科技资源配置的新问题和对策分析，本文主要内容关键词为：资源配置论文,新问题论文,对策论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科技资源配置决定科技第一生产力的发挥。在知识经济时代，科技资源在生产要素资源中起主导作用，它是形成社会财富最重要的资源。
科技资源包括科技人才、科技活动资金、科学研究实验(试验)装备、科技信息，汇集于科技活动单位(大学、研究院所、企业、科技服务机构)，联合发挥有机的、系统的作用。
全社会的科技资源在科技活动的不同主体、学科领域、科技计划、行业部门、时空分布的分配与组合，就是科技资源配置。科技资源配置在体制与机制的环境中运行，对科技资源配置产生重大影响。
目前在我国研究科技资源配置具有重要意义。科技创新不足是我国面临的紧迫挑战；体制改革滞后，制约了科技创新；优化配置缺乏统筹；需要完善以人为本的科技资源配置机制；国家科技计划的科技资源配置，需要建立独立、公平、公正的立项、评估、监测系统；国家创新体系的建设，要有坚实的科技资源配置为基础，才能保障国家目标的实现。
1 我国科技资源配置政府起主导作用
目前，科技资源的宏观配置，由政府职能部门调控和分配。以科技资金为例，政府主要是通过国家科技计划，分配科技活动研究经费，并且中央财政占主导地位(见表1)。2002年国家主要科技计划也是中央财政拨款为主导(见表2)。科技资源的微观配置，由科技活动的基层单位(主要是国家建制的事业单位)执行，实施科技资源配置的组合。科技资源的市场配置，以企业为主体及其产学研联合体，目前距离进入国家主要的科技计划尚需时日。国家职能部门还受到计划经济体制惯性的影响，政府职能转到服务型政府的轨道上来还有差距。因此，当前科技资源配置改革的主要方面是政府科技资源配置的体制与机制。
表1 国家财政科技经费拨款中央与地方支出结构
(％)
年份
中央财政支出比例
地方财政支出比例
1996 69.3
30.3
1997 67.2
32.8
1998 68.1
31.9
1999 65.4
34.6
2000 60.8
39.2
资料来源：中国科学技术指标(第6号)[S].北京：科学技术文献出版社.
表2 国家主要科技计划中央财政拨款（注：为当年落实项目的政府资金。） 单位：万元
计划名称 2000
2001
2002
国家科技攻关计划103209 106340 106340
基础研究计划
国家自然科学基金128431 159835 196839
国家重点基础研究发展规划项目
计划(973计划) 50000
60000
60000
基础研究重大项目前期研究专项
(1999—2000年为攀登计划)7600
7600
7600
国家高技术研究发展计划(863计划)
(注)研究开发条件建设计划63238
135355
国家重点实验室建设项目计划
12500
13000
13000
国家工程技术研究中心计划4000
5000
5000
科技基础性工作 15000
20000
20000
社会公益研究专项13000
15000
15000
科技产业化环境建设计划
星火计划4000
10000
10000
火炬计划5000
5000
5000
科技成果重点推广计划
2000
2000
2000
国家重点新产品计划(专项资助)
14000
14000
14000
科技型中小企业技术创新基金
80000
50000
50000
农业科技成果转化资金
40000
20000
科技兴贸行动计划2000
2000
2000
科研院所技术开发专项
16866
16000
21392
总计
520844 525775 683526
资料来源：中国科技统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2003.
