防范地方政府债务风险的预算平衡机制创新研究_政府债务论文

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      中图分类号：F812.7 文献标识码：A文章编号：1005-0892(2014)09-0028-08

      一、引言及文献综述

      1994年《中华人民共和国预算法》颁布实施，就规定了我国地方政府预算实行年度预算平衡。理论上说，地方政府就不应该有债务，实际情况则是地方政府债务规模不断扩大，地方政府债务存量规模却呈现逐年攀升的趋势(见图1)。这表明年度预算平衡机制不但不能够有效地防范和化解地方政府债务风险，反而激发和助长了地方政府债务风险的不断累积。理论与实际的背离表明，年度预算平衡机制事实上已经破产，迫切需要创新地方预算平衡机制，建立起控制地方政府债务风险的长效机制。为此，十八届三中全会、中央经济工作会议以及十二届全国人大二次会议都将防范地方政府债务风险作为经济工作的主要任务。有效控制地方政府债务总量和防范债务风险是预算系统的目标之一。基于此，按照十八届三中全会《决定》中提出的构建跨期预算平衡机制的要求来防范地方政府债务风险，具有十分重要的现实意义。

      关于从预算平衡机制的角度来防范地方政府债务风险的研究，国外已有大量的经验研究和实证分析研究。Gleich(2003)和

(2004)研究发现，在20世纪下半叶中东欧地区兴起的实施中期支出框架的国家，其财政赤字和债务的规模有效地下降。[1-2]Alesina等(1999)、Fabrizio和Mody(2006)分别使用来自拉丁美洲和东欧的数据，发现了财政规则对预算平衡占GDP的比重产生了积极的正效应。[3-4]Vlaicu等(2014)在运用181个国家1990-2008年的面板数据实证检验了多年期预算(采用中期支出框架)对财经纪律的影响，结果表明：实行多年期预算后，预算平衡(盈余/赤字)占GDP比重平均降低了2%。而且，随着中期支出框架阶段的逐步提高，其促进财经纪律的效果更加明显。[5]

      对于从预算平衡机制的角度来防范地方政府债务风险的研究，国内主要集中于宏观层面的理论分析。王雍君(2011)指出，地方预算在遵循年度平衡原则下，会出现严重的财政软约束问题。地方政府在遵循年度预算平衡机制的原则下，财政约束基准(支出约束、赤字约束和债务约束)很容易被突破，但是在遵循跨期预算平衡机制下，其关键部分的中期支出框架包括了对继续当前财政政策未来成本的评估，预算执行者的财政机会主义的动机和行动就会被大大减少，财政风险能够得到有效管控。[6]韩增华(2012)认为地方政府债务风险管理应促进预算过程改进，财政总额要求在中长期时间跨度期间的预算上限约束都是有效的，地方政府支出预算决策要以中期支出框架为基础。[7]李燕(2012)、白彦峰和叶菲(2013)认为，将地方政府债务纳入中长期预算框架中进行统筹安排，可以避免偿债高峰的叠加出现。[8-9]

      相比国外的研究，国内的研究缺乏实证分析。这与当前我国地方政府债务数据难以获得以及我国尚未进入跨期预算平衡机制改革阶段有关。本文在前人研究的基础上，分析了年度预算平衡机制放大地方政府债务风险的依赖路径，首次全面系统地提出了跨期预算平衡机制中为防范地方政府债务风险的四个关键部分的具体制度安排模式，创新性地提出建立以我国地方党政首长5年任期为时间跨度的中期预算框架，并明确提出了推进我国地方政府跨年度预算平衡机制改革的外部保证条件。

      

      图1 我国地方政府债务年度规模及增速

      资料来源：根据国家审计署2013年12月30日公告《全国政府性债务审计结果》中的数据整理得到。

      二、年度预算平衡机制引发地方政府债务风险的必然性

      (一)年度预算无法及时鉴别和披露地方政府债务风险

      我国的地方政府预算都是按预算年度编制，列出预算年度内的收支总额，没有对本预算年度以外的财政收支做出事先的安排和筹划，年度预算与地方政府中长期的发展规划、宏观财政政策联系不紧密，无法在财政政策与实际财政支出之间构建起有效的联结机制(韩增华，2012)。[7]年度预算“短视综合症”的缺陷会直接导致政府政策的承诺与实际履行之间的严重脱节，年度预算文件将未来年度的大额支出(包括政府或有担保等隐性债务)隐藏起来，纳入当前年度预算的政策和活动的后续成本将延续到未来若干年(Vlaicu等，2014)。[5]这是因为公共财政政策不但具有时滞效应，而且公共政策的实施具有跨年效应。尤其是长期性的基础设施等建设性支出在项目启动之后，其成本无法表现在单一年度中，后续的资本性支出和消费性支出仍然需要源源不断的财政资源。如果这些潜在的成本支出与未来可得的财政资源不匹配，那么地方政府就有可能通过债务收入来弥补财政赤字。

