环境监管执法中的随机抽查制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为落实《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》的有关精神，2015年10月，环保部印发《关于在污染源日常环境监管领域推广随机抽查制度的实施方案》(以下简称《方案》)，《方案》明确指出要“加强对企业事业单位和其他生产经营者遵守环境保护法律法规的精细化监督管理，推广随机抽查制度，规范日常环境监管工作”，并从抽查的内容、形式、比例、配套制度与机制等方面初步构建了环境监管领域的随机抽查制度。随机抽查制度在环保监管领域中的运用，是新时期环保监管执法模式创新的一项重要举措，对于提升环境执法效能，规范环境监管工作流程具有重要意义。《方案》出台后，地方环境管理部门均在紧锣密鼓地开展随机抽查制度建设与实施工作，为了了解随机抽查制度的运行机理与功能，为各地推进随机抽查制度建设提供建议与思路，加强制度实施的实效性，本文拟从制度设计的机制原理、制度内容、制度实施面临的问题以及进一步完善制度的建议四个方面对环境监管随机抽查制度展开探讨。 环境监管执法随机抽查制度的设计机理 随机抽查执法是由执法者从所有被监管对象中随机抽取一定比例进行检查，同时执法人员也是从所有监管队伍中临时随机抽选的一种监管方式。具体在环境监管领域，要实现随机抽查制度的设计功能，其核心就是要在执法对象与执法主体两个层面实现“双随机”机制的有效约束，以达到执法者与执法对象在执法前无法实现信息沟通的目的。 随机执法制度的设计灵感来源于经济学界创造的最优执法理论。这种理论认为，如果执法是随机的，惩罚按照其执法概率的倒数相应提高，那么，对违法者的威慑不会发生变化，执法成本却能减少，最优执法将在减少的损害与增加的执法成本的边际上获得。随机执法模式正是在最优执法的理论逻辑上衍生而来。最优执法模式的运行机理主要表现在以下三个方面。 一是执法是完全随机的，不要求对所有环境违法行为进行全面执行，也避免了选择性执行。在概率论上，每一个社会主体接受执法的几率是相等的，包括在时间上的随机——在任何时候执法的机会都相等，也包括空间上的随机——社会主体在同一时间接受执法的概率相等。比如环境随机执法的重要方式之一的摇号执法，执法对象的选择以及具体的执法人员均是采取摇号方式随机产生，执法前执法者无法知道执法对象，这就避免了执法者选择性执法，执法人员摇号产生，就会让执法对象无法事先知晓具体的检查人员，防止执法对象进行贿赂等执法腐败情况。二是追求执法过程的公平。虽然随机执法容易造成执法遗漏问题，但在现有执法资源不足的条件下，以完全的随机带来的针对每一位执法对象的平等执法几率可以最大程度地保障执法公平。三是实现执法程序的公开。最优执法模式的本质要求是要保证每一位被执法者的程序性权利，而为了实现这一点，确保随机程序公开是关键要求。 当前我国环境监管随机抽查制度设计 抽查主体制度 《方案》规定市、县两级环保部门负责本行政区污染源日常环境监管随机抽查工作，这一设计体现了随机抽查制度的基层性与日常性特点。所谓基层性，即这一制度实施的主体只能是市级以下基层环境管理者，对于省级以上环境监管部门不得适用本制度，作为省级以上环境监管机构，应着重于对重大环境污染源进行全面监管，不能进行随机监管。另外，省级以上环境监管机构应对基层环境监管者开展随机抽查情况进行及时有效的督查。所谓日常性，是指抽查制度只适用于排污单位和建设项目等污染源的日常性环境监管，对于应急性、重大环境污染事件、重点污染源以及涉及跨区域、跨部门的环境监管一般不适用于本制度。此外，《方案》还明确将随机抽查作为基层环境监管的主要方式，因此，随机抽查制度的实施从根本上改变了过去基层环境执法的模式，真正实现了从全面执法到随机执法的转型。 抽查对象与抽查内容 《方案》要求将所有污染源作为随机抽查对象，因此，虽然最终的执法结果只涉及少数企业单位，但作为抽查对象的总体应该涵盖管辖区域范围内的所有污染源，不得有任何遗漏或选择性，这是随机执法发挥制度功能的关键前提，也是规避选择性执法的重要要求；同时，随机抽查在内容上又具有综合性的特点。按照《方案》要求，随机抽查的内容既包括针对企业违法排污以及污染设施运行情况的事中现场执法检查，也包括环评、“三同时”、排污许可证等基本环境管理制度在基层落实情况的事后监督检查，既包括临时性的专项执法检查，也包括常规性的综合执法检查。 