2 从急点、难点、热点、疼点四个方面考察中国科技资源配置的创新、统筹、投入、体制
2.1 中国科技资源配置的急点——创新成效与国际相比有明显差距
目前我国的科学创新、技术创新，以及企业的创新能力，都没有达到科学技术是第一生产力的要求。这是我国科技资源配置的急点。要从现实的紧迫性——中国科技创新面临的挑战，反思科技资源的配置。
我国科技与国际存在差距，明显表现在具有自主知识产权的产品，在国际竞争中数量不足，处境很不利。在“十五”计划的实施中，虽突出要求加强自主创新，但局面仍未根本好转。从1997年到2002年，在国内发明专利的总授权中，由国外申请授权的发明专利，都超过了国内申请授权的发明专利，分别占国内总授权的56.2％(1997年)，65.0％(1998年)，59.4％(1999年)，51.3％(2000年)，66.9％(2001年)，72.7％(2002年)。尤其在2002年，在国内发明专利的总授权中，外国获得的授权，超过了70％。
2000年国外在中国获得的发明专利授权共6506件，其中日本2206件、美国1475件、德国707件、韩国390件、法国385件、瑞士275件、荷兰183件、瑞典125件、意大利114件。这九个国家都是超过了100件以上发明专利授权的国家，共获5860件授权，占国外获得授权总数的90％，占全国当年发明专利授权的55.5％，专利之战兵临城下前，出路只有走创新之路。
2.2 中国科技资源配置的难点——科技资源配置统筹乏力
统筹是科学发展观的根本要求，按科学发展观统筹科技资源配置，才能实现战略性的科技发展。当前中国科技资源配置，具有浓厚的部门配置色彩，难于发挥科技系统整体优化功能，如果各部门着眼在要素的强化，而不强化要素的整体结构，整体得不到优化组合，各个部门自身也会难于发展。目前科技系统是分散大于集成，相关部门不能统筹。
从上世纪末以来，以“工程”(如211、985、知识创新)切割配置科技资源，数额大，自成系统，但相互之间内容上交叉，与国家计划交叉，重复设立项目；同一个国家计划不在一个部门管理，要切块分割管理；以“工程中心”为例，两个国家级的部门，建立了200百多个“中心”(工程技术研究中心140个、工程研究中心79个)，其实两种“工程中心”的功能基本相同。科技资源配置形成一种不好的项目管理现象，以项目为轴心配置资源，重资源配置的初始投入，忽视资源配置的过程管理和综合效果，职能部门忙于启动，疏于监督管理。
科技资源配置的统筹，须要理顺各方面之间的协调关系，它涉及改革的方方面面，难度相当大。
2.3 中国科技资源配置的热点——增加科技经费投入，长期成为热点
从上世纪八十年代末，增加科技经费投入在科技界的呼声越来越高，1990年5月29日党中央政治局常委，在中南海与科学家座谈，形成了增加科技经费投入的一次高层决策。当时中国科技经费投入，全国尚不能提供可与国际比较的数据，科学家从实际出发，要求国家增加科技经费，使科技经费投入的增长高于国民生产总值的增长。会议决定由国家科委牵头，成立科技经费投入口径专家研究组[1]。
1991年3月16日国家科委举行新闻发布会，发布研究成果，并将研究报告送到七届全国人大四次会议，作为两会代表议政的参阅文件。科技经费投入从中南海的高层决策转到了人民大会堂的议政，并连续几年成为两会议政的热点议题。
1993年中国科技经费投入，又成为立法的争议热点，在审议《中华人民共和国科学技术进步法》时，科技经费投入经过反复审议，确定在法律条文中规定“全国研究开发经费应当占国民生产总值适当的比例，并逐步提高，同科学技术、经济、社会发展相适应”[2]。未作具体指标规定，但争议很大，而由国务院发文规定R&D/GNP的比例，在2000年达到1.5％。
1995年《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》，再次决定2000年实现R&D/GNP达到1.5％[3]。
但中国科技经费投入仍有很大差距，仍是关心热点。
(1)2000年没有实现R&D/GNP达到1.5％，为1.0％，用十年的时间只增加了0.3％；