      此外，目前我国已经步入老龄化社会。我国现有老龄人口已经超过1.6亿，并且每年以800万的新增老龄化人口数量递增。据专家预测，2027年我国人口红利消失。到21世纪中叶，我国老龄化人口将达到总人口的三分之一。老龄化问题直接导致了养老金支出激增的局面，我国目前预算会计仍未实行权责发生制和代际预算制度，只是将员工的养老金成本进行递延，这种支出的递延在近期的年度政府预算报表中无法反映，导致政府积累了大量的养老金等隐性负债。政府将债务进行延期转移，给后代人加大偿债负担，造成了代际不公平。美国公共选择学派的领袖詹姆斯·麦基尔·布坎南曾经指出，集体决策具有把当前项目筹资而造成的过重负担加载未来几代人身上的倾向，以致将来几代人所需要偿还的公债负担大于他们能从中获得的利益。因此，合理和适当的债务应是能保证当代人以及后代人都预期能够从债务筹资的项目中得到利益。很显然，年度预算平衡机制不能将即期或未来财政影响或者引发财政风险的政府决策(包括政府担保等隐性负债)给予完整及时的披露和评估，客观上为将债务负担转移给后代人提供了制度保护框架，引起了代际不公(刘骏和应益华，2012)。[10]

      (二)年度预算平衡机制无法有效约束财政机会主义

      当前，我国官员的激励晋升机制使得地方政府官员十分关心自己的职位、工资薪酬与地位荣耀。地方政府官员的晋升与考核仅仅与其任期内以GDP的增长为核心指标的政绩表现有关，以债务余额规模和债务结构为监测和评估债务风险结构的指标、以财政收入增长率为偿债能力的指标却没有纳入地方政府官员升迁的考核体系。因此，地方政府官员在任期内需要依靠具有立竿见影效果的高投入、大规模的资源和资本密集型工程来展现其政绩，以期获得上级部门的认可和重视，进而能够快速升迁(周雪光，2005)。[11]现行的干部考核和选拔机制使得已得到晋升的官员不用承担其在前一任期内政绩工程的决策责任，直接导致了地方政府官员在其任期内追求政治租金时突破预算约束的限制而大肆举债(马骏和刘亚平，2005)。[12]地方政府官员通过举债上马工程来获取政绩而偿还债务的财政责任却不反映在任期年度预算中，导致目前我国地方政府年度预算平衡只是一种虚假的财政幻觉。

      (三)年度预算平衡机制放大了地方政府债务风险

      年度预算平衡机制具有顺周期性，不仅无法起到稳定经济的作用，而且放大了地方政府债务风险，其路径如图2所示。由图2可见，在年度预算平衡机制下，经济繁荣时多收了就要多支出，支出规模膨胀，赤字和债务问题也很容易被掩盖起来；在经济衰退时，由于支出刚性存在，预算支出规模并不能够压缩(王蕴和王元，2009)。[13]因此，年度预算平衡机制必然会导致地方政府“酒徒行为”——有多少钱花多少钱，没有钱就欠债的消极效应。地方政府“酒徒行为”不仅导致财政资金被滥用，而且是地方政府债务风险的根源。由图3可以看出，1994-2012年间，广东省地方政府财政赤字规模与经济增长率之间不存在相关关系。也就是说，无论经济增长快慢，地方财政赤字规模均呈现出不断膨胀的趋势。尤其是在经济欠发达的省份，这种状态更加凸显，这证实了我国地方政府预算呈现出“酒徒行为”特征。

      从目前情况来看，我国经济发展仍面临众多的不确定性因素。在国际上，虽然发达经济体的欧盟、日本、美国延续经济复苏趋势，但是美联储逐步退出量化宽松政策，缩减购债规模，美元升值，国际资本回流美国，外商对我国的投资积极性不高。出口形势复杂多变，发达国家贸易保护主义加强，出口企业利润受到不同程度的侵蚀。从国内看，我国仍处于经济转型的初期，内生经济增长动力仍有不足，受产业平均利润率下滑和债务“去杠杆化”影响，以及劳动力成本等生产要素上涨的影响，民间投资积极性不高，以及一些结构性的矛盾，如刘易斯拐点的到来和人口红利的消失、土地政策以及产能过剩、楼市下行等难题的叠加，未来几年我国仍将实施扩张性财政政策和结构性减税来提振经济，未来几年我国财政支出压力仍然会很大。另外，地方政府为具有国有成分的金融机构和企业提供担保，一旦金融风险和经营风险扩大，最终可能都由政府财政来进行兜底(莫尔丁和泰珀，2012)。[14]当地方政府债务把本应供给私人投资的所有资金都吸收走，经济增长的动力就会被“釜底抽薪”(刘尚希，2011)。[15]经济总量增长的不确定性与地方政府债务的不确定性一旦形成“叠加效应”，很容易落入到“地方政府债务—经济总量”的恶性循环状态之中(时寒冰，2012)。[16]虽然在财政部颁发的2014年地方政府债券自发自还试点办法》中，[17]地方政府债券自发自还的试点扩增到10个，债券品种期限延长，延缓了地方政府还本付息压力和满足周期长的政府项目资金需要。但是，一旦经济出现下行风险，GDP增速减慢，财政资源可得性下降，则会导致我国地方政府信用评级下降，在市场规则下，民众不愿意为支出需求提供融资时，地方政府会不会因为无法及时偿债以及支出需求的扩大而引发更大的债务危机？图4显示了2013年7月至2018年地方政府债务余额未来偿债情况。从图4可以看出，未来5年，我国每年都将面临高额债务偿还，地方政府利用自身财力逐步化解债务风险的能力受到更严峻的考验。