随机执法的基础保障措施 《方案》提出要建立并完善随机抽查的基础保障机制，市、县两级环保部门要充分利用现有环境信息库，逐步完善污染源日常监管动态信息库，并将其作为随机抽查基础。随机检查制度建设的重要基础是要健全污染源信息库，准确、动态的信息库可以确保随机抽查的精准度，最大程度地保证执法效果。反之，信息库不准确，随机抽查很可能出现遗漏的情况，从而导致执法不公，随机执法的功能就会大打折扣。 抽查方式与比例 《方案》确立了以摇号执法为主要方式的随机执法模式，要求建立抽查“双随机”、抽查留痕、抽查保密等制度措施保证基层执法者公平、公正地实施抽查执法，防止出现选择性执法、执法腐败等严重影响制度效能的情况；在比例确立方面，《方案》采取限制弹性标准，这种标准一方面可以使基层执法者根据抽查对象(污染源)的不同类型自主确立抽查比例，以充分发挥随机执法灵活性与针对性的优势；另一方面，针对不同执法对象，又确立了相应的最低比例，如市级环保部门每季度至少对本行政区5%的重点排污单位进行抽查，县级环保部门每季度至少对本行政区25%的重点排污单位进行抽查，这一要求提高了随机执法对执法对象的威慑性，以防止因执法比例过低而导致执法对象逃避执法的情况出现。 环境监管随机抽查制度的现实意义 规范环境行政自由裁量，确保执法公平 在我国行政过程的情境中，行政自由裁量的存在是实现行政管理社会功能的必要前提，也是实施环保法律法规的必然要求。正如有些学者所言：“没有自由裁量性的规则一旦付诸实施，虽然在形式上满足了‘法律规则平等适用于人人’的普适性，但也可能导致行政的僵化、创新性的贫乏以及实质上的不平等”。然而，缺乏限度的自由裁量权的使用又可能会走入另一个极端，即超越法律授权与违背法律精神的自由裁量可能会直接影响法治精神的实现，导致法律公平正义价值的彻底丧失。因此，行政自由裁量权的行使应在合理的范围内予以规范，这种规范一般分为法律适用与程序选择两个层面。环境监管随机抽查制度的使用，正是从程序层面对执法者自由裁量权的合理规制。以往基层环境执法因为存在执法人数少，执法任务重的问题，在具体执法过程中尤其是在检查对象的选择上往往具有较大的主观随意性，对执法重点的判断依据也存在不同标准，这种带有主观性的执法过程往往会因其公开性与科学性不足而遭到执法对象的质疑，从而容易导致出现抗拒执法的情况，而随机执法制度通过执法对象选择机制的透明公开，既避免了选择性执法，确保了执法公平，又维护了执法对象的程序知情权，对促进其配合执法与自觉守法具有重要意义。 降低执法成本，提高环境执法效率 我国环境基层执法成本高一直是困扰环保法律法规实施效果的重要影响因素。其中成本较高的原因一方面是由于环境执法本身的特点决定的，另一方面是环境违法现象的普遍性以及当前基层环境执法手段与技术单一决定的。实际上，如能充分保障环境管理资金与技术投入，传统的执法效率过低的问题可以得到有效解决，比如以信息化为核心的执法技术可以弥补人员不足，提高执法效率，但是在当前基层环境执法单位大面积覆盖信息化手段、大量增加环保执法投入短期无法实现的情况下，要提高效率，就只能从执法方式创新上找办法，而随机执法制度就是对传统执法模式的一种创新，这种制度基于经济学最优执法模式的科学设计，充分运用统计规律，可以最大程度上在不显著影响执法威慑效果的前提下——每一社会主体都可能成为被执法者，降低执法成本——不需要对每一个社会主体进行全面巡查式执法，同时，还可以通过执法信息的反馈机制对不同执法对象抽选比率进行结构优化，在进一步降低执法成本的情况下，实现精准执法，减少对诚信市场主体的过度监管，从而降低这些执法对象的守法成本。 建立程序防护机制，降低环境执法风险 环境执法风险是指负有环境保护监督管理职责的行政执法人员，在执法活动中未正确按照法律法规等规定的要求作为或者不作为，导致行政问责事件发生，造成该工作人员应当依法、依规被追究刑事责任、行政责任或者党纪政纪责任的可能性。据统计，依据现行规定，包含行政许可、行政处罚、行政强制等10项职权在内，环保部门的执法权限总数大约为500多项，要正确履行这些执法权力，环保执法人员不仅需要高效的执法手段、丰富的执法经验，更需要严格的执法程序。而当前我国以规范自由裁量权为主要内容的环境执法程序机制尚未完全建立，如何正确执法、合理执法、高效执法成为摆在基层执法者面前一道难题，程序机制缺失既容易诱导执法腐败，也有可能因执法者能力缺失、信息不对称、执法疏漏等原因给执法者带来执法风险。