(2)“十五”规划把实现1.5％，修改为2005年达到；
(3)1.5％只是发展中国家的中等水平，在国际上还没有形成可比较的实力；
(4)需要有力的措施和实施中的检验准则，为今后的发展，提供制度保障。
而且，提高R&D/GNP只是科技经费投入的一部分，在实现现代化的过程中，科技经费投入仍会成为科技资源配置的热点。目前国家财政科技经费投入缺乏制度保证，全社会科技投入缺乏有力的调控手段。
2.4 中国科技资源配置的疼点——深化科技体制改革
目前中国科技资源配置存在体制障碍。
二十年来科技体制改革主要是以基层机构为重点，对于政府科技管理部门的科技管理体制则改革较少。所谓体制是管理系统要素之间的结构层次、职责范围、制度规定的权力关系。体制是理顺权力关系；我国科技管理体制同时存在权力分散和权力集中两方面的体制障碍。就建设国家创新体系而言，目前是权力分散，国家创新体系是整体的系统，而现实却是各部门分别从整体的构件上充实自己，但系统的部分之和并不等于整体，甚至有害于整体，该统筹的事情难于统筹。就国家科技计划的实施，权力又过于集中，政府职能部门把管理权力一直伸展到项目的立项、验收等管理，反而失去了整体的宏观调控。
科技管理体制，既要解决集中，又要解决分散，重点在改革上层科技管理的体制，再带动相应其他方面和基层的改革。这会涉及到管理体制的核心范围，所以是科技资源配置的疼点。
3 科技资金投入要建立制度保障
科技经费投入是生产性投入，应是国家发展的第一投入。
科技经费投入十多年来一直成为国家决策的热点，一是在于其重要性；二是在于其投入到位的困难性。增加科技投入航向已经明确，但缺乏制度保障和监控机制。
科技经费投入是全社会多渠道、多形式、多层次的投资体系；它又是全国资金运作的组成部分，要受到全国资金运作的左右；科技经费的投向，也是一个多元的系统，它涉及投向的学科领域、科技活动阶段(如R&D活动)、项目承担主体等结构要素；以及科技经费的运行模式和运行机制，这都构成了科技经费运作的复杂性。但是，目前科技经费运作系统的基本矛盾是资金投入不足和调控体制及机制不健全、不规范。
全社会的科技经费投入，由国家财政科技经费拨款、非政府自筹资金、金融融资等构成。国家财政科技经费是体现国家科技发展战略布局的主导资金，是国家对科技发展战略的直接调控手段。
要检验国家财政科技经费投入是否到位，主要是监测国家财政科技经费拨款增长与国家财政总支出增长的对应性，国家财政科技经费拨款增长要大于国家财政总支出增长，并且要达到一定的比例，即国家财政科技经费拨款，占国家财政总支出的比例，这可以称为国家财政科技经费拨款检验准则[4][5]。
1985年3月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中确定：“国家财政科技经费拨款的增长，应高于国家经常性财政收入的增长”[6]。多年的实践说明，它难以成为直接的检验准则。
1990年5月国家领导人与科学家座谈时也曾提出“国家财政科技投入高于国民生产总值的增长”[7]。但国民生产总值是全社会生产活动的增加值，与财政支出也难发生直接的对应效果。
而国家财政科技经费拨款的增长，要大于国家财政总支出的增长，属于相同口径的比较，具有可比性；又同属于国家财政统筹系统，调控可以统一；还可以直接与其他财政支出比较，判别国家财政科技经费拨款是否得到重视；并且，政府每年度有责任向人代会报告财政预决算，有国家法制保障，受到法律约束；并通过媒体向社会公告，公众可以透明地监督政府。
从1953年以来，若按五年计划时期平均统计，国家财政科技经费拨款，占国家财政总支出的比例，可见表3：
表3 国家财政科技经费拨款占财政总支出的比例
(％)
时 期
比例
时期
比例
一五 1.00
六五
5.40
二五 4.26
七五
4.80
三年困难时期 5.80
八五
4.74
三五 4.28
九五
4.16
四五 4.68 2001-2002年 3.70
五五 4.96
资料来源：中国科技统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2003.