      

      图2 年度预算平衡机制放大地方政府债务风险的路径

      

      图3 1994-2012年广东省地方财政赤字规模和地方GDP增长率之间的关系

      资料来源：根据1994-2012年《中国统计年鉴》中的数据整理得到。

      

      图4 2013年7月至2018年地方政府债务余额及未来偿债情况

      资料来源：根据国家审计署2013年12月30日公告《全国政府性债务审计结果》中的数据整理得到。

      综上所述，年度预算平衡机制导致地方政府债务风险不断累积，因此，必须通过预算平衡机制的创新来防范和化解隐蔽性很强的地方政府债务风险。

      三、跨期预算平衡机制防范地方政府债务风险的可行性

      跨期预算平衡机制是一种涵盖3～5年的、以结果为导向的预算制度，其实质就是在长期预测的总额控制内，根据未来社会经济发展的优先方向，在预算资金管理者间或直接在各项预算规划间分配预算资金，完成公共支出管理从管理支出向管理结果模式的过程(李燕等，2009)。[18]与年度预算平衡机制相比，跨期预算平衡机制更具前瞻性，能够及早确认和辨别地方政府债务风险，监控尚未支付的支出义务，而且能够及时阻止、减缓这类支出，以防范风险累积和集中趋势的进一步发展。通常来讲，防范地方政府债务风险的重点，应在于对未来支出不确定性做出一个科学的制度安排。跨期预算平衡机制能够很好地将支出控制机制扩展到支出周期的各个阶段，这与年度预算平衡机制只考虑下一年度财政收支的“短视综合症”的显著缺点相比，能够从现在来推断未来状况，从未来的不确定性分析来判断现在的“真实情况”，从不确定中寻找确定因素。根据欧盟15国的理论分析和实证检验，加强财政政策的承诺性因素，尤其是多年度预算计划，为严格财经纪律提供了一个更有前途的途径(

，2004)。[2]图5显示了跨期预算平衡机制的四个关键部分及其在防范地方政府债务风险的作用。

      (一)构建中期支出框架

      跨期预算平衡机制的第一个关键部分是中期支出框架(MTEF)，它直接展现了继续当前政策以及采纳新政策承诺将在多年度内产生的财政效应。也就是说，中期支出框架建立了政府政策的未来财政成本的评估分析制度。因此，各项政策可能引发的财政风险能够得到及时和有效的测量，这样使预算监督部门及早识别出会引发债务风险的政策，及时采取防范措施，避免债务规模扩大。MTEF能够通过利用财政目标、增加中期预测、优化决策、制定程序和政策等手段来加强年度预算进程，对支出部门规定事先核定的硬性预算上限，要求当支出比例上升时首先在部门内进行财政资金的再分配，从而改变预算程序中的部门支出动机(Holmes和Evans，2003)。[19]

      (二)编制地方政府财政政策报告书

      跨期预算平衡机制中的第二个关键部分是地方政府财政政策报告书，它依据国家和地方中长期发展规划编制，不仅规划了地方政府的多年度政策目标、政府项目的优先性排序和财政政策重点，而且也提供了当前政策对未来财政资源需求的评估，以及对中长期财政收支状况可持续性的评估。对于潜在的债务风险，财政政策报告书包括了一份可信的关于债务风险爆发时如何行事或计划。

      (三)建立预算稳定基金

      跨期预算平衡机制要求建立预算稳定基金。跨期预算平衡机制要求保持中长期预算收支平衡，一方面在财政收入增长较快时，要保持预算盈余，将预算盈余存储起来，调入预算稳定基金，防止地方政府在财政超收年份突击花钱，导致财政资源利用效率低下的局面。另一方面，预算稳定基金可以作为逆周期财政政策工具。在财政收入增长较慢时，要弥补因扩大财政支出而造成财政赤字，这样的预算制度安排可以避免地方政府在出现周期性财政赤字时地方政府债务规模扩大的局面(徐涛和侯一麟，2009)。[20]