因为只要在辖区内发生环境违法事件，由于没有明确的程序防护机制，当地环保部门往往因主体责任难辞其咎，相关直接责任人可能面临行政处分甚至刑事追究的风险，这种风险又会进一步催生执法消极、执法僵化等问题。随机执法制度的设计正可以在一定程度上解决部分环境执法风险问题，尤其是在环境监管责任的认定上。在执法资源有限的情况下，这种制度允许执法者可以不全面执法，只需要通过执法对象的抽选程序确定执法对象，这可以避免出现执法对象因遗漏执法所带来的渎职问责问题，在程序上实现对执法者的有效防护。同时，又通过在执法前临时指派监管人员的程序设计，压缩了环境管理者的执法反应时间，以防止上级管理者在具体案件中对执法者的过度干预，影响执法的客观与公正，也为最后追责提供了明确的依据，从而真正实现对渎职执法者追责，对无过失执法者免责的目的。 当前推行环境监管随机执法制度面临的困境 降低了环境监管对象的违法成本 随机执法制度的设计，虽然可以通过抽样监管的方法，减少基层环境执法者的监管任务，从而显著降低执法成本，但这种执法模式由于存在执法遗漏问题(因为执法对象是按照一定概率抽选的)，所以在实施上会降低环境执法对象的违法成本。如当类似环境违法行为被执法并给予制裁的概率是50%，那么社会主体预期的环境违法成本其实只有法定违法成本的一半；因为从严格的经济学意义而言，执法对象的违法成本是由单次行为的违法成本与违法行为被发现并给予制裁的概率的乘积决定的。违法成本的降低会导致环境违法者担责风险的减少，从而加大市场主体的违法倾向，让市场主体存有逃脱法律制裁的侥幸心理。 违法信息执法信息不准确 随机执法制度的设计的前提是行政管辖区域内所有污染源都需要动态全面地纳入抽样框，如果待抽样本的总量存在遗漏情况，或者虽能全面覆盖污染源但相关信息严重滞后，就会影响随机抽选制度保障公平执法功能价值的实现。然而，当前各地方环保行政部门尚未建立完善的污染源动态监测信息库，对辖区范围内污染源信息的掌握更多是依赖于现有单位排污申报、污染源普查和环境统计数据等历史数据，而缺乏对新型污染以及所有潜在污染源执法信息的全面掌握与动态了解。2014年，基于对我国东部省份一个县级市做的初步摸底调查显示，当地仅未批先建或不报就建的企业就有1万多家，这一数据还不包括未经工商登记的个体户。此外，大量服务行业经营不规范，多为在居民区或居民楼下的“三无”经营户(无工商营业执照、无行业审批和无环保审批)，这些个体户虽规模较小，但人员流动性大，在经营过程中扰民、污染多，成为直接影响生活环境与群众身体健康的重要污染源。环保部门亟须核实这些在正常管理之外的企业的基本情况，摸清排污底数，依法纳入日常管理。基础数据的缺乏与监测体系的不完善会加大环保随机抽查执法的误差，影响随机执法制度的实施效果。 基层环境随机执法的资源不足 《方案》明确现有随机执法采取“双随机”制度，即一方面由执法机构随机挑选执法对象进行检查，另一方面还要在基层中随机抽选专业检查人员参与检查。为了实现随机抽查的效果、避免出现寻租腐败的风险，对于待抽选的检查人员应该满足数量多、素质高的要求，如果数量过少，那么参与环境执法人员的不确定性就会大大降低，抽查本身就会失去意义，如果素质不高，即使被抽中进行执法，由于环境执法的专业性与技术性特点，在缺乏团队援助的情况下，个别执法人员也很难在有限的现场执法时间内凭借自身的业务能力完成执法任务。然而，以上两种不利因素在我国基层环境管理单位都普遍存在。我国环境法律在基层的实施困境在很大程度上可以归结为“小马拉大车”的问题，即基层一线执法人员太少，编制不足，无法满足环境管理的现实需求，如在我国的一些区县，环境监测大队的人数仅在个位数，却需要管理全县上千家企业。在这样的地方实行随机抽选检查人员的方法既不可行，也不现实。 基层环境执法存在行政过度干预的问题 随机执法制度的一个重大创新意义在于通过透明化的程序设计确保执法过程的独立、客观、公正。因此，这项制度如要真正发挥效用，就必须要保持抽选程序设计过程不受外在因素影响，在抽选过程中能真正做到“随机性”，而不能带有“选择性”。然而，受政府以GDP为主要指标的考核体制影响，我国基层环境行政执法普遍受到政府地方保护主义的影响。新《环境保护法》虽然已经明确了地方政府的环保责任，但是由于保持地方经济社会平稳发展的现实需要，政府通过非制度性手段保护执法对象或者干扰执法程序的情况在一些地方依然存在。