3.1 国家财政科技经费拨款，占国家财政总支出的比例的高低，并不直接决定于经济实力
从表3看出，有两个时期比例最高，即1963——1965年三年经济困难时期，比例为5.8％(其中1964年为历年最高，比例为6.1％)；还有“六五”时期，比例为5.4％。但这两个时期并不是中国经济实力很强的时期。从1996年至2002年应是国力增强的时期，但比例为4.03％，是历年来第二个低比例时期。从2001-2002年，竟然只达3.7％。这说明比例的高低主要取决战略统筹，要以统筹的指导思想，在财政制度上法规性的确定国家财政科技经费拨款，政府要有自我约束机制。
3.2 建议在2010年以前，国家财政科技经费拨款，占国家财政总支出比例，每年要达到5.5％左右
在实施全社会科技经费筹集后，非政府资金会逐步增加，这是市场发挥资源配置基础作用的结果。但是，不能因此减少国家财政科技经费拨款，不能重复九十年代国家财政科技经费拨款，占国家财政总支出比例偏低的政策，1990年至2002年的13年中，有8年国家财政科技经费拨款的增长率，低于国家财政总支出的增长率，这8年国家财政科技经费拨款，占国家财政总支出的比例也相应偏低。
九十年代，全社会的科技经费筹集，政府资金与非政府资金在全社会的投入中，平均各占27.8％，30.2％；政府资金1991年为126.4亿元，1999年为473亿元；非政府资金1991年为121.6亿元，1999年为510.3亿元。非政府资金的年增长率高于政府资金的年增长率。按非政府资金平均年增长率(20％)，测算对应年份的国家财政科技经费拨款(称协调增长)，并测算其占国家财政总支出的比例，见表4。
表4 协调增长的国家财政科技经费拨款及比例
单位：亿元
调增长的
占国家财政总
非政府 增长率
国家财政科技
支出的比例
年份 资金
％ 经费拨款 (％)
1991 121.6
17.5 166.94
4.93
1992 162.5
33.6 200.33
5.35
1993 185.7
14.3 240.40
5.18
1994 234.4
26.2 288.48
4.98
1995 305.2
30.2 346.18
5.07
1996 312.8
2.5 415.42
5.23
1997 348.4
11.4 498.50
5.40
1998 402.5
15.5 598.20
5.55
1999 510.3
26.8 717.84
5.44
平均19.78
资源来源：中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2001.
反思国家财政科技经费拨款的政策，国家财政科技经费拨款占国家财政总支出的比例偏低，这是九十年代R&D/GDP停滞徘徊的重要原因；九十年代后期，非政府资金增加对全社会投入的作用有了转折，国家财政科技经费拨款，要与非政府资金的增长基本同步。若按与非政府资金协调后的增长率(20％)测算，国家财政科技经费拨款，占国家财政总支出比例，可达5.5％左右，这应该是财政政策可以接受的检验准则比例[8]。
3.3 调整国家财政科技经费拨款的支出结构，重点投向研究与发展(R&D)活动
国家财政科技经费拨款，用于研究与发展(R&D)经费的比例，曾测算1987—1995年平均占55.2％[7]。2000年全国R&D资源清查，对该比例作了实际状况的统计，结果为56.3％，两者很接近。它说明多年来国家财政科技经费拨款，投到R&D活动的经费偏低。R&D活动是科技的创造和创新研究，具有方向性、探索性，国家财政科技经费要发挥主导作用。可以按国家财政科技经费拨款的75％，投向R&D活动作测算，对1996-2002年的国家财政科技经费作结构性调整，即转移其中20％的国家财政科技经费，投向R&D活动，见表5：
表5 结构调整后的R&D/GDP
单位：亿元
国家财政 全社会 调整后的 调整前后
年份
科技经费 A
R&D
全社会
的R&D/
拨款(A) ×20％ 经费
R&D经费 GDP(注)
1996
348.63 69.72 404.48
474.40
0.70(0.60)
1997
408.86 81.77 509.16
590.93
0.79(0.68)
1998
438.60 87.72 551.12
638.84
0.80(0.70)
1999
543.90 108.78 678.91
787.69
0.96(0.83)
2000
575.60 115.12 895.66
1010.78 1.13(1.00)
2001
703.30 148.66 1042.50 1191.16 1.23(1.09)
2002
816.22 163.24 1287.60 1450.84 1.39(1.23)
注：( )内为调整前数据
资源来源：中国科技统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2003.
