国际国内经济形势。瑞典从新经济中获益最大，以信息和通讯技术为依托的“新经济”的发展已对瑞典经济起了不可忽视的带动作用，英国经济在同时期也处于稳定而活跃的状态。可见，在有利的经济形势下，福利改革会进行得更顺利一些。
四、福利改革的趋势
福利改革的趋势主要的决定因素是国内外的经济形势，执政党的政策选择，公众的态度以及福利自身的刚性。这些因素综合作用共同影响福利改革的方向和进程。
1.从经济方面来看，从90年代中后期，欧洲经济开始复苏，瑞典和英国的国内经济也处于活跃的有序状态，这就给福利改革的推行提供了有利的经济条件。1999年，瑞典首相佩尔松在公布预算中承诺将巩固瑞典的福利国家地位。政府则为医疗保健、教育等社会服务提供大量资金。
在良好的经济形势下，英国开始调整宏观经济政策。2000年出台的2000-2001财政年度预算报告，宣布大幅度增加公共开支。到2003-2004年度的年底，政府总开支每年将实际增长2.5%，与经济增长速度持平。在追加的公共开支中，增加最多的是国民保健服务，该项服务的实际支出平均每年净增加6.1%，超过整个公共开支增长率的两倍多。其次是教育投资，2000-2001年度将追加10亿英镑，同1998-1999年度相比，每个学生开支实际增加300英镑左右。可见在有利的经济条件下，福利改革更侧重福利水平的提高。
2.从政党的政策选择和公众的态度这方面看，也会在相当程度上影响福利改革的进程。政党为了获得执政的资本，便会将解决福利国家问题作为其政绩的一个重要目标。例如英国新工党就力求提出不同于保守党政府的福利政策，以争取选票。同时，由于公众的态度在一定程度上决定选票的多少，所以倍受政党的关注。因此，在推行福利改革政策时，会很照顾到公众的情绪，例如瑞典各社会阶层对税制改革褒贬不一，促使政党的改革措施小心翼翼。
总之，虽然无法确定福利改革的具体方向，但以上因素决定福利国家不会偏离以往的轨迹太远，福利改革继续进行的趋势不会改变。