这既会导致环境执法的公平性与透明性的丧失，降低环境监管者执法公信力，也会在出现环境违法事件而需要追责时因无法明确责任主体而使一线监管者的执法风险增大，最终导致随机执法的功能价值无法实现。 我国环境监管随机执法制度的完善方向 应在行政自由裁量权范围内适当加大行政处罚力度 由于随机执法客观上降低了执法对象的违法成本，因此，随机制度的设计应考虑在每一执法个案中适当提升违法者的成本。即要实现对违法者造成普遍而足够的惩戒震慑，以克服因随机执法而产生的制裁遗漏问题，在对环境违法者进行制裁时必须顾及制裁率的因素，只有如此，才能符合最优执法模式“惩罚按照其执法概率的倒数相应提高”以不降低执法威慑的要求。如当类似环境违法行为被制裁的概率是50%，要实现对违法行为的惩戒，促进其守法，对其进行处罚的标准应相应提升1倍。因此，在基层执法时管理者应在法律赋予的权限范围内，在每次执法过程中根据类似违法行为的制裁率弹性设计处罚额度与方式，以保证对潜在违法者的震慑效果。比如依据我国《水污染防治法》第七十一条的规定“建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处5万元以上50万元以下的罚款”。执法机关如以20%比例抽查出执法对象有类似行为的，且按照执法惯例确定应罚款8万元的，应直接按照应处罚额度的5倍，即40万元确定罚款额度，以此类推，直到处罚额度达到50万元上限为止。 建立并完善污染源信息库 污染源信息库是地方环境管理部门开展环境执法的基础，加强污染源信息库建设，应该从完整动态管理与分类管理两个方面展开。完整动态管理方面，即要通过污染源普查，与工商、税务等其他执法单位合作或者联合建立执法信息共享大数据平台等形式，将辖区内所有生产经营单位甚至有可能带来较严重污染的个体经营和生活单位纳入污染源信息库，做到辖区内不留死角，确保样本总体的完整性。同时，要根据执法情况动态更新信息库，做到守法情况好的单位减少抽查几率，以减少执法干扰；具有违法或被投诉记录的单位增加抽查几率，加强打击力度，从而从整体上提高环境执法的精准度与实效。分类管理方面，建议依据排污企事业单位的潜在环境风险分类分级建库。比如假设环境风险大的为库1，环境风险中等的为库2，相对环境安全的为库3，并分别按不同频次抽取，将3个库的抽取结果集成为一组，既保证了重点，又兼顾了全面。 整合执法资源，加强执法团队建设 为了解决检查人员不足的问题，可以考虑整合地市级环保部门的人员力量，建设统一的执法团队，这既可以实现地市范围内执法力量的优化调配，弥补部分区域执法资源的不足，也可以通过交叉执法方法克服县区一级的地方保护主义问题。同时，在环境执法人员库建设过程中，也可采取分类建库方式，即将检查人员库细分为组长库、骨干库和工作人员库，依次随机抽取进行组合，使得每次抽查可由一个行政能力和技术力量完美搭配的团队实施。除可在环保部门内部整合执法资源外，还可以在有条件的地方试行跨部门联合检查组制度，即环保部门可以联合工商、税务、安监、公安等地方执法力量建立受地方政府统一指挥领导的综合执法队，团队中可利用各自优势资源，实现各部门执法力量的横向整合，以加大执法震慑力，提高执法效率。 建立执法留痕机制，完善抽查责任制度 政府对环境执法过程的不当干预，既影响了实施随机执法制度的公平性，又增加了环境行政执法者的风险，因此，必须要在机制设计上加强对执法过程的管控。 首先，要着重从五个层面建设执法留痕机制：一是建立完整的执法档案，做到一个单位一份档案，按照单位性质、信用状况分类建档，档案应有历史执法记录资料；二是对执法人员岗位性质、工作职责、责任网格以及操作流程进行明确规定，针对行政执法的关节点、薄弱点、风险点进行严密规范；三是通过监管方案制定、文书制作、意见签署、会议记录或影音录像等方式记录每个流转过程，实现人过留痕、事过留档，做到执法过程全记录，责任落实可追溯；四是执法档案实现信息化管理，便于动态更新、抽取查阅以及依规定责；五是要将随机抽选程序以及执法痕迹向全社会公开，以便公众参与监督。 其次，要完善与随机抽查程序相适应的行政执法责任制度。具体而言，一方面要明确执法者违反抽查程序中关于抽查保密、抽查留痕、抽查公开等程序性义务应承担的责任；另一方面还要明确执法者随机抽查责任的责任范围、主观过错的认定情形以及环境监管主体内部不同执法者的责任划分，实现因随机抽查而导致的执法遗漏问题执法者免责，因随机抽检程序设计问题而导致的执法差错由程序设计者负责，由环境管理人员干预随机抽查程序的由干预人负责的制度设计目标。