调整前后1996-2002年，每年R&D/GDP的比值，可以升值0.1-0.16个百分点，即70亿至163亿的增加值。当然，国家财政科技经费拨款投向非R&D活动的资金，相应也会减少，这可由非政府资金替代。非政府资金现在已在全社会科技活动经费筹集中，占50％以上；大中型工业企业在科技经费支出也占全社会40％以上。不同来源的资金，性质不同、功能不同，要构建它们的优化组合。国家财政科技经费拨款，以其75％至80％投向R&D活动，就是对资金系统结构的优化，改革财政科技经费拨款制度，有利于资源配置的优化。
3.4 鼓励企业增加R&D经费投入，改革税收制度
企业是技术创新的主体，企业要逐步成为全社会R&D经费投入的支柱力量。1987年至1995年全社会R&D投入中，非政府投入平均占37.3％[7]，企业投入是其中一部分。“九五”以来，企业投入增加，但R&D经费投入还未成为支柱力量。国际上已有成功的经验，对企业的R&D经费投入，可以部分冲抵所得税，希望有关部门出台相似的税收政策。这项政策的实施，可先从企业承担国家科技计划项目的匹配资金中落实，以企业作为依托单位承担的项目，项目中的R&D经费，国家财政拨款经费不要超过1/3，企业自筹R&D经费占2/3，企业投入的R&D经费(货币资金)按冲抵所得税的政策予以优惠。
4 国家科技计划管理的改革
4.1 国家科技计划的作用和管理
国家科技计划有很重要的作用，它主导国家科技发展方向，通过实施国家科技计划，实现国家科技发展的整体布局。国家科技计划是国家创新体系的支撑条件，通过它的实施，实现科技资源的分配与组合。由于非政府的科技活动受市场经济规律影响，对国家目标难以提供完全保障。因此，国家科技计划对实现国家目标具有很重要的战略意义。
我国国家科技计划的管理经历了由计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变。我国科技体制改革自中国共产党十一届三中全会以来，就逐步开始，尤其是1985年3月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》公布，科技体制改革加快了步伐，现在已进入了新体制的运行。
改革开放后科技体制改革与经济体制改革双管齐下，科技系统与经济系统相互脱节的结构性矛盾，科技资源的不合理配置开始改变，为科研机构、科技创新面向市场提供了发展空间。但也应该看到，过去科技体制改革的对象，主要是科研机构及其运行机制的变化，造就适合基层科研机构运行的机制。
我国科技发展，已经进入到科技创新的阶段。在国家创新体系的建设中，国家科技计划的管理改革，运行制度的建设，已经提到议事日程。科技体制改革的深化，要突出于制度创新。国家科技计划管理改革的指导思想是要以人为本，创造能使科技人员全身心的追求创新的环境，造就具有国际竞争力的科学家队伍，创造具有国际竞争力的成果。
国家科技计划管理的改革，既要吸收国际经验，也要总结国内的经验。如科学基金管理制度，我国国家自然科学基金委、科技型中小企业技术创新基金，就有成功的可以吸取的经验。十五科技计划管理体系的调整和改革，也有新的举措，公布了一系列重要的法规。
多年来，国家科技计划的体系和管理模式，有了很多改革和制度创新，但仍不能很好适应国家创新体系建设的需要，深化改革势在必行。
4.2 改革国家科技计划管理模式，优化科技资源配置
国家科技计划管理的核心是国家科技资源的优化配置，通过国家科技计划的实施，实现国家创新体系科技资源的分配与组合，并实现国家科技创新的目标。现行的科技计划管理侧重在单个计划的管理、课题的管理、部门的内部管理，而缺乏国家创新体系急切需要的国家科技计划体系的管理。
目前，在科技资源宏观层次的配置管理中，国家科技计划尚未做到科技资源的优化配置，国家科技计划要全局统筹、有进、有退、突出重点，避免分散、重复。
(1)要统筹设置和实施国家科技计划
目前统一归口(科技部)实施的国家科技计划，如“973计划”、“863计划”、“攻关计划”，各计划管理独立，管理不统一，互为封闭系统，内容有交叉，容易重复立项，或重复报成果。缺乏统筹的管理制度、规范计划的实施。
不统一归口(教育部、中科院)、“切块”设置的国家科技计划，如“211工程”、“985工程”、“知识创新工程”，都属国家创新体系中的结构要素，但很缺乏统筹规划。
国家主要的科技计划，如973计划、国家自然科学基金、863计划、攻关计划等，需要作较多的总结调查，研究今后的改革。在政府财政科技经费的三项费中，指令性配置的资金占主要部分，而指令性配置中，国家攻关计划又占其中主要部分。如1998年国家攻关计划，占指令性计划资金投入的74.2％，而其中各类科技活动资金投入的结构，见表6：
表6 攻关计划各类科技活动资金投入比例
(％)
基础 应用 试验 成果 科技 生产性
研究 研究 发展 应用 服务 活动
1998 0.63 31.47 19.39 34.89 13.56 1.06
2000 0.40 19.75 41.40 19.40 19.00 0.05
资料来源：中国科技统计年鉴[M].北京：中国统计出版社会2001.