      (四)引入债务稳定性分析

      在跨期预算平衡机制的多年度财政框架中，引入了债务稳定性分析，将地方政府债务置于前后衔接、紧密相连的跨年度预算的框架中进行应对。即利用跨期预算中对财政政策预测和宏观政策的多年度视角分析方法，对债务进行稳定性分析，可以更准确地预测债务到期时还本付息对财政所造成的压力。一方面参照地方政府债务偿债规划、年度偿债执行情况和预算执行情况和宏观经济环境变化情况，及时准确地更新修正跨期预算；另一方面，以跨期预算框架为指导，评估下一年度偿债规划完成进展。这样，可以起到避免偿债高峰的叠加出现，化解财政风险，促进财政可持续发展(韩增华，2010)。[21]

      

      图5 跨期预算平衡机制的四个关键部分及其作用

      四、跨期预算平衡机制有效运行的保证条件

      跨期预算平衡机制的有效运作和成功实施需要相应的制度环境和技术保障，包括跨期预算平衡机制的法律地位的确立、预算编制时间跨度的合理确定、地方政府党政首长任期责任制的建立、地方政府预算决策自主权的归位、收入预测和成本估算技术水平的提高等。

      (一)确立跨期预算平衡机制的法律地位

      修订《预算法》，确立跨期预算平衡机制的法律地位。通过《预算法》规定各级政府要建立基于中期预算框架的跨年度预算平衡机制，年度预算必须基于中期预算框架编制，强化跨期预算对年度预算编制和调整的约束效力。同时，改变政府会计基础，逐步采用权责发生制，编制政府资产负债表和年度财务报告，逐步建立债务风险披露和确认机制。

      (二)合理确定跨年度预算平衡机制的时间跨度

      结合我国地方党政首长5年任期制度，我国跨年度预算平衡机制应该以地方党政首长5年任期作为时间跨度，即建立5年期中期预算框架。年度预算必须基于5年期中期预算框架编制，政府各部门提供各财政年度中的支出预算必须遵守5年期预算限额，使地方党政首长在5年任期内地方预算保持平衡(廖家勤，2006)。[22]

      (三)严格落实地方党政首长任期责任制

      地方党政首长5年任期内不得变动，将跨年度预算平衡机制与绩效预算相结合，以此完善地方党政首长5年任期满后政绩考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。加大新增债务等考核指标的权重，建立新增债务与财政收入持续增长挂钩机制，财政部门必须被强力赋权，阻止政府各部门突破5年期中期预算平衡的行为，地方人大必须基于5年期中期预算审核地方政府年度预算。

      (四)实现地方政府预算决策自主权合理归位

      首先，必须依法明确界定中央与地方事权、财权、财政收支范围的基础，实现地方政府纵向预算决策自主权归位。中央政府各部门不得再出台政策向地方转嫁事权及支出负担。取消中央要求地方重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩做法。其次，取消地方各级政府分管副职的预算职权，地方各级政府首脑统一行使地方预算行政决策权，实现地方政府横向预算决策自主权合理归位。同时，取消地方政府各部门专项资金预算，地方政府各部门全部收支都应纳入一般预算收支，建立涵盖地方政府全部收支的全口径预算平衡。取消以收入计划任务进行征税、收费的不合理做法，实行依法征收。

      (五)可靠估算5年期内财政收入和财政支出项目成本

      一方面，收入预测和支出估算要建立在充分的调查研究和科学可靠的分析之上，可以聘请独立于政治程序之外的专家进行预测分析。另一方面，需要持续不断地对与收入预测和支出估算依赖性很强的经济数据，如商品市场中的CPI、PPI、PMI等指标，劳动力市场的供求及工资状况、资本市场的利率和汇率、当地的GDP增速等进行定期收集，修正对收入预测和支出估算的偏差，以期获得成本与可用资源之间较高的匹配程度，减少因时差和人为因素造成的估算错误。

      预算作为政府管控债务风险的一个工具，面对日益膨胀的我国地方政府债务，最紧迫的就是要深化改革，构建起能够促进财经纪律、使财政约束基准真正发挥功效、硬化地方政府预算行为约束、能够有效联结支出与政策间关系、合理管控债务风险的跨期预算平衡机制，促进财政长期可持续发展。但是，跨期预算平衡机制不是一个“既与物”，而是一种制度安排。不同的制度安排就有不同的经济机制，面对我国的特殊国情，必须认识到只有相关配套改革到位，才能保证跨期预算平衡机制有效运行，我国地方政府跨期预算平衡机制的基本模式才具有可实施性。

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