国家攻关计划中R&D活动比重偏高，需要调整；攻关计划的资金配置，政府资金可部分改变投向，从攻关计划中分离，而缺口部分由市场中的非政府资金投入。攻关计划应向企业转移，使长期以来企业技术创新落后的局面，得以改变。
统筹国家科技计划要有整体设计，各计划的宗旨、功能、边界、主体要清晰(尤其是部门出台的计划)，计划之间能够对接，项目一般不应重复，要建立统一的、公示的项目库，接受公开监督。
(2)国家创新体系建设要有统筹管理部门
自上世纪末建设国家创新体系，从理论到会议，成为一致的主张，也有“计划”、“工程”上马，但似乎并不清楚，国家创新体系建设，是否有确定的统筹管理部门，国家是否应设立赋予这种职责的统筹管理部门。
建设国家创新体系要调动各方面(教育界、科学界、企业界、卫生医药界等)的积极性，但要有集中统一的谋划，要有全局的实施方案，要在整体上优化组合科技资源配置。这就要协调国家政府部门的统筹，产学研官的统筹，计划与市场的统筹，全国与区域创新体系的统筹等。统筹就要有管理体制的改革，体制服从科技生产力的发展。
(3)政府职能部门从国家科技计划的直接“项目管理”中解放出来
中央政府的职能部门，除重大的战略性科技工程以外，不要直接管理国家科技计划的项目，要推广国家自然科学基金、科技型中小企业创新基金的管理经验，实行基金制管理。不同的国家科技计划项目，由不同的中介服务机构执行项目管理(立项、实施、监理、结题验收、评估等)，中介服务机构是非独立的管理体系。
政府行政职能部门对科技计划实施领导决策责任，主要体现在制定科技计划战略、规划、方针、配套政策，调控科技资源配置，监督国家科技计划的执行，为科技活动和科技人员服务。政府行政职能部门、行政官员直接用行政权力介入科技计划项目的立项等活动，不利于项目管理的客观性、公正性和科学性，也会转移行政官员宏观调控科技全局工作的精力。
政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务[8]。在计划经济体制时期，政府职能部门的“服务理念”淡薄，而习惯于权力和权力的支配，也就是“支配理念”；活动关系也极易错位，科技人员围着管理部门“转”，基层单位向上级部门“跑部”。管理理念和活动关系的错位，使管理弱化了实践的活力，也弱化了促进科技创新的活力。管理职能部门要定位于服务，无论是中央、或地方、或基层科技管理部门，都应定位于服务，科技活动和科技人员是科技管理工作的中心环节。
政府职能部门要建设科技管理的国家监测网络系统，各类科技计划项目的设置，项目的主要研究人员、资助经费、研究目标、依托单位、国有资产、运行评估、监理机构等，在网上公示，项目立项实行公示监督制。形成纳税人对国家科技资源配置的监督环境，也加强国家科技计划的决策管理和统筹管理。
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